养老服务共同生产的实践与探讨：以时间银行为例

□陆海燕

（江苏科技大学 人文社科学院，江苏 镇江 212100）

老龄化是当下世界各国政府普遍关注的议题。在这种背景下，理论和实践界开始对共同生产①一种公共服务供给的方式，它强调服务使用者也和政府一起参与公共服务的供给。在养老服务中运用的可能性以及它如何通过时间货币的形式得以实现产生了兴趣。养老服务共同生产的兴起一方面是基于满足用户层面的需求，另一方面在于秉持社会问题的解决依赖于个人及其所在社区的观点。时间银行作为共同生产在养老服务领域的实现形式，20世纪80年代开始在英美等发达国家实践与发展，成为解决养老问题的一个有效政策工具。

当下养老问题在中国已成为党和政府高度关注的议题，也是社会亟须解决的难题。优化老龄社会治理结构，在我国养老服务中引入时间银行，有助于优化养老服务供给，形成老年人、家庭、社会、政府合作治理的格局。时间银行这一养老模式，与中国传统互助文化也是相契合的。在学术界，陈友华[1]（p111-118）、陈功[2]（p111-120）、李海舰[3]（p76-90）等多名学者也认为时间银行这一新型互助养老模式为完善低收入老龄化群体自我养老提供了新思路。为此，本文旨在从共同生产的视角对“时间银行”进行理论梳理，对国外实践进行分析和探讨，对国内近三年来时间银行的实践进行梳理，并对我国时间银行的未来发展提出几点思考。

一、共同生产与时间银行

20世纪六七十年代，新社会运动在美国的一些大城市风起云涌，背后反映的是所谓“下层群体”逐步边缘化于日常的社会参与和经济生活。为此，公民、公民团体甚至社区开始质疑是政府造成了这些问题，呼吁政府对公民需求进行回应，要求更大程度的参与权以及建立一个更具回应性、代表性以及有效的政府[4]（p8-27）。因之，20世纪70年代末80年代初，埃莉诺·奥斯特罗姆及其印第安纳大学政治理论与公共政策分析研究所的同事在公共行政领域提出了“共同生产”的概念，即政府专业人士和外行公民共同生产服务[5]（p1001-1111）。共同生产的提出一方面是回应公民参与以及财政紧缩的现实需求，另一方面也是对新公共管理所提出的管理主义和契约主义万能药方不满的回应[6]（p299-316）。为此，学界开始对共同生产的定义、分类及形式等进行探讨。

共同生产最初的概念较为简单，即不仅公共服务的消费需要公民参与，公共服务的生产也需要公民参与[6]（p299-316）。正如帕克（Parker）等人在1981年提出的，“社会中的个人和团体，不仅可以作为所供应的商品和服务的常规生产者……然而，个人消费者和团体消费者除了扮演常规生产者的角色外，也可以参与他们所消费的产品和服务的生产。在这种情况下，他们就是消费生产者……。共同生产是涉及常规生产者和消费生产者的混合生产活动”[5]（p1002）。在许多情况下，消费者生产是常规生产者活动所必不可少的补充。没有消费者的生产活动，就谈不上会产生价值，而这是许多公共服务生产的特征所在[4]（p8-27）。布鲁德尼（Brudyney）和英格兰（England）给出了更为完整的定义：共同生产是由两组参与者——常规生产者（服务机构、公共管理者）和消费者（公民、邻里组织）——重叠的程度所界定的。由此产生的重叠表明两种团体共同生产服务，即共同生产[7](p63)。他们认为共同生产不仅是一种方法，而且是一种服务供给的路径，为传统的或由行政官员占主导的为公民设计和提供服务供给模式提供了一种矫正方法[7](p60)。波瓦德（Bovaird）认为，“我们将用户和社区共同生产界定为专业服务生产者（任何领域的）、服务使用者以及社区的其他成员之间常规的、长期的服务供给，其中各方都有实质性的资源贡献”[8]（p846）。他对“共同生产”的概念进行了两方面的扩展：一是常规的生产者不仅来自公共部门，而且也包括营利和非营利部门；二是共同生产不仅指服务管理阶段，还可以扩展到整个供给价值链，包括设计、委托、管理、供给、监控以及评估[8]（p846）。

“共同生产”概念提出后，在实践中得到了广泛的运用。尤其是随着新公共治理理念的提出，2000年后得到了蓬勃发展，在学校教育、公共安全、养老、健康卫生、垃圾回收以及城市更新等领域随处可见共同生产的身影。随着养老和健康问题的凸显，老年人群体加入养老和健康服务中来也成为各国政府解决养老问题的政策工具之一，正如丹斯通（Dunston）等人指出的：“共同生产不仅可以用来解决健康提升以及健康可持续发展问题，而且有助于推进公民资格和民主参与的政策议程。”[9]亨特（Hunter）认为共同生产为健康服务供给提供了一个备选方案，强调综合公众和专业人员的优势，反对用竞争和市场定位的方法提供服务，主张基于社区范围的路径而非个人主义路径来提供健康照顾[9]。这意味着养老健康服务供给有两条路径：一条是由专业的健康服务供给者提供，另一条是借助时间银行将服务嵌入到更大范围的社区发展项目中[9]。

时间银行作为一个术语、一种观念和一种实践的发展归功于埃德加·卡恩（Edgar Cahn）。虽然在他之前日本已经开始了时间银行的实践和理念，但它的理念以及全球发展是与卡恩相通的。卡恩认为时间银行里的一个基本概念是平等。与国家货币和其他的货币不同，时间积分是以成员通过志愿活动为其社区所提供的时间来计算的，每一积分等于一小时。因此，并不存在活动或技能在收入价值方面的差别，也不评判这些时间是否是高产的，这与市场的活动不同。每个成员如何参与收入活动取决于他们希望交换的技能/能力，由时间银行中介来监督和安排[10]（p1-4）。卡恩提出的这种人对人的时间银行模式可以构建社会网络，这种网络是通过成员互动来实现的。通过这种交换，卡恩认为时间银行能够发展出互惠关系以及在社区之间建立强烈的联系，而且可以提升人们的责任感。在借鉴帕特南观点的基础上，卡恩认为时间银行提供了一种发展社会资本的方法。这种社会资本的概念对卡恩来说是一种核心，也是共同生产的核心。在这个概念基础上，卡恩在一个社会公正的概念内讨论时间银行，从而提出共同生产。对卡恩来说，共同生产涉及服务使用者和供给者共同输入以提升社会项目的有效性，但这必须建立在四个原则之上：财富、重新界定工作、互惠以及社会资本[10]（p1-4）。正如卡恩所指的：

（1）财富。社会中真正的财富是人，每个人都能成为建造者和贡献者。

（2）重新界定工作。工作必须重新界定，包括如何抚养健康的儿童、保护家庭、保护邻里安全、照顾脆弱群体、解决不公正、使民主运转起来。

（3）互惠。反馈的动机是普遍的。我们必须将单方面的赠予形式变为双向的行为，从“你需要我”变成“我们需要彼此”。

（4）社会资本。社会网络需要持续的，由信任、互惠和公民参与所产生的社会资本。

通过时间银行这种共同生产的形式，不仅可以促进互惠和非正式部门（社区）的志愿活动，而且能够测量和奖励那些投入邻里工作的人们。换言之，时间银行并不是志愿行为的竞争对手，也不算一种新型的货币。时间银行可以充当社会的黏合剂，重建社会资本，聚焦地方项目，帮助他们接触那些一般不参加的群体。研究表明，时间银行在接近社会中那些最难以接近的群体上具有独一无二的优势[11]。

二、国外时间银行的实践与发展现状

国外发达国家的时间银行互助养老已经形成了较为完整的体系，涉及老年人生活照料、社会事务协助、医疗护理及临终关怀等方面，是一个集老年人生活照顾、社会事务、医疗服务与精神抚慰为一体的服务体系。日本是时间银行的发源地，由日本人旭子水岛于1973年在大阪成立，时间银行已经在国外三十多个国家成立，在美国至少建立了500家，英国超过300家，在澳大利亚、瑞士等国家都有时间银行机构或时间银行项目。鉴于日本是时间银行的发源地，美国、英国的时间银行建立较早、数量较多、特点明显，以日本、美国和英国三个国家的时间银行为例对时间银行的源起及实践进行阐述，从而一窥国外时间银行的发展现状。

日本最早的时间银行是旭子水岛1973年在日本成立的志愿者劳动银行，银行的成立是持续至今的妇女文化运动的一部分。1979年9月，这一体系会员超过3000名，并且将其网络扩展到整个日本。它涉及各种各样的志愿活动，例如老人和残疾人照顾、儿童照顾或医院志愿者。此后，时间银行在日本相继成立。截至2003年，已经有超过600个时间银行[12]（p1-23）。

在养老服务时间银行方面，其中最具有代表性的是高畑（Takahata）在20世纪90年代成立的日本积极生活俱乐部（Niippon Active Life Club，NA⁃LC）。高畑倡导老年人参与的想法来自他在美国工作时的经历。在美国期间，他接触到美国退休协会（the American Association for Retired Persons，AARP），它的规模和游说政府的能力使其印象深刻。高畑非常赞赏AARP在促进丰富老年化以及老年人志愿服务方面的成绩，尤其是AARP创始人安德鲁斯（Ethel Percy Andrus）所秉承的理念，即人们不管多年老都能继续提供服务并以此来维持其生活中的自主权和健康[13]（p253-270）。为此，他在退休后创建了NALC。

NALC的特点在于让男性退休者或夫妇参与进来，通过一定的专业培训，承担起家庭照顾和社区照顾的角色。NALC时间积分的使用主要限于服务者本人及其父母、配偶、未成年子女，也可以将其转赠他人。没有积分的用户可以通过转赠、付费的方式使用积分服务。NALC自创立以来一直保持着高效运行，已设有两个总部（一个在大阪，一个在东京）和一百多个分支机构，拥有超过数万名会员。尽管它规模比较大，但仍然保持作为一个草根组织的属性，所有的工作都是基于自愿的基础上开展的。分支机构一般位于协调者家中，后来有一些转移到公共中心或租赁的场所。NALC开发了大量的活动类型，旨在运用志愿者的专业知识为社会做出贡献。它不仅对老年人提供支持，同时也给予幼儿以帮助，关注中年人以及老年人的生活，通过老年人的呼吁推动政策的改善以保护他们的利益[13]（p253-270）。

美国最早的时间银行是20世纪80年代中期由法学教授埃德加·卡恩在佛罗里达的迈阿密成立的。卡恩致力于研究社会改革，基于自身患病的经历，想出了“时间货币”的概念。1990年，在罗伯特·伍德·詹森基金会的资金赞助下，形成了时间银行计划，旨在将处于社会边缘化的年轻人、老年人、贫困人群以及残疾人的志愿活动正式化[14]（p1565-1587）。发展至今，美国较为出名的时间银行有伊萨克小时（Ithaca’s HOURS）、皮德蒙特地方经济看管人（Piedmont Local Economy Tender，PLEN⁃TY）、美国时间银行（TimeBanks USA，http：//time⁃banks.org/）等。

Ithaca’s HOURS在美国最负盛名，它是社区积极分子格拉汉姆（Paul Glover）在英国时间银行LETS的启示下，于1991年在纽约的Ithaca成立的一个发行自己地方货币的体系。伊萨克小时货币在20世纪90年代到达顶峰，有接近2000名伊萨克地区的居民用HOURS购买和销售商品和服务，超过300名当地商家全部或部分接受HOURS货币[15]（p42）。

在美国，任何对时间银行有兴趣的社区都可以运行时间银行。大多情况下，一个时间银行是由被时间银行价值所激励的个人在当地社区发起成立。每个时间银行都有一个管理者和协调者管理成员和时间银行的活动。在这个阶段，地方时间银行会采用一个现有的技术软件平台以更有效的方式管理和运营时间银行。也有少许大型的时间银行组织提供以网络为基础的软件平台以替代传统的纸质工作。美国时间银行是最大的时间银行组织之一，在北美和13个其他国家建立了250个地方时间银行，会员超过25000名。它建立了一个基于网络的平台，称为社区织巢者（Community Weaver）。另一个全国性非营利性组织名为网络小时交易（hourworld，http：//hourworld.org/）。它拥有190个地方银行和超过20000名会员（截至2014年6月），并且建立了一个基于网络的名为“时间和才能”（Time and Talents）的平台。这些时间银行平台使得时间银行成员之间的互动更为有效，减少了协调者的工作[16]（p1-22）。

英国最出名的社区货币银行是地方贸易交换计划（the Local Exchange Trading Scheme，LETS），其成立的目的是在那些拥有未开发资源、居民需求未得到有效满足但缺乏资金的地方投放一种虚拟的补充货币重建地方经济。LETS被认为是减轻经济衰退的负面影响，加强地方经济，帮助那些失业的人开发技能的强有力的工具[17]（p1-11）。

第一个LETS于1983年由一个待业的计算机程序设计员林顿（Michael Linton）在加拿大不列颠哥伦比亚省成立。LETS一般由志愿者充当协调者在社区运营，交易通过电话、互联网或支票（类似于银行账户）向协调者报告，成员会收到月度账单，大多数系统都有借和贷的限制（以防止依赖别人的慷慨而占便宜和贮存）。到2000年，在欧洲、加拿大、澳大利亚、新西兰、亚洲和非洲有超过2000个社区建立了LETS。但LETS的活动在20世纪90年代达到顶峰后走向了滑坡，相当一部分的LETS不再运行[17]（p1-11）。

后来兴起的英国时间银行（Time Banks）为克服LETS体系的问题，采取了不同的路径。第一，Time Banks改变了LETS由志愿者运营的方式，由专门的人员经营和管理，依靠外部资金运营。第二，Time Banks由一个专门的经纪人来安排交易，使程序变得对成员来说更简单，成员只需要向经济人打电话请求服务，然后经济人搜索成员数据库以发现服务匹配者并配送服务[17]（p1-11）。

三、我国时间银行发展的脉络与实践

在国外时间银行快速发展的同时，中国也开始了对养老服务时间银行的探索。我国最早的养老服务时间银行始于20世纪90年代末上海虹口区提篮桥街道晋阳居委会的积极尝试，由此拉开了时间银行在中国试点的序幕。1998年前后，为了缓解老年人家庭照顾的压力与困难，上海市一些区通过探索民间互助等形式，积极探索为老服务的新模式，晋阳居委会就是其中之一。2000年后，全国各地兴起了建设时间银行试点的浪潮，很多省市如北京、天津、南京、大连等地都有相关的实践，甚至自发地出台了时间银行相关的暂行规定[1]（p111-118），如南京建邺区滨湖街道兆园社区2005年8月建立了时间银行，创新性地制定了时间货币机制及相关制度。总的来看，这一阶段成立的时间银行是以社区或社会组织为主体推动的，政府部门对时间银行养老采取观望态度，未进行大力宣传和资金上的支持；以社区和社会组织推动的时间银行范围小，缺乏专业化运作；志愿者参与缺乏专门培训，没有专业社会工作者的参与。因此，这一阶段成立的时间银行在后期大多难以持续运营。

前期探索虽未成功，但近十年来，各地仍然在以不同的形式继续探索时间银行。尤其近三年来，各地又迎来了时间银行建设的高峰。其背景与我国老龄化社会的加剧以及政府层面的重视是密不可分的。李克强总理在2018年的《政府工作报告》中强调要“发展居家、社区和互助式养老……”2019年全国两会期间，有代表建议在全国推广时间银行，助力互助养老。对此，民政部答复称，已将时间银行纳入全国社区居家养老服务改革试点范围，并争取在试点基础上获得突破，建立能够全国推广的运行模式[18]。国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见也指出，要“大力培养养老志愿者队伍，加快建立志愿服务记录制度，积极探索学生社区志愿服务计学分、时间银行等做法，保护志愿者合法权益”[19]。为此，我国南京、上海、杭州、广州、青岛、武汉等地都在进行积极探索（具体见表1）。

表1：近三年来我国养老服务时间银行试点内容①表中内容为作者根据网上报道整理而来。

从实践来看，我们可以看出，这一轮时间银行具有如下特点：

第一，政府主导为主。这一轮时间银行的兴起，一个主要因素就是政府的主导与推动，其中也有一些由社会组织或企业运营的时间银行，但影响力较小。近年来影响力较大的养老服务时间银行试点，如南京、上海、青岛等都是由政府负责牵头指导和资金支持，民政部门负责具体落实，社会组织协助进行运行的。以南京市为例，2019年7月，南京市政府办公厅发布《南京市养老服务时间银行实施方案（试行）》的通知，明确时间银行坚持公益性、互助性、激励性、持续性原则，逐步构建起政府主导、通存通兑、权威统一的时间银行运行机制。在资金来源上，市民政局设立了养老服务时间银行专项基金，市财政注入1000万启动资金，南京证券捐赠150万元。上海市民政局文件规定为扩大养老服务社会参与，创新时间银行养老服务模式，“各区要加强财力保障，确保时间银行试点项目的经费投入。各区应设立托底性担保专项资金，可在区财政设立时间银行担保专户，明确由政府进行担保；也可通过财政支持和社会捐助等方式，依托社区基金会设立时间银行专项基金”[20]。

第二，中国养老服务“时间银行”的推广中带有志愿服务的色彩。如南京养老服务时间银行的定义就是指政府通过政策设计，鼓励志愿者为老年人提供养老服务，按一定的规则记录储存服务时间，当年老需要时可提取时间的兑换机制。上海杨浦区发文明确表明：“本办法所称的‘时间银行’项目，主要是指政府通过制度设计，以社会互助共济方式筹集资金，支持和鼓励有意愿且身体健康的社会各界人士为有需求的老年人提供非专业的养老志愿服务……”[21]从时间银行参与活动的范围来看，许多地方的时间银行不仅仅局限于养老服务，而是扩展到社区治理各个方面，因此参与群体以志愿者为主。即使是以养老服务为主要内容的时间银行，50岁及以下的志愿者群体比例较大。以南京2020年11月12日的统计数据为例，其中50岁及以下的志愿者有24685人，占76.94%；50以上的志愿者有7399人，占23.06%。

第三，时间银行服务内容以非专业化服务为主。从上表内容我们可以看出，养老服务时间银行的服务内容还是局限于非专业化服务。如上海试点养老服务时间银行规定以非专业性、非家政类且风险可控的服务内容为主，包括上门提供服务和在养老服务机构提供服务，前者主要包括情感慰藉、协助服务、出行陪伴等，后者主要包括文体活动、健康科普、法律援助、培训讲座、指导防范金融和网络风险等。南京市时间银行虽然将志愿者提供的服务内容分为非专业的“五助”服务和专业服务，但实践还是主要以非专业化服务为主。

四、我国未来养老服务时间银行发展的几点思考

从上述对国内外养老服务时间银行的发展和现状阐释中，我们可以看出国内外时间银行的兴起和发展有所差别。国外时间银行是在全球经济重构给社会和经济带来负面效应的背景下，为了解决社会排斥和经济衰退所带来的失业问题而兴起的。一般来说都是社会化发起，动员周边商户资源，换取各种服务。中国养老服务时间银行兴起的背景则是为了解决日益突出的老龄化问题，在借鉴国外经验基础上探索出的养老服务创新实践。第二轮养老服务时间银行的探索正值高潮，其未来发展如何，思考如下：

（一）定位问题：养老服务辅助和补充

积极应对老龄化，事关实现“两个一百年”奋斗目标，也是贯彻以人民为中心的发展思想的内在要求。在当下养老服务中引入时间银行这一共同生产模式，在一定程度上降低了社会成本，服务方式更灵活，可以弥补居家养老服务中的不足。在构建官方的长期照护制度之外，发展和创新时间银行，使之成为我国一项为老年人提供照料和帮助本土化志愿服务体系，无疑将有利于我国老年人服务和照料的多元化和可持续化。

但时间银行项目只能是整个养老服务体系中的辅助性组成部分。作为激活社会治理的一种重要工具，时间银行有助于培养社区社会资本，开发老年人力资源，满足老年人精神上生活上的多重需求，但不可能取代其他养老形式，也不可能成为养老服务的主流形式。从目前实践来看，时间银行所提供的服务内容也主要是以非专业性和非家政类为主。上海杨浦区民政局关于时间银行的试点文件也明确规定：“下列服务内容，不纳入时间银行储兑范围：（1）应当由长期护理保险基金支付的；（2）应当由政府托底保障的；（3）应当由第三人负担的。”[21]因此，在肯定时间银行对于补充现有养老服务、改进现有吸引和维持志愿服务水平的益处的同时，要清晰认识到时间银行仅仅是补充型养老服务保障措施，属于养老服务不足的补充。

（二）兜底问题：切勿成为“庞氏骗局”

这一轮政府主导的养老服务时间银行试点是近三年开始的，真实的时间银行的激励行为，即今天储存时间，未来兑换服务还没发生，已发生的兑换更多的是兑换物品、少量金钱或其他服务。从国内实践来看，时间银行的参与者还是以志愿者为主。由此可见在未来的十年里，真正会将存储时间兑换养老服务的比例非常小。因此，在设计和推动时间银行时，要事先考虑好兜底问题，每个时间银行背后要有一笔资金放在那做担保。尤其是政府推动的时间银行项目，如果缺乏资金保障，失败或推动不下去的话，影响会非常负面。每年新增发放时间的数量也要进行控制，以防发放数量过多导致将来兑换产生危险。

在资金来源方面，目前实务界和学界已有不同的设计。以南京时间银行为例，南京设立了时间银行专项基金，每年由财政拨款1000万，其余由慈善总会向社会募捐。这笔专项基金主要用于服务本市80周岁及以上空巢独居老年人，60—79周岁低保家庭中失能、半失能空巢独居的老年人和农村留守老年人，以及化解时间银行的运行风险。当年新增发放时间的数量=新增基金规模/（最新公布的非全日制小时工工资标准×10%）。值得一提的另一项制度设计，是公共时间池。目前的设计中，时间银行志愿者服务时间的存储上限为1500小时，超出部分将自动转入公共时间池。进入公共时间池的服务时间，可发放给更多符合政府直接领取时间的老人。志愿者捐赠给公共时间池的服务时间，未来可获得相应的积分奖励，用于获得政府公共服务资源或社会力量给予的褒奖。华东师范大学陈体标提出基金制时间银行，倡导由慈善基金将资金注入时间银行互助金账户。这样既可以使慈善基金去向清晰，消除捐赠者的疑虑，而且可使慈善基金使用效率更高，时间银行承兑的风险可控。

（三）参与主体：政府、社会、居民共同生产

一是政府在推行时间银行方面的作用不容忽视，尤其是这一轮时间银行的兴起，比较令人瞩目的南京、上海以及青岛等地，都是政府推动并投入资金兜底的。政府的介入能够提升时间银行的公信力，但过度介入会失去时间银行的初衷。国外时间银行的兴起并不是要增加政府的财政支出，而是在经济不景气、失业问题难以解决的情况下，希望创建一套与法定货币和市场经济平等的交换体系，在财政衰败的城市用社会力量而非政府和资本力量来解决社会问题。政府之所以从财政和政策上支持时间银行，在于它通过动员公民、公民服务接受者、社区等群体的投入，能够以可持续的基础和规模产生社会资本。这可以称为共同生产，它需要来自消费者、顾客以及公民提供参与性的劳动，政府以及基金会为时间银行项目提供财力资质，并使时间银行交换免税[10]（p1-4）。我国养老服务时间银行的兴起，也是为了解决老龄化社会中存在的一些养老问题。作为养老服务的一种有益补充，它实施的主要目的就是调动老年人资源和社会资源，提升老年人对养老服务的满意度以及增强社区社会资本。因此，政府在介入时间银行时，应当以裁判员而非以运动员身份入场，主要在政策和制度上提供保障，推动在全国范围内建立类似于英国时间银行这样的总行，为时间银行的发展提供咨询与技术支持，为时间银行提供良好的发展环境。

二是时间银行作为共同生产在养老服务领域的实现，更强调的是作为服务对象的居民以及社会组织和其他社会力量的参与。共同生产在养老服务领域的运用，对于开发低龄老年人力资源，吸引志愿者参与养老事业，补充居家养老服务力量，提升老年人对养老服务的满意度，增强社会资本有着极大的助益。此外，社会组织在时间银行中起着关键的作用。社会组织在共同生产中起着双重作用，一方面它可以成为政府的代表助推居民参与共同生产，另一方面也是政府助推参与共同生产的对象。实践中时间银行的具体运作都是由社会组织来运作的，社会组织运作的主动性、策略以及动员居民的能力对时间银行能否顺利展开起着关键的作用。同时，要全方位开展与基金会和企业的合作，引导基金会和企业提供资金保障，推出企业员工参与时间银行项目的激励计划。

（四）激励机制：激发社会资本而非理性算计

时间银行作为共同生产的一种形式，核心在于其可持续地、规模性地产生社会资本的能力，即动员消费者、顾客、社区、公众等群体参与到公共服务供给中来[10]（p.2）。时间银行的顺利运转，除了需要政府以及基金会为时间银行项目提供财力支持和托底之外，更重要的是需要消费者、顾客以及公众提供参与性的劳动。

但当前我国时间银行的公众参与面临如下问题：首先，激励认知问题。在实践中经常有人认为时间银行与志愿服务的奉献精神相违，所以在志愿服务中不能引入时间银行。但时间银行与志愿服务在目的上完全一致，都希望构建一个更加美好、进步的社会。在运营时间银行时应该将时间储蓄当作是一种激励而不是回报，每个人都需要得到激励，都需要得到肯定。时间银行就是一种量化的激励方式。

其次，缺乏对公众参与的激励体系。时间银行是一种重建社区、认可和奖励居民参与的方式。时间银行参与虽不排斥志愿服务但不等同于志愿服务，志愿服务追求的是无私奉献不求回报，时间银行互助养老也是以“自愿、利他”的志愿服务精神为核心，虽然金钱或物质的兑换不是时间银行的最终目的，但公众的内在动机、技能以及社会经济地位等公众特征和组织层面的开放态度、组织激励以及与公众参与的兼容性等，都会影响到时间银行的发展[22]（p4-36）。因此，应针对公众特征、心理及需求，从精神、物质、社交以及规范等方面设计完善的激励体系，根据各个机构自身的特点和资源进行适当的精神、物质或服务激励。

最后，关于时间计量问题。从理性经济人视角看，时间银行参与者提供的劳动有简单的劳动和复杂的劳动，如果用统一的时间来计量显然不太公平，比如照顾一个生活自理的老人和一个卧床不起的老人在劳动强度上的差别很大。如果只用时间计量，对劳动强度、提供服务质量较优的志愿者来说激励程度降低。为此，关于时间银行计量问题国内有些争议。有的学者提出在时间银行计量兑换中引入市场机制，对志愿者提供的服务按照难易和强度分类计值。但也有学者不同意这一观点，认为这样的计量方法对以慈善、爱心为目的的时间银行模式来说，背离了时间银行制度设计的初衷[23]。笔者同意后一种看法。每个人由于自己的个体条件和知识技能差异导致其所能提供的服务具有差异化，但时间银行更大的价值在于激发社会资本，增强互助精神，引入市场机制会使这一本来目的产生偏移。时间银行的创新之处是将时间作为一种新型货币，用作交换媒介。但这种交换媒体并非要取代市场经济中的货币，而是致力于将互惠性重新纳入公共服务参与中，以解决无偿和低偿服务中存在的倦怠问题，促使社会项目可持续地良好运行。

五、结语与研究不足

时间银行作为互助养老的新形式，近几年来被越来越多的地方政府所重视，纷纷加入新一轮时间银行的浪潮之中。作为共同生产在养老服务领域的体现，时间银行的可持续发展需要政府周密的政策制度设计以及服务对象的参与，也需要将其拓展到其他领域。时间银行这一制度化的设计，不仅可以建构社区社会资本，也可以真正实现共建共治共享的社会治理新格局。当然，本文的研究主要还是局限于理论探讨，对于案例的收集主要来自网络。而且这一轮政府主导的时间银行发展时间不长，对于其未来成效也需要长期的追踪调查，这也是未来的研究方向。