“凑合式作为”：基层非公企业党务工作者行为的一种理论解释——基于Y市G高新区的实证分析

□姚靖

（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

一、问题提出与文献综述

亨廷顿提出：“一个正在进行现代化的政治体制必须具有将现代化造就的新的社会势力吸收进体制中来的能力。”[1]（p119）随着改革开放的持续推进，非公企业作为一支新兴的社会力量开始涌现并迅猛发展，其数量之大、规模之广、吸纳就业人数和提供税收贡献之多，决定了其在经济发展与社会稳定方面扮演了重要角色。2012年3月，习近平总书记在全国非公企业党建工作会议上强调：“私营企业是发展社会主义市场经济的重要力量，私营企业的数量和作用决定了私营企业党建工作在整个党建工作中越来越重要。”同年，中共中央办公厅出台《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，首次以单行党内法规形式明确了非公企业党建（简称“非公党建”）的功能定位，并将非公党组织定位为“党在企业中的战斗堡垒”。2016年7月，中共中央组织部印发《关于集中推进非公有制企业和社会组织党的组织和工作覆盖的通知》，明确了在非公企业推进党的组织和工作覆盖的目标任务，并规定了全面摸底排查、突出抓好非公企业集聚区和重点行业、优化党组织设置提升覆盖质量等系列落实措施。中央对非公党建的重视可见一斑。从地方实践来看，非公党建近年也逐渐成为许多地方党委基层党建的工作重心。

然而，与中央和地方党委的高度重视相对应的，并不是基层非公企业党务工作者（简称“非公党务工作者”）的高标准履职。基于Y市G高新区非公党建的实证调研发现，基层非公党务工作者并没有基于公共精神、领导意志或仕途升迁而积极主动作为，而是采取一种较为消极应付式的行动取向——“凑合式作为”。这类行为不同于纯粹主观意义上的“偷懒”，也不同于激励机制主导下的“不愿作为”“将就着做”“60分万岁”“差不多就行了”可以较为准确地反映这类行为。那么，为什么中央着重强调，同为地方党委基层党建工作重心的非公党建，基层非公党务工作者却普遍长期性采取“凑合式作为”的行为策略？该行为背后的深层次原因究竟是什么？这正是本文致力回答的问题。

学界对基层干部行为逻辑的研究始于20世纪七八十年代的街头官僚理论。利普斯基（Michael Lipsky）通过对美国街头官僚的分析发现，街头官僚所做出的决策以及他们为了处理不确定性和工作压力而发展出来的策略，实际上会成为他们所执行的公共政策[2]（p13）。21世纪初，国内学者将该理论引介到中国用于分析具备街头官僚性质的基层干部的行为策略。大量研究表明，与“晋升锦标赛”[3]（p36-50）理论所述地方长官为了晋升加大马力、积极主动作为的行动取向不同，基层干部作为具体政策的执行者往往表现出“不求有功但求无过”的工作状态，以及象征性服从、策略性执行的行为模式。目前，学界对基层干部凑合式、达标式策略行为的研究主要围绕以下几个视角展开：一是理性人的视角。该视角从新古典主义理论出发，认为基层干部的行为源自利益偏好和理性选择，提出基层干部并非依职行事的工具，而是带有各自想法、情感、利益的社会人，他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程[4]（p1-21），如为完成上级考核要求在政策执行过程中采取“变通”手段，动用各种非正式关系完成下派任务[5]（p21-46），实践中存在“变通”与“共谋”行为。二是制度主义的视角。该视角将考核、激励、问责机制等视为影响基层干部行为的主要因素，认为激励机制影响了基层干部的注意力分配，形成任务序列的轻重缓急排序[6]（p215-241），提出基层干部的名义达标、数字达标等差异化达标作为源自“大面上过得去”的考核机制和对易识别错误的可置信惩罚威胁机制[7]（p28-41），其采取“邀功”还是“避责”的行为策略取决于任务指标的清晰程度和问责的压力程度[8]（p152-162）。三是结构主义的视角。该视角关注组织结构和人员特征对基层干部行为的影响，认为组织内的岗位结构设置、部门协调程度、组织资源以及人员身份的正式程度、受教育程度[9]（p62-80）、价值观、专业素养[10]（p729-756）等都会影响基层干部个人的行为取向。

整体来说，学术界对基层干部应付式、凑合式作为的研究日益精深，为我们认识基层干部的行为逻辑提供了理论和实践的透视窗口。但既有研究仍然停留在“动机—条件”的分析框架内，将基层干部视为受利益驱动的缺乏公共服务精神和职业荣誉感、使命感的理性经济人，忽视了对治理场域这一特殊元变量的分析及其对基层干部个人行动取向的影响，同时倾向于将激励、考核、问责等制度模式作为自主设计的结果并用以分析对基层干部行为的调试性效果，忽视了基层干部身份差异和工作场域的特殊性对激励机制设计造成的实际困难，无法解释为什么保持较高激励的基层干部也会采取凑合式作为的行为模式，以及为什么具备较强责任心的基层干部同样会遵循这种看似不负责任的行动取向。基于实证调研，本研究在融合现有分析视角的基础上纳入治理场域这一新的解释维度，构建“行动者—场域—制度”的分析框架（见图1），试图形成对非公党务工作者凑合式作为的完整解释。

本文的经验材料主要来源于笔者2020年7—9月在Y市G高新区党工委管委会挂职锻炼期间的观察与访谈，具体包括两类材料：（1）第一类是笔者于高新区两新办挂职期间获取的发文资料和“两新”组织相关台账信息。其中，发文材料共计41份，台账数据更新至2020年第二季度。（2）第二类是笔者于高新区两新办挂职期间与非公党建所涉各类群体进行的访谈，具体包括区委组织部领导2人、其他区领导及同事5人、镇街党工委领导2人、镇街组织委员及其他一线非公党务工作者14人、企业主2人、企业党组织书记和党员18人。在第二类材料中单独访谈32人，座谈会7场，调研接待1场，有言论被记录者43人。后文引用访谈材料中的观点被多人提及，或多为同一群体认可并被其他群体理解，而非某位受访者独有的看法或感受。

二、凑合式作为与基层非公党建困境

G高新区下辖两镇四街，包括ST镇、ZM镇、JL街道、FD街道、ZZ街道、LQ街道。据区两新办工作人员介绍，截至2020年6月底，该区有非公有制经济组织16000余家，去除影子公司、空壳企业等，共有501家有固定场所、有一定规模、有10名以上员工的非公企业纳入了“百日巩固”台账统一管理。目前，高新区非公企业单独组建党组织82个，联合组建党组织34个，共覆盖非公企业228家，党组织覆盖率45%，应建已建覆盖率100%（见表1）。不仅远落后于当地机关、村社区党组织覆盖率，甚至远落后于2017年度全国非公有制企业党组织覆盖率水平73.1%①数据来源于中国共产党党内统计公报（不排除各地区统计口径的差异）。。

为响应中央号召，全面提升非公企业中党的组织和工作覆盖率，Y市市委组织部及G高新区党工委组织部将非公党建作为基层党建的中心工作重点部署，出台了《非公有制经济组织和社会组织党建工作指导员选派管理办法（试行）》《关于选派党员干部到农村、非公有制经济组织和社会组织担任专职党务工作者的通知》《关于开展区域性非公党建试点工作方案》等系列文件，并将政策延伸至非公党建末梢，在100%选派党建指导员的基础上给予非公党建较大的经费支持，涉及新建党组织的启动经费划拨、党组织年度运作经费支持、党群活动阵地建设经费保障、非公党务工作者岗位津贴、企业党费全额返还、企业党建经费纳入企业管理费用实行税前列支等诸多内容。通过调研发现，与地方党委的高度重视与积极作为相反，镇街非公党务工作者主要呈现出一种“凑合着办”的行为模式，主要有以下表现：

表1：G高新区各镇街非公党务工作任务及人员配备

第一，忙而不动。如何在没有权力的情况下做好党建工作是非公企业党建的最大难题[11]（p12-15）。由于非公企业产权属于私人、外资或民营企业主，党组织在企业中不具备人事任免、经费审批等任何决策权。加之镇街组织口与非公组织缺乏管理关系与利益勾连，导致非公党建工作缺乏具体抓手，即非公党务工作人员无法形成对企业主、党组织书记或在职党员的利益牵制，并通过问责强制性推进党建工作。因此，相较于机关、社区党建，非公党建对非公党务工作人员的主动性、积极性和创造性要求更高。非公党务工作者一方面需经常性下企业主动与企业主和企业党组织书记沟通、做思想工作，宣传和解释相关政策，精准把脉企业生产经营状况，找寻党建与企业生产经营的利益契合点，让企业主认识并切身感受非公党建对企业秩序和企业成长的促进作用，减少党组织嵌入和活动开展的阻碍；另一方面，由于非公组织党务人才的匮乏，非公党务工作者还需经常性下企业指导非公党组织的日常建设。这就要求非公党务工作者与企业主、企业党组织书记和非公党组织保持良性互动。然而，从调研了解的情况来看，高新区基层非公党务工作者往往忙于“做作业”而不是“下企业”，多数时候都是在从事简单的低技术劳动，如信息摸排与报表统计。除去每个季度的大型台账信息摸排和更新工作，G高新区镇街非公党务工作者平均每周需填报1—2个表格。信息填报与层层上报本是基层干部核心工作开展中从事的附带性任务，旨在方便上级及时了解基层治理现状。但为省时省事，G高新区镇街非公党务工作者往往通过电话方式获取所需信息，甚至很多时候跑企业也纯粹是为了获取信息而非指导非公党组织开展党建工作，“层层催信息、层层报表格”逐渐取代思想宣传和指导性工作成为非公党务工作者的工作重心。这样不仅降低了获取信息的真实度，更失去了信任建构与政策宣传的机会，不利于后期工作的开展。

第二，不推不进。基层干部创新性解决问题并积极推进任务和目标实现是国家机器高效运转的前提条件。非公领域党建的特殊性，更是对基层非公党务工作者自主推进工作的积极性和创新性解决问题的能力提出了高要求。实证调研发现，在G高新区，镇街非公党务工作者普遍缺乏自主解决问题和推进工作的积极性，突出表现为只提问题不提供解决方案，甚至经常性搁置问题，上级不持续敦促推进并提供相关资源条件，下级一般不找寻资源并创造条件自主解决问题。以区域性党建为例：为应付2020年一季度全市园区党建拉练，G高新区工委组织部与两新办联合印发《关于开展区域化非公党建试点工作方案》（简称“《方案》”），拟在ZS工业园（与JL街道合署办公）开展区域性非公党建试点，并对总体目标、工作任务和相关要求做了明确说明。然而，自5月份党建拉练过后半年时间，区域性非公党建试点的推进近乎停滞。截至目前，党建工作站既没有挂牌也没有配备人员，不能名正言顺地下派任务和指挥工作，园区综合党委党群服务中心的建设也未继续推进。其间，区两新办主任多次敦促镇街非公党务工作人员加快推进园区综合党委建设，但后者总是以各种理由把问题抛给区里，而区两新办因为工作繁忙也没有积极敦促并跟进解决问题，就这一事情双方可谓处于“僵持”阶段，尚未达成共同解决问题的合意，《方案》的许多设想和要求没有实现，园区党建依然停留在“美丽的计划”阶段。除却区域化党建，非公党务工作者“不推不进”的“凑合式作为”还体现在行业党建、商圈党建、园区党建等多个方面。如为了丰富非公党建形式，全面提升非公党建成效，G高新区近年正着力推进商圈楼宇党建，打造“一楼一圈一特色”品牌，但截至目前，作为该区两大商圈之一的DW商圈（下辖于ZZ街道）既未配备党组织书记，也未组织开展党的活动，仅党群服务中心和红色驿站的筹建问题，区两新办就与ZZ街道组织委员交涉多次，大半年过去方进行到选址阶段。整体而言，G高新区基层非公党务工作者的“等要靠”思想较为严重，向区里“要人”“要钱”“要方案”是镇街非公党务工作者解决问题的主要方式，并久而久之形成路径依赖。

第三，低标准履职。著名的管理大师西蒙（Herbert A.Simon）曾经指出下属拥有比上级更多的权力。上级只有三种权力：雇佣和解雇、晋升和降级、某种激励性的奖励，下级却有辞职、罢工、怠工、只履行最低标准、只照字面意义执行工作以及履行职责等权力。其中，“只履行最低标准”就是非公党务工作者凑合式作为的一种表现形式。在非公党建开展过程中，非公党务工作者这种以最低标准完成任务的行为旨在以最省力原则应付考核。如对于每季度的台账信息摸排，通过电话而不是更负责任的现场走访排查、核实信息方式是G高新区各镇街非公党务工作者的常规做法：

一两百家企业能怎么摸排，打电话呗。如果对方有建党组织的意愿，我们再当面聊，但平时的季度信息摸排就是打电话。（20200728BY）

通常来说，完成任务的方式是多样可选的，而完成任务的效果也因方式选择的差异而大为不同。这种只履行最低表现的行为在组建联合党支部过程中体现得尤为明显。从近15年G高新区“两新”组织党组织数量的年际变化可以看出，单建党组织走势线趋于平稳且在前十年与党组织总量走势线基本重合，自2017年区两新办成立以来，在党组织全覆盖的目标指引下，联合组建党组织数量迅速攀升，党组织覆盖企业数量实现了跨越式增长（见图2）。

图2：G高新区“两新”组织党组织数量的年际变化（2006年—2020年）

然而，G高新区通过组建联合党支部增加党组织覆盖率的同时并没有带来党组织运作效率及作用发挥的明显提升。从调研中了解到，G高新区联合党支部空转现象严重，绝大部分联合党支部既没有开展党员教育活动，也没有组织发展党员，部分联合党支部甚至连党组织书记都是缺位状态。ZM镇组织委员表示：

上季度为了提升覆盖率应付考核，区里面要求我们建联合党支部，目前基本处于空转状态，没人、没钱、没活动。（20200831LYJ）

由于体量庞大且党建工作缺乏抓手，非公党建相较于机关、社区、国企党建存在明显的难度。要将非公党建做实、做出成效、做出特色，对非公党务工作者的积极性、主动性、创造性的要求也更高。实践中，G高新区各镇街非公党务工作者“不忙不动”“不推不进”“低标准履职”等凑合式、应付式作为导致党组织空转现象严重，行业党建、区域化党建推进缓慢，党建与生产经营“两张皮”现象突出，非公党建这一政企互动与党群互动的组织化、制度化平台运转失调，最终使得非公党组织整体呈现出有形的低覆盖状态，既不利于强化非公企业对政党的认同和支持，也不利于企业秩序的重塑和企业治理结构的优化。

三、行动者—场域—制度：凑合式作为的原因分析

非公党建搭建了政企互动的组织化、制度化平台，是国家与社会双向赋能的中国实践。于执政党而言，党组织嵌入非公企业可以延伸党的治理网络以实现国家权力的“组织性”在场，并通过政党回归社会扩大非公企业和工人群众对政党的认同与支持。于非公企业而言，非公党建能够强化非公企业的政治联系以拓宽企业获取信息资源与政策支持的渠道，并通过常态化教育强化党员的责任意识和担当精神进而促进企业生产力的提升。然而，这一双向赋能战略在实践中并未实现其良好初衷，究其缘由关键在于作为战略贯彻执行的关键群体——基层非公党务工作者的凑合式作为取向。在笔者看来，基层非公党务工作者的该行动取向主要跟以下因素相关。

（一）行动者：人力十分有限的非公党务工作群体

组织人事是反映基层治理的一个重要剖面，若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲[12]（p1）。非公党务队伍的战斗力是非公党建做出成效的基本保证，受人员招用入口、学历水平、队伍结构（主要指性别和年龄结构）、人员流动率等多方面因素的影响。高新区镇街层面的非公党务工作队伍呈现以下几方面的特征：

第一，学历水平整体偏低。目前，G高新区除YC外，两镇四街和JKC都是聘用人员具体负责非公党务工作，并且几乎都有公益性岗位人员，尤其是ZZ、ZM、LQ、FD、JKC的队伍配备中全由公益性岗位和社区借调人员组成（见表2），以大专和本科学历为主。其中，JKC新入职的非公党务工作者甚至不是党员，也不熟悉党建业务。据区两新办工作人员反映，镇街报上来的材料经常出错，其中固然有部分非公党务工作者态度不端正、工作不认真的因素存在，但也不乏有个人能力的问题。ZZ街道非公党务工作者坦言：

我就一个大专水平，就是改不来材料，达不到两新办的标准我也没办法，真的不是我不愿意，我就只有这个水平，如果我学历高，材料写得好，我也不会待在这里拿着两千多一月的工资了是吧。（202008ZXY）

FD街道组织委员也表示：

人员素质确实是一个问题，我们办公室就3个人，包括我、一个公益性岗位FHM和一个社区借调人员XFW，FHM对表格就是天生的不敏感，怎么教都教不会，真的不是他态度不认真，而XFW就一个大专学历，写不来材料，目前我就只能让他俩交叉着做。（202007MX）

第二，人员流动性强。目前，G高新区各镇街非公党务工作队伍中具体从事相关工作年限超过2年的人数不足30%，其中ZM镇、ZZ街道和JKC的非公党务工作者从事相关工作不到1年，目前仍在学习阶段（见表3）。这种人员的高流动性特征主要源自以公益性岗位人员为主的非公党务队伍配备模式。公益性岗位人员聘期只有3年且逾期往往不得续聘①聘用期后只有表现十分优秀的单位才会自主长期聘用，但这种概率非常低，往往是单位口头激励其干事的一种策略。目前G高新区镇街尚未有单位自主续聘原公益性岗位人员的实例。，这就导致很多非公党务工作人员业务刚上手就离职了，而且从调研了解的情况来看，聘用的公益性岗位人员当前几乎都在备考公务员、事业单位以及区聘专业技术人才岗位，只是将非公党建作为一项过渡性、临时性的工作，一旦考上就会随时离开。人员的高流动性，导致该区非公党务岗位“新手”多、“老人”少，经验累积效应与信任建构关系不明显，工作效率不高且缺乏创造性。

表2：G高新区各镇街非公党务工作队伍配置情况

表3：G高新区各镇街非公党务工作队伍从事相关工作年限

第三，人员身兼数职。目前G高新区从区里到镇街，负责非公党建的工作人员普遍承担了大量非公党务工作。镇街层面，目前只有ST镇和ZM镇各配备了一名专职，其中ZM镇专职做非公党务的工作人员目前正在休产假（公益性岗位，已工作2年）。在“互联网+党建”发展滞后的现实情境下，摸排、填表等简单低技术工作就占用了大量时间，这就导致区镇两级非公党务工作者多数时间在忙于“做作业”而不是“下企业”。

非公党务工作者群体的战斗力受其规模、智识、稳定性以及结构合理性的影响，是决定基层非公党建开展质效的关键性要素。学历水平偏低、人员身兼数职、队伍流动性大严重弱化了G高新区非公党务工作者队伍的战斗力。繁重的非公党建任务与十分有限的队伍战斗力成为催生基层非公党务工作者“凑合式”作为的重要原因。由于人员流动性大难以形成经验积累，绝大部分非公党务工作者都在探索学习过程中，而受限于学历水平的个人学习能力又进一步延长了这一探索过程。同时，身兼数职、忙于“做作业”的工作状态在消耗有限精力的同时也时常阻断学习机制的功能发挥。正是能力、精力、经验的缺乏使得基层非公党务工作者在开展党建工作过程中只能“凑合着办”，应付考核和完成“作业”本身已然颇具挑战性。

（二）场域：碎片化的权威与不可控的绩效

组织行为容易受到组织场域的影响，在不同的工作场域，基层干部的行为表现亦有差别。非公党建是基层党建的一个特殊场域。这种特殊性主要表现在人员难进入、尺度难把握、成效难凸显三个方面。

一是人员难进入。非公企业党建的最大难题是在缺乏党建抓手和利益勾连的情况下如何做好党建工作。尽管《中国共产党支部工作条例（试行）》（简称“《条例》”）明确规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、社区、社会组织、人民解放军和武警部队连（中）队以及其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党支部。”但是对于“应当成立党组织却没有成立或没有按要求开展活动”这一违反党内法规的行为，《条例》和《党章》都没有对应的罚则，因而本质上系属“倡导性规定”或者“原则性规定”，与“强制性规定”相比，仍然存在一定的弹性解释空间。因此，基层党委很难以此为依据强迫各领域开展党建工作。但是在实践中，某些领域的基层党建如机关、社区党建因为有“权力—利益”关系加持而不受该非强制性条款的影响，即国家掌握了机关和社区党组织书记、在编机关党员的晋升、奖金和津补贴发放决定权，后者若不服从相关单位部门的管理可能招致利益受损。非公企业则不同，一方面，非公企业产权属于私人、民营或外资企业主，党组织不具备任何决策权限。另一方面，党不是赋予非公企业合法性的唯一主体甚至不必然是最重要的主体，镇街组织口与非公组织缺乏直接的管理关系与利益勾连，前者无法对后者形成强而有效的影响力。这就使得非公党建工作缺乏具体抓手，即非公党务工作人员无法通过问责企业主、党组织书记或在职党员强制性推进党建工作。这就造成了非公党务工作人员介入企业开展党建工作的实际困难，而要将非公党建做好更是难上加难。正如某街道组织委员所言：

非公党建工作很难打开局面，尤其是餐饮业等服务行业，很多时候我们连商家的门都敲不开。我们又给不了他们实实在在的利益，人家就做自己的小生意也靠不上我们，党建的荣誉称号远远顶不上行业协会给的一个“十佳餐饮”称号。（20200806KXX）

二是尺度难把控。党建工作不能影响企业的正常生产经营是非公党务工作人员开展工作的首要原则。这就要求非公党务工作者须严格把控介入尺度。一方面，逐利是企业的本质属性，虽然有学者提出“党建也是生产力”[13]（p1-24），但多数时候这句话的逻辑关系恰恰相反。只有经营好、生产力高的企业才有时间、能力和资本将党建做强、做出特色，进而真正实现凝聚员工、拓展业务圈、强化政治联系等功能。而对于绝大多数后期建党组织的中小企业，采取党组织嵌入重构企业组织结构的行为往往是迫于制度环境的压力，更多地具有仪式性的特征[14]（p172），其开展党建的意愿明显弱于规模以上企业。非公党务工作者在开展非公党建工作中须严格把控介入程度，一旦介入过深，必然招致企业积极或消极的抵抗，更不利于自身后期工作的开展。以下是某位镇街非公党务工作人员的口述：

我们一般是在企业自己提出想建党组织后才去和企业负责人当面交流相关事宜，包括建党组织的流程以及如何发展党员、开展活动等。而且每次力求简洁，不耽误企业负责人及相关工作人员的时间，并告诉他们如果有需要，可以随时联系我，平时的话不会占用他们太多时间，这样也更有利于后期工作的开展。（20200730WWH）

另一方面，《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》提出，非公党建是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、夯实党的执政基础、引导非公有制经济健康发展、构建和谐劳动关系等的需要，进一步明晰了新时代非公党建的战略功能。那么，促进企业健康发展，至少不构成对企业正常生产经营的阻碍就是该战略功能充分实现的前提和应有之义，否则就背离了非公党建工作开展的初衷和精神宗旨。这一方面要求非公党务工作人员创新性开展工作，挖掘党建与企业生产经营的利益契合点，实现二者的有机融合与双向互动；另一方面要求非公党务工作人员严格把控介入的深度与广度，避免党建工作影响企业正常生产经营，消减党建的吸引力与影响力。

事实上，要把握合适的尺度是高难度且不易操作的，一者在于党内法规、党的规范性文件以及基层党委印发的系列文件对此尚没有一个明确的规定；二者在于合适的介入程度受企业规模、党员人数、企业主开展党建工作的意愿等多方面因素的影响，非公党务工作人员很难把握。因此，其最省力且最保险的做法就是以最低标准完成任务，进而在工作完成的基础上实现对非公企业的最小介入。

三是成效难凸显。非公企业产权属于民营企业或外资企业主，企业党组织书记作为企业职工，其待遇、升迁均受制于前者而非地区或国家财政。因此，企业主的态度较之企业党组织书记和基层非公党务工作者更能对非公党建的绩效造成决定性影响。这种绩效的不确定性导致基层党务工作者的努力程度与绩效产出之间不成正比，即在推进非公党建过程中，基层非公党务工作者不是主观上越努力就会越有成绩。虽然客观上存在通过非公党务工作者自身努力改变企业主思想的可能性，但以更大可能性存在的是非公党务工作者可能因进入过深、干预不当影响企业的正常生产经营而招致企业主的厌恶。

另外，非公党建绩效的辨识度相对较低。一般而言，既定可测的指标是最易达到的，如“100%选派党建指导员”“党员人数超过3人的100%单建党组织”，或是公认的无论如何也无法达到并被上级默许合格的，如“指导员每月至少到两新组织参加组织生活、开展指导1次”①G高新区的党建指导员由区镇选派，绝大部分为镇街在职党员干部尤其是两委班子兼任，因为本职任务饱和度高且激励机制欠缺，非公党务工作者很难向其下派任务并指挥工作。。而一些不便或是不能量化的指标诸如“流动党员得到有效管理”“党建指导员发挥作用显著”“党的组织生活正常化规范化开展”是主观评测的、模糊化进而有解释和抗辩空间的。要凸显非公党建绩效毫无疑问需从这类指标着手，但因考核指标难以清晰反映并清楚分辨不同非公党组织的运作绩效，因此非公党务工作者要彰显个人绩效、清晰化拉开距离就要以明显优势或绝对优势胜出。在这种绩效差异不显著的情况下，基层党务工作者在完成基本的考核任务后，若想获得更多的成绩，则需要加倍地付出，而这种加倍付出同样可能适得其反。由于绩效的不确定性以及绩效的低辨识度，基层非公党务工作者积极作为的意愿不强，普遍倾向选择“60分万岁”，即满足于大体完成基本考核任务的“凑合式作为”取向。

（三）制度：“弱激励—弱问责”的机制设计

赫茨伯格（Frederick Herzberg）的“激励—保健”双因素理论将组织激励划分为两类不同功用的因素，其中保健因素是引起员工不满的因素，主要涉及工资水平、福利待遇、工作环境、人际关系等；激励因素是使员工满意的因素，主要包括个人成长、工作成就、领导赏识、发展前途等。赫茨伯格认为改善保健因素只能消除员工的不满情绪，而激励因素的改善则可以激发员工的工作热情和积极性[15]（p118）。从调研中了解到，G高新区非公党务工作人员分为有编和无编两类群体，前者主要是各镇街的组织委员，负责基层党建的领导指挥工作，后者主要为各镇街具体从事非公党务工作的非在编人员。分析两类群体的激励考核机制设计发现，G高新区非公党务领域普遍存在组织激励不足并由此导致的低强度问责问题，整体呈现出一种“弱激励—弱问责”的制度模式，并因为人员身份差异存在略微不同。

无编群体：没有“胡萝卜”也没有“大棒”。绩效与待遇紧密挂钩是组织激励的基本原则。然而，在G高新区，非公党建年终考核的结果运用与绝大多数具体从事该工作的无编非公党务工作者几乎没有关联，绩效与待遇脱钩问题严重（见表4）。以ST镇为例，该镇配备有2名非公党务工作人员，各有1名专职和非专职的非公党务工作者，WWH是G高新区人才中心聘用的专业技术人才，2013年入职，月收入3700元，至今7年薪酬未变，在年中考核中多次获得优秀但从未获得任何绩效奖金，且直到2018年单位才开始为其缴纳住房公积金。LWF（非专职）是ST镇聘用的公益性岗位，月收入2900元，无住房公积金。与此同时，这两位聘用人员的工会福利只有正式员工的一半，下企业指导、检查党建工作也没有车费、油费补贴，既没资格获取镇街年终党建单项奖，也未获得过其他任何形式的奖金和津补贴（见表5）。

表4：G高新区各镇街非公党务工作人员的激励考核情况

表5：ST镇非公党务工作者福利待遇和激励设置情况

整体而言，G高新区占绝大比例的无编非公党务工作人员政治上、物质上、精神上的激励（休假）都非常有限。尤其是公益性岗位群体，因为薪酬和福利待遇低，对工作本身存在不满情绪，且往往被繁重的日常工作束缚，参与培训交流和下企业实际指导的机会较少，个人成长空间非常有限。为激励这部分群体努力工作，部分镇街组织委员往往给予他们聘用期满后安排到社区，或利用个人关系网安排其他去处等诸多“口头承诺”，区两新办也表示在G高新区招聘专业技术人才时可重点推荐。但实践中这些“口头承诺”难以形成稳定预期，激励效果并不明显。此外，低水平的保健因素与激励因素的缺失也导致考核、问责流于形式，最终形成一种“无胡萝卜—无大棒”的激励模式。

在编群体：确定的“胡萝卜”与虚置的“大棒”。在G高新区，五个单项奖的设置是激励在编人员的主要方式。与非公党务相关的基层党建单项奖是对各镇街基层党建工作开展实效的物质性激励①党建单项奖所有的在编人员都有，奖金与工资挂钩，一般都在1万元以上。，实践证明这是一种相对“弱激励”设置：一是党建单项奖的获取依据是在编人员的身份，并非基层党务工作者工作性质赋予的专属奖励，绩效与待遇脱钩问题较为严重；二是党建单项奖只有基层党建年终考核连续三年排末尾的镇街才会被扣除，且在实践中存在周转的余地。G高新区两新办主任表示：

基层党建年终考核规定的是连续三年排在末位的镇街，将扣除当年的党建单项奖。但是至今还没有出现过有镇街因为党建考核三年连续垫底的情况，区里总是会想办法调动调动的。反正高新区考核的大棒一直高悬在头顶，从来没有砸下来过。（20190811LYW）

与无编群体不同，各镇街组织委员的激励手段更为多元。与物质方面的相对“弱激励”并存的还有政治晋升方面的激励。对在编的基层干部而言，谋求政治晋升是其核心追求，无论是否存在其他类型激励，该激励方式将持续发挥激励作用，尽管“科级天花板”效应[16]（p186-199）的存在大为弱化了该激励作用的发挥。此外，由于具备体制内的编制，有较为优渥的工作环境、待遇保证和社会地位，在编群体对本职工作一般没有不满情绪，因而在“弱激励”的制度设计下其工作积极性仍能够维持在较高水平。考虑到具体从事非公党务工作的人员绝大部分都是无编群体，待遇整体偏低且激励手段十分有限，调动其工作积极性存在实际困难。因此，G高新区对各镇街组织委员负责的非公党建领域普遍采取口头批评这一“弱问责”模式，这也是该区考核的“大棒”高悬不落的主要原因。

赫茨伯格的“激励—保健”双因素理论要求一个组织不仅要通过保健因素的提供和改善维持成员的一般工作水平，而且要通过激励因素的设置与优化激励成员自主、积极、高标准完成任务。通过对无编和有编两类非公党务工作人员的激励、考核、问责机制分析可以发现，G高新区为非公党务工作群体提供的激励因素十分有限且不甚合理，整体呈现出一种“弱激励—弱问责”的制度模式，且这种“弱激励—弱问责”的制度模式不完全是其自主选择或设计的结果，而是基于有限资源以及人员特征和任务特征的无奈之举，尤其是基层干部的身份差异、非公党建绩效的不确定性和低辨识度严重阻碍了激励考核这一指挥棒的作用发挥。身份是政府内的权力权限、资源分配能力等的体现，身份差异的直接影响是不同人员的工资收入、考核奖励、职位晋升等方面的差异[17]（p105-113）。在G高新区，除负责指导非公党务工作的镇街组织委员外，具体从事非公党务工作的均为聘用人员和借调人员，这些聘用和借用人员既没有行政或事业编制，无法享受正式员工的福利待遇，又没有实现市场化管理，不能依据个人绩效评定薪酬。聘用人员任务重、归属感和获得感低成为制约各镇街非公党务工作队伍工作积极性的头号因素。

综上分析可以看出，基层非公党务工作者的凑合式作为取向是群体自身的特征、工作场域的特殊性、激励和问责机制设计合力造成的结果。一方面，基层非公党务工作者数量少、学历水平整体偏低、身份差异大、流动性强且普遍身兼数职等的特征，大大弱化了该群体的战斗力水平。另一方面，非公党建是基层党建和社会治理的特殊场域，由于缺乏利益契合点，较之招商引资、综合治安、社会事务，甚至机关、村社区等其他基层党建领域，存在权威介入难、进入尺度把控难、党建成效凸显难的现实困境，十分有限的队伍战斗力与超常高难度的任务要求是催生基层党务工作者凑合式作为的主要原因。此外，“弱激励—弱问责”的制度设计弱化了基层党务工作者的积极性，在进一步助推凑合式作为的同时，也为该行为的持续存在提供了可能条件，是非公党务工作者从“凑合着办”的态度向真实行为转变的触发机制。

四、结论与讨论

对党政组织与国家治理的理解需回归对官员行为的理解，尤其是对作为连接党委政府与普通公民的中间人、兼具国家代理人和社会代理人双重身份的基层干部行为的理解。既有对基层干部凑合式、应付式作为的研究主要从利益偏好、激励机制、问责强度等角度展开，仍未脱离“动机—条件”的传统分析框架。本研究回到基层治理的鲜活场景，在原有分析框架中引入“治理场域”这一特殊元变量，并在实证调研的基础上构建“行动者—场域—制度”的分析框架，形成对基层非公党务工作者凑合式作为的全景分析。研究发现，基层非公党务工作者凑合式作为是群体自身的特征、工作场域的特征、激励和问责制度设计合力造成的结果，且这三方面的因素构成一个有机体系并非孤立发生作用。其中，战斗力十分有限的非公党务群体、进退两难的特殊治理场域和弱激励的制度设计是非公党务工作者形成“凑合着办”的态度和行为倾向的主要原因，而弱问责压力则是促使这一态度向真实行为转变的触发机制和可能条件。以上分析具体可归纳出三条经验性结论：

（1）基层干部工作队伍自身的特征包括人员的组成结构、身份差异、流动性或稳定性大小，以及任务集中程度等，是基层干部行为取向的关键影响因素，队伍战斗力与任务负荷差异悬殊必然催生基层干部的凑合式作为。

（2）不同治理场域党政权威的渗透或介入程度存在差异，造成工作任务开展的难易之别，主要表现为介入的难易程度及介入尺度把控的严格程度。任何组织既要关注技术环境，不断提升效率与竞争能力，又要关注制度环境，提升合法性与生存能力。而谁赋予组织合法性决定谁的权威更能够影响组织的行为决策。在非公组织尤其是餐饮业，行业协会是其合法性赋予的最重要的主体，这在很大程度上影响了党政权威的介入，构成基层干部开展工作的实际阻碍。

（3）尽管制度设计相较于行动者、场域最具调试性，但在基层多重治理任务与有限治理资源的冲突下，这种调试性涉及基层党委政府对系列价值的考量与平衡。因此，在肯定激励考核机制的指挥棒作用的同时，不能过分夸大其在调动基层干部行为积极性方面的功效。实践中“弱激励—弱问责”这一看似明显不合理的机制设计往往隐约透露着基层政府的无可奈何。人才、资源的有限性、治理任务的复杂性和工作场域的特殊性都限制了基层政府对激励、考核和问责机制的自主选择。

在传统的“动机—条件”分析范式下，转变基层干部应付式、凑合式作为取向，提升其干事积极性和主动性的渠道无外乎培育基层干部的公共服务精神，以及建筑在该精神上的职业荣誉感和使命感，完善激励考核机制并强化问责压力。这种内引和外压相结合的方式在诱导形成负责任公共行为的同时，忽视了对工作场域的探讨，以及通过政策创制为负责任的公共行为提供良好制度环境的努力。具体到基层非公党务工作者凑合式作为的行为转向，我们可以形成以下反思：一是如何在防止裙带关系的同时赋予基层党委在选配非公党务工作者队伍方面更大的自主性，通过高素质、专业化、稳定性的人员选聘与培养强化非公党务队伍战斗力。二是如何充分发挥行业协会、行业党组织和其他社会组织的功能，通过党政权威、行业组织权威和其他社会权威的有机结合破解基层治理权威的碎片化，减少镇街非公党务工作者介入非公组织开展党务工作的阻抗作用。三是如何立足基层干部身份差异的现实制定一套与正式在编人员平行的组织激励系统，真正实现对专业技术人才和公益性岗位两类非在编群体的激励与考核。