建党百年来中国共产党领导粮食流通体制改革的逻辑和未来方向

文/陈玉中 胡文国 贾小玲 李慧强

（作者单位：中国粮食研究培训中心）

纵观中国共产党领导我国粮食流通体制改革发展的百年光辉历程，先后实施了统购统销、放开购销等一系列政策措施，解决不同时期面临的各种问题，推动粮食事业发展。改革始终坚持党的领导，把解决好吃饭问题作为治国理政的头等大事；坚持保障国家粮食安全与保障农民种粮收益相结合，不断提高农民粮食生产经营积极性；坚持流通体制改革市场化取向，逐步放开购销和价格；坚持市场和政府共同发挥作用实施粮食宏观调控，遵循从“国家统购统销强制干预”到“充分发挥市场决定性作用，更好发挥政府作用”的渐进式转变。“十四五”时期，粮食工作要贯彻落实党的十九届五中全会精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持统筹发展和安全，实施党政同责，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系，切实守住管好“天下粮仓”，做好广积粮、积好粮、好积粮三篇文章，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

一、坚持党的领导，坚定走好中国特色粮食安全之路

我们党和人民政府始终高度重视粮食安全问题，始终把解决吃饭问题作为头等大事。在不同历史时期，党和国家领导人都对粮食工作作出了重要指示。毛泽东同志警醒全党“不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱”，在四言诗《手里有粮》写道：“手中有粮，心里不慌。脚踏实地，喜气洋洋。”邓小平同志指出，“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了”。江泽民同志提出，“粮食必须立足自给，供求必须大体平衡”。胡锦涛同志指出，“如果吃饭没有保障，一切发展都无从谈起。”党的十八大以来，习近平总书记提出了“粮食安全是国之大者”“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”等一系列重要论述，引领推动了粮食安全理论创新、制度创新和实践创新。特别是在2020年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责”。实行粮食安全党政同责，是完善制度政策、提升治理能力、筑牢粮食安全“中国之治”根基的长远之计，是巩固扩大粮食安全省长责任制成效、压实主体责任、进一步推动粮食安全政治责任落地的现实需要。“十四五”期间，只有继续坚持和加强党的全面领导，严格落实党政同责要求，充分发挥我国社会主义制度的优越性，才能在变化复杂的国际环境中牢牢把住保障国家粮食安全主动权，使中国特色粮食安全之路越走越宽广。

二、坚持以人民为中心，在改革发展中增加广大人民群众获得感

回顾粮食事业改革发展百年史，党在各个阶段都高度重视保障农民粮食种植收益、提高农民种粮积极性。在改革时期，把农民利益作为粮食政策总基调，实施了提高粮食收购价格、粮食收购保护价制度、“三项政策、一项改革”等政策，保护农民种粮收益。党的十八大以来，党中央更是把增强人民的获得感放在非常重要的位置。坚持“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，不断改革完善粮食支持保护政策，玉米大豆收储建立了“市场化收购+生产者补贴”新机制，在“十四五”时期，要“为耕者谋福利”，充分利用WTO 政策空间，按照扩大“绿箱”政策、优化“黄箱”政策、完善“蓝箱”政策的思路，在适应国际农业规则的框架下，逐步建立以保供给和保收入协同配合的农业支持政策；通过建立粮食净调入省份向粮食净调出省份支付粮食使用补偿金的机制，强化主销区对主产区的利益补偿。要“为食者造福”，坚持数量质量并重，加强粮食质量监管，丰富优质绿色营养健康粮食产品的供给，努力实现从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”转变。要“为业者护航”，深入推进“放管服”改革，持续改善粮食行业营商环境，支持企业增品种、提品质、创品牌。只有认真践行群众路线、主动顺应群众愿望，切实抓好兴粮之策、惠农之道、利民之举，不断增强人民群众获得感和满意度，才能将粮食安全各项政策举措真正转化为人民的切身利益，实现粮食保供和粮食安全的目标才能切实可行。

三、深化粮食收储制度改革，充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用

在推进粮食价格形成机制改革方面，我国先后历经提高超购价和定购价、实行粮食收购价格“双轨制”、按保护价敞开收购农民余粮、粮食最低收购价和临储收购政策、大豆目标价格、玉米和大豆市场定价等改革，粮价市场形成机制逐渐建立，在保障农民基本利益的同时，缓解了国家收储压力，进一步理顺了政府和市场、中央和地方的关系。“十四五”期间，要坚持分品种施策、渐进式推进。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，完善玉米、大豆生产者补贴政策，进一步健全粮食价格市场形成机制。推进政策性粮食收储“政府定价、总量平衡、中央支持、省长负责、限量收购”改革试点，中央核定政策性粮食收购规模，在给予地方政府一定转移支付情况下，委托省级政府组织政策性粮食收购。统筹保供给、稳预期、促增收、活市场，在粮食价格由市场形成的基础上，积极开展政策性粮食以订单形式收购，逐渐准备条件实施“市场定价、价补分离、总量平衡、中央支持、省长负责、订单收购”政策，粮食收购价格随行就市、补贴与收购量相挂钩，建立利益引导机制，在充分发挥市场决定性作用的同时，增强政府对粮食资源的掌控力，促进粮食供求总量平衡、结构优化。充分利用互联网信息平台，推动粮食收储管理部门与新型粮食生产经营主体在信息平台上完成订单发布和申报工作，实现购销直接对接。大力促进粮食市场化收购，鼓励和引导粮食加工企业、饲料生产企业等多元主体入市收购。充分发挥粮食产后服务中心作用，进一步加大政策扶持力度和规划引导，为粮食企业和种粮人提供全方位、多元化优质粮食收购服务。

四、深化粮食储备安全管理体制机制改革，提升粮食安全保障能力

粮食储备制度是粮食安全保障体系的战略基石。新中国成立后，我国先后建立了“甲字粮”“506粮”等战略储备粮油，1990年又建立了国家专项粮食储备制度。粮食储备在稳市、备荒、恤农等方面发挥了重要作用。1999年，国家粮食储备局改组为国家粮食局，组建中国储备粮管理总公司，共同对中央储备粮实行垂直管理。2018年，在原国家粮食局等部门基础上，新组建了国家粮食和物资储备局，构建统一的国家储备体系，强化对中央储备粮食的垂直管理。构建国家粮食安全保障体系，粮食储备体系至关重要。“十四五”时期，要按照中央关于深化粮食储备安全管理体制机制改革的要求，建立政府粮食储备规模动态调整和联动机制，探索建立调节储备制度，调整优化政府储备规模、品种结构和区域布局，确保关键时刻拿得出、调得快、用得上。改革完善粮食储备管理体制，促进政府储备、政策性库存、企业商品库存和城乡居民储粮等多元发展，推动形成功能互补、协同高效的多元承储体系，增强全社会抵御粮食安全风险能力，实现国民两安的总体目标。健全储备运行机制，强化中央储备和地方储备协同运作，促进两级储备在库存品种结构、吞吐轮换机制等方面的协同互补，有效发挥中央储备粮“压舱石”和地方储备粮“第一道防线”的重要作用。强化储备内控管理和外部监督，确保储备数量真实、质量良好，急需时调得动、用得上，发挥重要的调控作用。

五、深入推进优质粮食工程，加快粮食产业高质量发展

为推进粮食行业供给侧结构性改革的需要，2017年开始实施优质粮食工程，以粮食产后服务体系、国家粮食质量安全检验监测体系建设、“中国好粮油”行动计划三个子项为抓手确保取得实效。同年，国务院办公厅出台《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》，鼓励创新粮食产业发展方式，加快粮食产业转型升级。优质粮食工程首次写入国家“十四五”规划《纲要》，体现了推动高质量发展的时代主题。“十四五”时期，要继续把保障国家粮食安全作为粮食产业高质量发展的出发点和落脚点，以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，统筹推进延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链“三链协同”。全面实施优粮优产、优粮优购、优粮优储、优粮优加、优粮优销“五优联动”，重点实施粮食绿色仓储提升、粮食品种品质品牌提升、粮食质量追溯提升、粮食机械装备提升、粮食应急保障能力提升、粮食节约减损健康消费提升“六大提升行动”，丰富优质绿色营养健康粮食产品的供给。优化调整粮食加工产能结构和区域布局，发展粮食产业集群，大力推进主食产业化，倡导口粮适度加工，发展粮食精深加工与转化。深化国有粮食企业改革，培育壮大粮食产业化龙头企业，鼓励发展具有国际竞争力的跨国大粮商，积极推动粮食企业“走出去”。激发粮食经营者创新活力、提升技术革新能力，推进粮食企业转型发展，实现更高层次的国家粮食安全保障水平。

六、逐步健全法治体系，全面推进依法治粮

在习近平法治思想的科学指引下，加快推进依法行政，更加善于运用市场的方法和法治的手段，在法治框架内，通过利益引导的机制、行为制约的机制、监管执法的机制、法律责任的机制等体系化制度安排，为解决重大现实问题提供重要法律保障。当前，要加快粮食立法修规，进一步推动《粮食安全保障法》《粮食储备安全管理条例》立法相关工作，发挥法治在保障国家粮食安全方面的重要作用，把国家粮食安全问题全面纳入法治轨道。法律的生命力在于实施，要切实强化粮食监管执法，更加注重创新执法方式，严格规范公正文明执法，用“长牙齿”的措施，严查涉粮违法违规行为，显著增强执法监管的震慑力，形成知法用法、依法监管和守法诚信经营的良好局面，以良法促进善治、破解难题、保障安全。