我国藏区生态文明制度建设问题探析

张效科

摘 要：藏区的生态地位极其重要且不可替代，但生态环境又极其脆弱，这些因素一方面昭示着当前保护藏区自然生态的必要性和迫切性，另一方面也预示着保护方式、手段应遵循因地制宜的原则。实践表明，推动生态文明制度建设，是保护藏区生态环境的根本之策，也是必由之路。从藏区生态文明制度建设的现实基础、政府角色的正确定位、广泛凝聚生态共识，以及习近平生态文明思想的引领等角度进行分析，以期为藏区生态保护工作的理性化、科学化提供理论支撑。

关键词：藏区;生态文明;制度建设

中图分类号：F127.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）18-0078-03

藏区是我国重要的生态屏障，但又是生态环境十分脆弱的地区，一旦破坏很难恢复，也会造成难以弥补的损失。在日益严峻的生态环境问题背景下，如何守住藏区这一块净土，是一个全社会必须认真对待的自然生态和社会发展问题，也是一个需要认真研究的课题。当前，藏区生态系统对经济社会发展承载能力不断减弱，面临经济发展和生态保护的双重压力。因此，大力加强藏区生态文明建设具有重要的现实意义，不仅关系到该地区的可持续发展，而且关系到整个中国的生态安全和永续发展。

一、生态文明制度建设的内涵

生态文明制度是关于推进生态文明建设的行为规则，是关于推进生态文化建设、生态产业发展、生态消费行为、生态环境保护、生态资源开发、生态科技创新等一系列制度的总称。从概念内涵角度，有关学者把生态文明制度分为正式制度和非正式制度，正式制度是构建生态文明过程中必须要普遍执行的相关制度，它由国家和地方政府明文颁布，是国家法规和地方行政制度的组成部分，而非正式制度是通过通告等形式发布的临时性、即时性的相关制度，在构建生态文明过程中起辅助作用。也有学者认为，凡是有利于支持、推动和保障生态文明建设的各项引导性、规范性和约束性的规定与准则，都可称之为生态文明制度。

利用生态文明制度来保护生态环境的主张主要是指把生态保护规范化、制度化，通过生态立法及相关制度建设形成行之有效的制度体系，利用这些制度来规范社会行为，从而达到有效的生态保护目标。用制度来解决问题、用制度来保障生态保护行为的办法和靠市场手段或主观自觉性来达到生态保护目标的做法相比，具有显而易见的优势，这与制度本身的规范作用有关，也与生态文明及其制度体系蕴含着的哲学内涵及其科学性、正确性密切相关。

二、藏区生态文明制度建设的现实基础

生态文明制度建设的现实基础，一方面与20世纪80年代以来藏区面临的生态问题息息相关，另一方面与生态保护观念存在的问题有关。此外，也与藏区群众迫切建构生态文明的意愿有一定关联。

第一，藏区面临的生态问题迫使人们探索更科学的生态治理方式。纵观近四十年来藏区自然环境发展态势，大致可分为两个阶段，第一阶段是从20世纪80年代至2000年左右，藏区自然生态发展态势受气候、人为等因素影响，生态条件呈急剧恶化态势，冰川萎缩、雪线上升、草场退化、野生动植物种类数量骤减。第二阶段是2000年左右至今，藏区气候总体呈暖湿化，加之国家退耕还草还林等保护自然生态政策的实施，藏区生态环境总体上有所好转。但是，整体功能退化的趋势并未得到根本遏制，因此，一些地区生态环境仍存在持续恶化的情况，一些地区则处于恶化与向好的演替阶段。可见，藏区生态安全仍面临严峻挑战，生态建设和环境保护任务依然艰巨繁重，这也引起中央政府高度关注，中央政府积极倡导尊重自然、顺应自然、保护自然的发展理念，力求从根本上解决经济发展与资源环境之间的矛盾。因生态环境问题的背后根源在于制度问题，从制度层面探索更为适宜的生态治理方式成为现实需要。

第二，藏区生态系统的独特性促使人们思考更先进的生态保护理念。因藏区生态环境具有脆弱性与难以恢复性的特点，生态地位极其重要且不可替代，因此生态保护的任务十分艰巨，这预示着这一地区不适宜搞大规模的经济开发。从过去过于追求经济增长中而生态环境并未有效改善，以及一些落后的生态保护观念在实践中并不能完全发挥积极作用的现实看，这种重经济增长、轻环境保护，先污染、后治理老路在藏区根本行不通，也不利于可持续发展。

第三，牧民强烈的生态保护意愿是藏区生态文明制度构建的群众基础。在藏区，因过去草原过度开垦，一些地方屡遭沙尘暴之苦;因过度放牧，一些地方已不适宜游牧，牧民们不得不搬离故土;因为开矿、采挖草药等，一些原本牧草肥美的草场、林地等成为生态治理的重点地带，人类的过度索取终究遭到大自然的猛烈报复。品尝了前几十年生态恶化苦果的农牧民群众对于近二十多年来通过实施退耕还草、还林及禁牧措施等政策得到的生态红利十分珍惜，亲眼目睹了生态恶化趋势因之得以挽救的事实，因而十分坚定地支持政府主导下的生态保护各项措施的实施。

三、生态文明制度体系下政府的角色定位问题

（一）藏区各级政府角色正确定位的现实意义

以政府为主导，自上而下地推动一直是我国生态保护的基本工作原则，政府在保护和治理生态环境中有着十分重要的角色担当，但同时也在促进生态环境与社会经济和谐可持续发展等问题上面临着巨大的挑战，尤其是在不同生态保护理念中，也会出现政府因对角色定位把握不准而错位的现象。因此，正確定位政府在生态保护领域的角色，在一定程度上可以纠正一些生态保护观念中存在的理论偏差和实践困境，也可以为地方政府在生态保护领域中主导地位的科学化、合理化奠定基础。

（二）生态文明制度体系下政府角色的正确定位

政府主导地位科学化、合理化的问题和正确定位政府角色实际上都与大自然环境蜕变为人文生态环境的时代大背景有关，与如何使政府权力有效作用于生态环境这一问题有关。总的来说，只有在法制环境下才可以正确定位政府功能，使政府在合理、恰当的角色定位下规范自身行为，指导生态保护的各项工作，并有效惩戒各类破坏生态环境行为。因此，生态文明制度体系下正确定位政府角色十分重要，可主要从以下两个方面入手。

1.政府通过制定各项法规去监督、规范生态保护领域内的各类行为。具体来说，藏区各级政府是执行国家生态法规的地方权力主体，也有制定和发布区域内生态保护政策的权力。基层行政单位也可以在其管辖区域内发布生态保护的一些地方性措施，从而在国家—省（区）—县（市）—乡镇—村（社）的立体法规体系下规范生态资源的利用开发、环境保护、科技创新等工作，有效确保辖区内生态系统的良性运行。

2.政府以各项法规为依据规范自身行为，使各级权力受到基于法规、制度的有效监督。政府是保护生态环境的主体，但是，一旦这一主体地位被某一社会势力或某一社会资本所控制或利用，那么政府也有可能沦为破坏生态的罪魁。可见利用法规、制度规范政府行为是必要的，也是要长期坚持下去的工作。

四、广泛凝聚生态共识，助推藏区生态文明建设

建设生态文明需要群众的广泛支持和参与，其中，生态意识与生态行动力二者缺一不可。近年来，随着各项环保法规及措施的不断实施，广大群众的环保使命感和责任感逐渐被唤醒。在藏区的生态保护实践中，生态文明制度建设的理念之所以能够成为社会广泛共识，与我国实施的退耕还林还草工程、重点生态功能区转移支付、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励等补偿机制有很大的关联。1999年，四川、陕西、甘肃三省率先开展退耕还林试点，由此拉开了我国退耕还林的序幕。2002年确定全面启动退耕还林工程，在具体实施过程中，藏区广大牧区等地，被开垦的草原实施了退耕还林还草。这项生态保护工程的实施，产生了明显的生态效益。同时，农牧民群众因补贴增加了收入，也释放了劳动力，林业、牧业等方面的收入增加，取得了相应的经济效益。另外，退耕还林还草工程除强化了政府职能部门在生态保护方面的技术、知识等的能力外，一定程度上优化了政府官员及其他职能部门工作人员的生态保护思想，使通过生态文明制度建设保护生态环境成为共识，从而产生了广泛的社会效益。

五、习近平生态文明思想在生态文明建设中的引领作用

（一）习近平生态文明思想反映了时代需求和群众呼声

当前，我国社会经济正处于转型升级的关键时期，生态矛盾问题日益突出，群众的生态诉求也日趋强烈，政府治国理政的重心因此发生大的变化。在这一时代大背景下，习近平新时代生态文明思想应运而生。这一思想集中体现了“生态兴则文明兴”的深邃历史观，“人与自然和谐共生”的科学自然观，“良好生态环境是最普惠的民生福祉”基本民生观，“山水林田湖草是生命共同体”整体系统观，“实行最严格的生态保护制度”的严密法制观，“共同建设美丽中国”全民行动观，“共谋全球生态文明建设之路”共赢全球观等。这些生态文明思想的内涵，反映了人与自然和谐共荣的思想，倡导人们做到尊重自然、顺应自然、保护自然。

习近平生态文明思想反映了广大人民群众的呼声和欲求。在四十年经济快速发展的过程中，人民群众的经济条件发生了天翻地覆的变化，物质生活、教育水平、医疗条件等的改善使我国总体民生状况也有大的好转，但是，经济发展所付出的生态代价是巨大的，甚至可以说是难以挽回的。面对生态环境被破坏、一些生态保护工作不能解决实际问题等状况，人民群众呼吁全社会重视生态环境问题，呼吁政府重视生态保护工作，不仅要确保当代中国人的生存发展，还要考虑到子孙后代的利益，尊重生态环境的普惠性。习近平总书记向来重视生态问题，也很关心人民群众的呼声，其生态文明思想的观念基础就是当前中国人民群众最为迫切的心愿，即保护好中华大地山山水水，还中华大地一个清洁优美的大自然环境。

（二）习近平生态文明思想为藏区生态文明制度建设提供理论指导

藏区生态文明制度建设是贯彻习近平生态文明思想的根本途径，只有在引领性生态文明思想的指引下才能形成科学、合理的生态文明制度体系，而科学、合理的生态文明制度体系才能使引领性生态文明思想在藏区落地生根。在习近平生态文明思想引领下，藏区积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，筑牢重要生态屏障，加快绿水青山建设。比如青海省实施了建设生态文明大省战略，提出“一优两高”，即坚持生态保护优先，推动高质量发展，创造高品质生活。西藏地区着力实施了退牧还草、湿地保护、保护林体系建设等各类生态保护工作，严格落实大气、水、土壤污染防治计划，全面加强环境监法执法，在生态文明建设方面取得一系列成效。四川甘孜州州委为落实“绿水青山就是金山银山”理念，提出“围绕一个目标、抓住两个关键、突出三件大事、补齐四大短板、夯实五大基础、实施六大战略”的总体工作格局，以建设大美甘孜为目标，扎实推进生态文明建设。可见，藏区通过构建生态文明制度体系积极践行习近平生态文明思想，使这一思想真正能真正能够落实下去，从而有效地改善藏区的生态环境。

结语

总之，在政府主导下的生态保护政策得以落实的近二十多年里，各地的生态环境有了明显改善，说明生态文明制度体系的建构，因遵循了藏区特有的生态系统及其基本规律，的确行之有效，并逐步成为社会共识。制度在生态文明建设过程中具有本源意義，是根本性保障，生态文明制度是生态文明“软实力”的体现，目的是构造全社会的“自律体系”，从而广泛动员全社会力量参与生态环境保护。通过构建完善的生态文明制度来规范人们的生态环境保护行为，协调生态利益关系，进而促进藏区社会整体和谐和可持续发展，是保护藏区自然生态环境的必由之路。

参考文献：

[1]  沈满洪.生态文明制度的构建和优化选择[J].环境经济，2012，（12）.

[2]  王丽娟.生态文明必须依托制度建设[N].南方日报，2013-02-04.

[责任编辑 文 峰]