我国反垄断法规制知识产权滥用的现状、问题与对策

李振利

【关键词】知识产权法  反垄断法  知识产权滥用

【中图分类号】D922.29                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.12.009

知识产权滥用是指权利人超越知识产权法规定，不正当使用权利，损害他人及社会公共利益或排除、限制竞争的行为，常见滥用行为包括垄断协议、滥用市场支配地位、知识产权合并集中等。一般情况下，知识产权滥用存在两种现象，一是超出法定权利本身范围;二是行使权利虽未超越法定界限，但不合理使用行为限制了市场竞争，或违反了其他公共政策，此种情况需要受到竞争法规制。根据《中华人民共和国反垄断法》第五十五条规定，“经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法;但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法”。该规定看似简单，却引发了学术界、司法界的热烈讨论，多数学者能够从正面解读法律条款，认为其彰显了反垄断法规制知识产权滥用的原则和立场，但也存在少数学者提出质疑，认为该条款作茧自缚，造成反垄断法与知识产权法关系混乱，应针对该条款进行修正完善，或予以删除处理。在我国，滥用知识产权达成或实施垄断协议、滥用市场支配地位、知识产权合并集中是最常见的不法行為，必须依法予以禁止。只有从立法、执法、司法多个维度逐步完善，才能确保反垄断法更好地规制知识产权滥用行为。

我国反垄断法规制知识产权滥用现状与问题分析

我国反垄断法规制知识产权滥用现状。一方面，《中华人民共和国反垄断法》第五十五条从原则上明确提出要规制知识产权滥用行为，即便部分学者和司法工作人员存在误解，但从立法背景、立法意图上看，反垄断法具有规制知识产权滥用的目的。除了《中华人民共和国反垄断法》第五十五条原则性规定之外，国务院、国家市场监督管理总局也曾出台与反垄断法相关的行政法规，对市场支配地位、经营者集中申报等内容进行细化规定，其立法意图与反垄断法一致，即支持反垄断法规制知识产权滥用行为。比如，《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》帮助反垄断法细化了滥用行为认定、处罚措施和标准等。[1]

另一方面，最高人民法院也多次出台司法解释，如2020年11月实施的《最高人民法院关于知识产权民事诉讼证据的若干规定》，对涉及垄断的知识产权纠纷，允许自然人、法人及其他组织向人民法院提起民事诉讼，放宽了所涉垄断案件诉讼主体范围。除此之外，为了更好地支持反垄断法规制知识产权滥用行为，国家发展和改革委员会、商务部、国家市场监督管理总局各司其职。由国家发展和改革委员会负责依法查处价格垄断行为;商务部负责经营者集中行为的反垄断审查工作;国家市场监督管理总局负责滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作，三者共同提升知识产权领域执法水平，为自然人、法人及其他组织提供法律援助，减少知识产权滥用行为的误判，确保知识产权滥用行为依法得到惩处。

我国反垄断法规制知识产权滥用存在的主要问题。第一，立法零散。反垄断法规制知识产权滥用行为主要依赖于《中华人民共和国反垄断法》第五十五条，但该条规定作为规制知识产权滥用行为的主要法律依据，仅进行了原则性规定，且存在争议现象，容易被解读为“适用除外”“豁免条款”，导致在实践中规制滥用行为时存在适用上的困难。此外，在反垄断层面规制知识产权滥用的具体规定多散见于部门规章或司法解释中，且不同法律文件之间也存在一定的冲突，这些都不利于执法部门、司法部门更好地开展规制行动。同时，执法管辖、司法审判之间也存在一定的交叉问题。

第二，执法混乱。个别地方发展和改革局、商务局等均具有规制知识产权滥用行为的执法权限，但在具体执法权责上的划分并不明晰，不同执法机构权力重叠和交叉现象较为严重，既容易出现多头管理，又容易导致管理空白。目前，反垄断法赋予市场监督管理部门执法权限，允许市场监督管理部门针对实施垄断协议、滥用市场支配地位的行为开展执法活动，也明确提出价格垄断行为不在市场监督管理部门执法范畴之内。虽依据常理，价格垄断由发改委负责执法，但由于规定不明，意味着商务主管部门也有权介入执法价格垄断引发的知识产权滥用行为，因而，会出现部门职能重叠的现象。[2]

第三，司法缺失。目前，国际上关于知识产权滥用行为的规制主要存在两种模式，即公共执行和私人实施。我国将反垄断法规制知识产权滥用行为局限于民事诉讼范畴，允许自然人、法人及其他组织遭遇滥用行为时，向司法机关提起民事诉讼。但事实上，由于自然人、法人及其他组织能力有限，在开展调查、取证、诉讼等阶段，都难以与滥用知识产权行为人对抗。我国尚未将公益诉讼制度引入规制知识产权滥用行为当中，行业协会、消费者权益保护协会等组织难以作为反垄断诉讼行为的代表人，代替弱势群体履行诉讼权利，公益诉讼制度缺失成为司法机关遏制知识产权滥用行为的一道障碍。

第四，惩处模式单一。根据反垄断法规定，滥用知识产权行为应根据实际情况，分别承担民事、行政、刑事法律责任。从表面上看，关于滥用知识产权行为的处罚层次清晰、定性准确，但事实上，现行法律所有惩处措施都集中于事后处罚，属于“事后规制”模式。我国应积极借鉴其他国家惩处措施，探索“事前规制”模式，为涉及知识产权的市场经营活动提供正确指引，减少知识产权滥用行为。同时，我国针对知识产权滥用行为的处罚力度不足，多以民事处罚为主，并且处罚金额不高，很少以刑事责任处理知识产权滥用行为，由于处罚力度不足，知识产权滥用行为频繁发生。

国外反垄断法规制知识产权滥用的经验借鉴

以统一立法禁止知识产权滥用行为。我国有关反垄断法规制知识产权滥用行为的立法零散，相关规定尚不明确，应积极借鉴域外国家立法经验，以统一立法明确知识产权滥用行为。比如，借鉴《欧盟运行条约》。《欧盟运行条约》对欧盟国家知识产权滥用行为进行统一规定，禁止欧盟经济主体滥用支配地位，主要包括：权利人不得制造有失公平的贸易条件;不允许权利人利用知识产权侵犯消费者合法权益;权利人不得存在歧视他人的商业交易行为;禁止搭售和附加不合理交易条件行为，权利人不得变相制造不公平交易现象等。将知识产权滥用行为纳入到统一立法中予以明确，值得我国学习和借鉴。

确定多层独立执法机构。我国多个主体都具备规制知识产权滥用行为的执法权，应学习域外规制知识产权执法经验，确立多个层级且相对独立的执法机构。例如，美国相关的多层独立执法机构。美国版权、商标、专利等知识产权纠纷案件普遍由州法院负责，但上诉则由联邦巡回法院负责，以此确立多层独立执法机构。相比之下，我国规制知识产权滥用行为的执法权限虽不能交由法院，但也要做到层次分明、权责一致。

引入专业举证机构。随着我国司法改革，知识产权保护被视为私法领域，但规制知识产权滥用行为被纳入公法范畴，公私法混合导致举证陷入困境。因此，应借鉴域外其他国家做法，如日本不仅将知识产权案件划归专属法院管辖，并引入专业委员会制度，负责知识产权滥用案件中的证据获取与认定。但是，我国由于知识产权案件数量众多，专业委员人数不足，尚无法照搬日本经验，可以选择实施举证责任倒置制度，将举证责任交由专业机构负责。

加大滥用行为惩处力度。虽然我国对知识产权滥用设置了民事、行政、刑事三重处罚责任，但实际处罚普遍以罚金为主，不足以震慑知识产权滥用行为。因而，应借鉴域外国家成功经验。以严格处罚切断知识产权滥用利益链条。譬如，学习和借鉴新加坡经验，《新加坡知识产权办公室法》规定，不同情况下滥用知识产权行为可处罚2000新元以上、10000新元以下罚款，最高可判处12个月监禁，相比新加坡而言，我国知识产权滥用的民事罚金较轻，应提高民事处罚力度。同时，要根据知识产权滥用的严重程度、危害程度，提高刑事处罚使用频率。

我国反垄断法规制知识产权优化与完善策略

汇总相关法律法规，明确法律规制发展方向。目前，我国反垄断法规制知识产权层面，应尽快整合相关法律法规，消除不同法律法规之间的冲突，形成更为完善的知识产权规制法律体系。反垄断法规制知识产权要理顺知识产权滥用与反垄断法律规制之间的关系。知识产权权利使用是私法赋予权利人的合法权益，而反垄断法规制知识产权则是公法对滥用行为的执行权，知识产权需要受到反垄断法律规制，减少滥用行为对他人产生的不当影响。此外，鉴于对《中华人民共和国反垄断法》第五十五条存在误读，应及时出台相关立法解释，即明确滥用知识产权行为并不是一种独立垄断行为，判断行为是否属于滥用知识产权，要综合依照经营者、竞争者市场地位、市场集中程度、产业发展惯例等综合判定。[3]

制定统一执法指南，确保执法机关权责一致。由于我国规制知识产权滥用行为尚处于“三权分立”状态，不同执法主体之间权责模糊，存在一定的执法重叠和执法空白现象。《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断指南》的出台，将有助于改善规制知识产权滥用现象，但仍需要进一步明确不同执法主体的责任和义务，合理分配执法主体的管理权限，建议由工商部门负责垄断协议、滥用市场支配地位的执法工作，由国家发展和改革委员会负责价格垄断引发的知识产权滥用行为，由商务部负责国际知识产权滥用行为执法工作，三者各司其职、权责明确，减少知识产权滥用行为执法纠纷，便于更好地打击知识产权滥用行为。[4]同时，鉴于涉及知识产权滥用执法工作具有极强的专业性，而当前执法部门在专业队伍建设方面滞后，应设立滥用知识产权反垄断部门，为执法部门提供专业法律服务。比如，法律咨询、证据保全，提高规制知识产权滥用行为执法质量与执法效率。

开创公益诉讼制度，遵循举证责任倒置原则。滥用知识产权行为种类繁多、形式各异，侵犯的对象不仅仅是行为直接承受者，更会对一个行业上下游经营者、消费者合法权益造成间接伤害。部分伤害具有极强的隐蔽性，不仅一般经营者、消费者难以察觉，而且即便发现滥用知识产权行为，也往往无权参与诉讼，或难以获得胜诉。对此，我国应开创有关公益诉讼制度，允许行业协会、消费者权益保护协会介入，为经营者、消费者提供法律援助，共同对抗滥用知识产权行为人，减少自然人、法人及其他组织独立诉讼胜诉难度。同时，鉴于滥用知识产权行为公益诉讼对本辖区具有重大影响，应指定中级以上人民法院负责审理，确保在重视程度、专业能力上符合知识产权案件审理要求，并减免公益诉讼受理费用。除此之外，举证责任是滥用知识产权诉讼案件的难点，由于自然人、法人及其他组织证据获取能力不强，且滥用知识产权行为人有着天然的证据优势，应遵循“举证责任倒置”原则，要求滥用知识产权行为人更多的举证责任。

构建事前规制模式，提高滥用行为处罚额度。纵观诸多国家反垄断立法，都制定了“事前审查”制度，或强制或自愿将反垄断规制延伸至知识产权领域，提前判定具体行为是否触犯国家法律，确保权利人在开展具体行为之前，就能够对行为产生预判。我国也应该积极构建事前规制模式，以此来减少知识产权滥用现象。[5]同时，我国也需要继续坚持事后规制模式，一旦知识产权滥用行为发生，就需要依照法律严肃处理，最大限度弥补个人及公共利益损失。除此之外，我国还需要提高滥用行为处罚额度，破除知识产权滥用“低成本、高利润”模式，只有提高行政处罚额度，加大知识产权滥用行为的违法成本，才能切断知识产权滥用利益链条。

（本文系2018年国家社科基金项目“新时期中国特色社会主义体系下知识产权法基本理论问题研究”阶段性成果之一，项目编号：18BFX162）

注释

[1]陶冠東：《规制知识产权滥用行为的多维认识》，《竞争政策研究》，2019年第3期。

[2]董新凯：《反垄断法规制标准必要专利运用时的利益平衡——兼评〈关于滥用知识产权的反垄断指南（征求意见稿）〉》，《学术论坛》，2019年第4期。

[3]张守文：《反垄断法的完善：定位、定向与定则》，《华东政法大学学报》，2020年第2期。

[4]王先林：《我国反垄断法修订完善的三个维度》，《华东政法大学学报》，2020年第2期。

[5]王晓晔：《我国〈反垄断法〉修订的几点思考》，《法学评论》，2020年第2期。

责 编∕肖晗题