固体废物综合利用行业现状、问题与对策研究

徐志杰，赵云皓，卢静，辛璐，王志凯

（生态环境部环境规划院环境PPP 中心，北京 100012）

经过近40 年的发展，我国固体废物综合利用行业规模稳步扩大，技术装备水平不断进步，政策机制不断完善，商业模式不断创新，产业集中度显著提升，对缓解资源约束、保护生态环境、稳定扩大就业、促进绿色转型，建设生态文明发挥了重要作用。但行业发展总体规模偏小、产品附加值偏低、技术创新投入不足、施策力度有待加强等问题仍然存在。

1 固体废物综合利用行业现状

1.1 我国固体废物综合利用行业积极快速发展

目前，我国固体废物综合利用行业口径尚不明确，并未开展针对性的调查统计工作。固体废物综合利用行业相关统计数据主要参考《战略性新兴产业分类（2018）》中的资源循环利用产业和《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）中的废弃资源综合利用业。依据《战略性新兴产业分类（2018）》，资源循环利用产业包含工业固体废物、废气、废液回收和资源化利用，城乡生活垃圾综合利用，农林废弃物资源化利用等固体废物综合利用产业，也包括废水资源化及海水淡化产业等。“十三五”以来，我国循环经济发展成效显著，2020 年主要资源产出率比2015 年提高了约26%，预计到2025 年，资源循环利用产业产值将达到5 万亿元。

《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）将废弃资源综合利用业划定为金属废料和碎屑加工处理、非金属废料和碎屑加工处理两大行业。本文对固体废物综合利用行业的分析主要采用《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）。依据该分类，我国废弃资源综合利用业固定资产投资一直保持较快的增长速度。2017 年我国废弃资源综合利用业固定资产投资达1694.9 亿元，是2007 年的20 倍，年均增长率35%。2007～2017 年，我国废弃资源综合利用业营业收入平均增长率为19%，是我国同期工业企业总营业收入平均增长率的近2 倍（见图1）。2019 年废弃资源综合利用业规上企业营业收入达5015.7亿元，占GDP 的0.51%，同比增长23%，远高于同期规上工业企业营业收入增长速度（1.7%）[1]。由此可见，固体废物综合利用行业对推动经济社会与资源环境协同发展起到了重要作用。

图1 废弃资源综合利用业营业收入及固定资产投资变化

1.2 固体废物综合利用技术创新取得一定进展

随着国家科技支撑计划和相关企业投入研究经费的逐年增加，固体废物资源循环利用科技创新体系逐渐形成，培育了一大批具有自主知识产权的先进技术[2]。截至2019 年年底，固体废物综合利用专利授权总数为6.8 万件，2014～2019 年年均增加6904 件（见图2）。以“复杂难处理镍钴资源高效利用关键技术与应用”“纳米复合电刷镀再制造技术”“废弃钴镍材料循环再造技术”为代表的众多技术获得了国家科技进步奖、国家技术发明奖、国家级工业大奖；以“高铝粉煤灰提取氧化铝20 万吨/年示范项目”“3000 吨废旧服装再生切片生产线”“典型尾矿资源清洁高效利用技术”为代表的技术填补了国内空白，并迅速实现产业化。随着科技手段的不断进步，资源循环利用技术创新体系将逐渐完善。

图2 固体废物综合利用专利数量变化

1.3 固体废物综合利用行业转型升级步伐加快

近年来，经济下行压力加大，各地生态环境保护督察执行力度加强，为适应形势变化，固体废物综合利用行业加快升级步伐，一批具有竞争力的新型回收利用企业脱颖而出。一些企业依托良好的运营管理机制，通过跨行业、跨市场合作，不断延伸产业链条，解决回收成本高、补贴依赖度高等行业痛点。一些国有企业、上市公司、互联网企业进入再生资源回收行业[3]，加快了行业转型步伐。闲鱼、爱回收等互联网平台利用移动互联技术实现智能回收，有效提高了回收效率。格林美通过产业链延伸和管理升级，创新电子废物循环利用增值模式，实现企业现金流平衡，摆脱了对回收拆解基金补贴的依赖。格力电器投资数十亿建设多个再生资源基地，从事无害化拆解处理废弃电器电子产品和报废汽车。

1.4 促进政策陆续出台，推动行业快速发展

循环发展引领行动、“无废城市”建设、大宗固体废物集聚区建设[4]、危险废物“三个能力”建设等政策的制定实施，加快释放固体废物综合利用行业发展需求。落地实施差别电价、惩罚性电价、阶梯式水价、生物质发电上网优惠电价[5]、垃圾处理收费等价格政策；设立循环经济发展专项资金、中央预算内投资生态文明建设专项资金、废弃电器电子产品处理基金等；对资源综合利用产品和劳务实行减免增值税和企业所得税优惠等税收政策；资源循环利用列入绿色金融的支持范围等金融政策，激发了资金、技术、人才等市场要素向固体废物综合利用产业集聚。国家从产业布局、准入门槛、技术标准等方面，制定了一系列产业政策，有力引导了固体废物综合利用行业的有序发展。

2 固体废物利用行业存在的问题

2.1 行业总体规模偏小，集中度有待提高

我国固体废物综合利用行业在国民经济中所占比重较低，超过80%从事综合利用的企业为规模以下的小型工业企业。截至2018 年年底，我国固体废物综合利用规模以上企业1710 家，企业总数、销售产值、利润总额均占规模以上工业企业的0.4%左右；从事大宗工业固体废物综合利用的企业24 358 家[6]，90%以上未达到规模企业标准；危险废物经营企业3000 余家，经营规模排名前十位的企业的市场份额占有率仅为6.8%[7]。

2.2 综合利用路径单一，产品附加值偏低

我国固体废物低值利用的瓶颈仍未突破。建材行业仍是我国工业固体废物综合利用的主要行业。再生资源尚未形成回收、仓储、物流、再利用的高效产业链。我国每年50%以上的工业固体废物用于制备水泥、混凝土等各类建材产品，另有约30%用于填充采空区[8]。大规模单一利用模式导致资源浪费和低端产能过剩。我国从尾矿中回收的有价组分仅占尾矿利用总量的3%，仍有大量有价资源未能得到充分利用。

2.3 技术创新投入不够，研发应用动力不足

在工业固体废物资源化技术领域，我国约10%的固体废物资源化技术在全球处于领先地位；约35%的技术处于跟跑、并跑水平；约55%的技术属于落后水平[9]。固体废物减量化、资源化利用关键核心技术的基础研究投入不足，鼓励企业加大研发投入的机制缺乏，关键技术创新和产业化不够，制约了产业创新发展。

2.4 施策力度有待加强，亟需建立长效机制

固体废物治理在我国《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》等法律中均有原则性规定，但对固体废物综合利用过程中的处理责任强调不够，对综合利用的生态环境效益的认可不够，对推动固体废物综合利用没有发挥实际效用。生产者责任延伸制度有待完善和强化[10]。废弃电器电子产品处理基金征收和支出不平衡，补贴缺口逐年增大，企业补贴不及时，行业发展出现困境[11]。固体废物综合利用产品推广应用政策支持力度不够。固体废物综合利用企业所得税税收优惠认定依据尚不明确，污染第三方治理企业减按15%税率征收企业所得税较难落实。

3 发展固体废物综合利用行业的对策建议

3.1 增强规制力度，释放行业需求

在固体废物治理相关法律法规中，应加强对固体废物资源化的强制性和约束性要求。从国家层面出台固体废物综合利用规划，开展规划实施考核。有关部门应严格明确产废企业的主体责任，提高违法倾倒和无害化处置行为的违法成本，促进形成专业化固体废物综合利用产业[12]。相关主管部门应强化生产者责任延伸制度，加快推进、细化落实电器电子、汽车、铅酸蓄电池等领域的生产者责任延伸制度，并进一步扩大制度适用范围。有关部门应要求各地严格限制黏土、砂石资源开采，严格落实禁止烧制、使用黏土砖的政策，并进行严格追责，提升固体废物综合利用替代品的经济价值。

3.2 加大创新投入，加快技术转化

加大科技研发政策支持力度，国家及资源型地区加大资源化利用工业固体废物的科技研发投入，加强规模化利用固体废物关键技术的突破，加强高值化利用固体废物的技术攻关。支持科研院所和技术研发中心固体废物综合利用技术成果转让、产品技术商业化推广、缩短成果转化周期。推动多种固体废物协同利用、全产业链协同利用、跨行业综合利用的先进适用技术产业化[13]。将固体废物综合利用纳入国家产业指导目录鼓励类，完善国家鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录，促进先进适用环保技术装备推广应用。加快建设“互联网+”的回收服务体系和综合管理信息系统，利用物联网、大数据开展信息采集、数据分析、流向监测，合理配置利用处置资源市场，建立线上线下融合的回收网络[14]。

3.3 强化激励扶持，助力行业发展

进一步提高财政补贴和税收优惠力度，将现阶段市场化无法变现的正环境外部效益以补贴或税收优惠的形式给予企业，提升固体废物利用企业的利润水平，变成本劣势为成本优势，实现社会资金的引流，撬动工业固体废物资源化利用产业的快速发展。加大政府绿色采购和消费引导力度，引导全社会积极利用固体废物资源化产品,创造良好的市场环境。积极探索绿色金融支持工业固体废物资源化利用项目及企业，为现阶段微利或亏损企业提供支持。国家、地方或行业综合利用的相关标准在制定中，应吸纳具有研发能力和生产基础的先进固体废物综合利用企业参与，加快推广应用固体废物综合利用产品。鼓励优势企业采用企业并购、项目注资等方式提高市场占有率，打造行业龙头，提升产业集中度。