基于狭义区块链技术的河长制绩效管理平台设计

刘晓艳 秦 格 吴睿桢

(1.广东金融学院创业教育学院，广东 广州 501521;2.广东金融学院会计学院，广东 广州 501521;3.广东金融学院研究生处，广东 广州 501521)

1 研究的目的与意义

2016年12月《关于全面推行河长制的意见》中明确了建立区域与流域相结合的省、市、县、镇四级河长体系。对于河长制绩效考核的问题也作出了如下规定：根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核。也就是说考核没有固定的标准，需要根据实际情况，制定具体的考核标准。河长制绩效考核是指根据不同级别河长所处河段生态环境情况，依据绩效考核的原则，按照河流生态治理目标设计相应的评价指标体系，根据特定的评价标准，采用特定的评价方法，对河段一定时间的生态治理、水质和岸线维护情况作出客观、公正和准确的综合判断并出具评价报告。

2020年7月20日，广东省全面推行河长制工作领导小组发布了广东省2019年度全面推行河长制湖长制工作考核结果，江门市、广州市和深圳市等7个市考核等级为优秀，其他14个市考核等级为良好。广东省的考核依据文件是《广东省全面推行河长制湖长制工作考核方案》。文件规定考核等级包括优秀、良好、合格、不合格4个等级；考核对象是地级以上市党委和政府。优秀级别需要的条件是：考核分值为90分以上以及排名前7位；良好级别需要的条件是：考核分值为90分以上或80～90之间，并且排名第7位之后。还有就是“一票否决”的相关规定：一是明确了不得评为优秀的条件，即区域内发生1起重大突发水环境事件等情形；二是明确了评为不合格的条件，即发生2起以上重大或者1起以上特大突发水环境事件。从绩效管理角度来说，该方案主要存在两大问题：一是信息透明问题，尤其是跨地区跨流域的信息透明问题；二是责任落实问题，不能具体到是哪一级河长存在问题。因此，需要建立一个完善的河长制绩效评价管理平台。

要将河长制的各方面力量整合到一个平台上，并通过绩效管理平台进行公开透明的监管，可以使用狭义区块链技术。狭义区块链是一种按照时间顺序将数据区块以顺序相连的方式组合成的一种链式数据结构，并以密码学方式保证的不可篡改和不可伪造的分布式账本。建立河长制狭义区块链平台的绩效评价指标体系可以解决两个基本问题：一个是信息透明问题，将各级河长的履职情况通过区块链存储；第二是责任落实问题，由于记录的不可篡改和伪造性，保证了河长主体责任的落实。

2 文献综述

2.1 区块链技术应用研究

在信息化经济发展的新时代，任何有利于经济发展的信息技术都被快速而有效地利用，这就是信息时代发展的主要特征。区块链技术的应用快速兴起，不少学者和实践工作者都对区块链的原理及应用进行了有益的探索。施婉等[1]指出“区块链+绩效管理”存在的智能合约风险等相关问题，指出智能合约需要建立“共识机制”并采用新的模式等相关对策，对区块链技术在绩效管理中应用需要对该技术有更深的了解，并且改革旧流程以适应技术应用；白莉等[2]从技术角度对区块链在金融、农业和公益等方面的应用进行了总结，并对精细化信息和档案管理等应用进行了展望；马忠民[3]阐述了区块链技术与质量管理组合应用的可行性，提出“区块链+质量管理体系”运行架构，认为基于区块链技术的质量管理体系,实现全程运行的可信性与可追溯性,使质量管理体系得到高效运用，进一步提升了质量管理体系的有效性；黄少安[4]指出当前正处于区块链发展的3.0阶段,生态令技术使得区块链技术的大规模应用可以实现低成本,区块链为信息充分、真实和共享提供了更好的制度平台；何妮娜[5]将区块链技术应用于外汇监管领域，区块链技术可以建构信任机制和线上监管交流模式,区块链技术与智能合约结合可以降低监管成本,提高监管效率；和军等[6]认为区块链技术应用于政府社会性监管，通过信息公开可以取得社会信任、扩大监管主体，通过“互联网+监管”实现社会监管智慧化，降低监管成本，通过区块链记账系统提高可追溯性，实现精准追责；帅文明[7]提出区块链技术在新冠疫情防疫中得到有效应用的实践主要包括“区块链+慈善捐赠”“区块链+医疗物品防伪溯源”及“区块链+疫情数据共享”3种形式，但同样也存在中心化信任机制的制约等问题。

2.2 绩效管理的研究动态

绩效管理来源于企业管理，绩效管理系统的建立是由于所有权和经营权发生了部分的分离而建立起来的。绩效管理最早是为了解决代理问题而产生的，在市场发展初期，企业绩效管理主要由债权人进行，其代表就是最早的财务综合分析方法——沃尔比重分析法。1903年，唐纳森·布朗建立了杜邦财务分析体系，这是绩效管理的财务模式，该模式以财务指标作为绩效管理指标[8]；1991年，美国纽约斯特恩·斯图尔特咨询公司提出经济增加值(EVA)模型，1997年，杰弗里等人提出修正后的经济增加值(REVA)模型，这是绩效管理的价值模式，该模式以价值指标作为绩效管理指标，且需要强势有效的市场环境[9]；1992年，罗伯特.S·卡普兰和大卫.P·诺顿设计出了平衡计分卡，由“财务”“顾客”“内部经营流程”“学习与发展”4个方面组成，这是绩效管理的平衡模式，该模式综合考虑了企业财务指标和非财务指标、短期行为和长期目标、内部衡量指标与外部衡量指标、成果与动因、客观与主观、横向与纵向。这些使得平衡记分卡成为一种具有很强操作性和功能性的业绩评价工具[10]。企业业绩评价系统经过财务模式、价值模式和平衡模式的逐步发展，其理论框架已经基本成熟。这就为其他所有权与管理权分离的体制提供了成熟的评价模式[11-12]。

目前，国内外研究企业管理绩效的业绩评价成果较多，而公共事务管理的绩效评价成果较少。近期国内关于绩效管理方法应用的成果有：杨玉龙等[13-14]将差序格局社会学概念整合入管理会计研究之中，推导出更加符合中国特色的企业业绩评价模式。诸波等[15]实证检验了市场竞争程度、经营战略与业绩评价指标选择之间的关系，研究发现，经营战略在市场竞争程度与非财务指标采用程度之间起到完全中介作用。

从以上的研究成果中可以看出，公共管理绩效评价问题，在现有的研究成果中涉猎较少。这就为本文提供了研究空间，具体来说，就是将区块链应用于河长制绩效管理方面，用区块链技术完善河长制管理体系，为公共管理绩效评价探索新方法。

3 河长制绩效管理平台运用区块链技术的必要性与可行性

河长制绩效的指标体系由三类指标构成：生态治理指标、水质指标、岸线指标。要将三类指标进行系统集成，就需要运用新技术来完成相关的任务，构建绩效管理的基础。

3.1 河长制绩效管理平台运用区块链技术的必要性

在中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》中指出河长制主要任务有六项:一是加强水资源保护，强调水资源管理制度的严肃性，严守水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污三条控制红线，强化责任，严格绩效管理和监督。二是加强河湖水域岸线管理保护，强调不得侵占河湖岸线。三是加强水污染防治，强调岸上污染治理和排污管控。四是加强水环境治理，确定具体水质保护目标。五是加强水生态修复，建设生态清洁型小流域。六是加强执法监管，建立健全部门联合执法机制，实行河湖动态监管。

可以看出河长制任务繁多，牵涉面广，管理难度大，很多任务需要多个政府部门协同办理，从体制上看又不是一个专门独立的机构，要保证河长制机构高效运作，只有借助信息化的技术手段来建立相应的管理平台，以解决管理力量的不足存在的各类问题，确保各级河长完成相应的任务，区块链恰恰可以满足这种管理上的需要。借助区块链技术解决河长制管理体制中存在的信息不对称和失真问题，是落实党中央和广东省委关于河长制部署的关键，形式上具体表现为将各级评价指标体系，用数据库的方式进行运作，倒逼各级河长的行为。

3.2 河长制绩效管理平台运用区块链技术的可行性

河长制需要构建信息公开、政策透明、管理到位的管理新体制。需要协调左右岸、上下级对河流水域的水质、水量、岸线进行全过程监控，对充分反馈水生态修复情况，对水生态执法常态化管理，对各级河长履职情况做到全程记录，有效杜绝各类造假行为和不作为情形，从而落实责任，从管理体制上解决条块分割造成的“九龙治水”的管理格局。

罗伯特·西蒙斯对以信息为基础的评价和管理系统特征进行了总结：这些系统聚焦于那些有可能影响决定和管理行为的财务和非财务数据；记录行为的信息以确定的标准版本写下来或者输入计算机系统中，这些信息记录、分析和描绘嵌入组织的节奏之中并根据预定的实践进行；系统可以为管理者特别设计；正确的管理模式与有效、无差错的过程有关[16]。而河长制在实施过程需要具备上述特征的绩效管理平台。区块链可以适应这些需求。区块链是将密码学、经济学、社会学相结合的一门技术。区块链的“区块”类似于硬盘。每个区块，就是保存信息的地方。通过密码学技术进行加密，这些被保存的信息数据无法被篡改。简单而言，区块链是一个基于计算机网络平台分布式共享账本和数据库，具有去中心化不可篡改、全程留痕、可以追溯、集体维护、公开透明等特点。现实需求使区块链技术运用于河长制管理平台的可行性已经具备。

4 河长制管理平台与区块链的嵌套设计

4.1 河长制管理平台的设计

河长制管理平台的设计根据秦格等[17]的相关研究，主要包括形成机制、管理机制和评价机制。形成机制主要由两部分组成：一是政策法规，主要是省级以下的河湖长制工作方案及实施细则；二是资金来源，由水权交易市场和省级部门各类预算数确定。管理机制包括4个方面：水资源保护、水域岸线管理、水污染防治和水环境治理。评价机制的职能由计量机构和评价机构来承担。

河长制管理平台通过指标体系来实现管理，指标设计总体思想是考虑生态绩效、经济发展、管理手段和适应优化的平衡关系，指标必须是可控指标，要体现河长主观努力的结果。每类指标主要分为两部分：一部分是财务指标，主要反映由于水环境改善而带来的经济效益：另一部分是非财务指标，主要反映由于水环境改善带来的社会效益。财务指标和非财务指标的考核主要用对比方式，即实际指标值与标准指标值进行对比。指标标准用相对数或绝对数表示，指标标准值的计算有3种方式:趋势平均、综合调整和个别认定。

4.2 狭义区块链的机制嵌套设计

河长制绩效评价利用狭义区块链平台技术构建就形成了一个由若干区块组成的区块链平台，具体来说就是由形成机制区块、管理机制区块和评价机制区块组成的链式区块群。

区块链是多个账本的链接，在传统的区块链中，每一个独立的账本是由一个记账人记录的，这个记账人由各级河长(或河长指定的专门人士)担任，实际上就是让各级政府担任账本记录者的职责，这是中心化的区块链。由于政府是持续稳定的，所以，中心化的区块链，可以有着和去中心化相同的规避风险效应。

根据我国河长制管理体系，分布式账本(分布式账本是时间顺序顺延下的账本)具体设计如下：把形成机制区块、管理机制区块作为并列的账本，然后再形成一个综合的评价区块，评定标准是各个区块的“链”，不同机制区块记录其所对应的项目，3个区块是相互独立的账本，其记账规则是，由形成机制和管理机制两个区块每一期的综合评价，来记录评价区块。这里需要说明的问题是，不同地区和级别的河长绩效评定标准有可能存在差异，而分布式账目记录的形式是相同的，如果记录在相同的账簿，则可能出现评定标准难以符合标准的问题。

狭义区块链的机制嵌套设计见图1。

图1 基于狭义区块链的机制嵌套设计

基于狭义区块链的机制嵌套设计依据是中央、国务院推行河长制意见和省委省政府河湖长制工作方案。在工作中要体现各部门齐抓共管、各司其职的特性。三大机制在区块链中只是信息传输通道，是数据库，区块实体才是工作主体。基于狭义区块链平台的绩效评价指标体系的优点有：信息透明，各区块做了什么，通过统一的规则记录，其他区块通过链式系统可以清晰地了解到；记录真实，由于通过密码方式进行记录，则记录结果不可篡改，可以相互监督；具有类似去中心化的优势，让各级政府担任账本记录者，运用区块链的透明监管，让各部门和各级河长可以通过区块链平台了解其他部门的工作情况，并通过该平台提出具体的建议；具有专业性，各级指标通过网络进行汇总，任何一个区块都可以看到该河长制运行体系的工作全貌，有利于互相监督和发现不足，可以将专业指标转化为具体的工作任务。

4.3 区块链+河长制绩效管理机制

通过区块链打造无中心化的河长制绩效管理机制模式，充分利用区块链管理优势，考虑到水生态管理本来就应该是全社会共同参与、共同监督和共同行动的社会管理活动，信息公开是其管理属性的必然要求；另外，由于河长制绩效考核是上一级河长考核下一级河长，通过区块链透明信息系统，可以让各级河长通过对比了解到河长绩效体现和主要存在的问题，可以明确自己的努力方向。所以，可以根据区块链透明无中心化机制进行管理模式的设计。“区块链+河长制绩效管理机制”模式见图2。

图2 “区块链+河长制绩效管理机制”模式

图2中给出了管理机制的部分具体内容，比如河长巡河工作中的河道漂浮垃圾数量、不明排放口发现数量等情况指标；河长监测水质、水量等情况指标；河长接受群众、志愿者举报等情况指标。上述数据通过河长制绩效管理平台上传形成区块链数据，就可以形成具有信息透明、记录真实和可查询等特点的专业化数据，打通了数据和管理之间的横向(信息流)和纵向(各级河湖长)之间的联系。

4.3.1 形成机制应用管理

可以通过各级河长制以及管理平台熟悉法规制度和配套资金落实情况。同时，还可以根据河长制履职的要求，修改相关制度文件、指标体系，提高生态管理要求；根据生态修复资金到位情况，规划生态修复活动相关安排。以管理平台制度是否健全、资金是否到位为应用管理的重点。

4.3.2 管理机制应用管理

管理机制要记录河长水生态履职情况的监测、执行、计量等任务。由于区块链平台可以保证记录完整及不可篡改，其履职信息通过选择适当的哈希算法输入系统，就可以使各级河长的履职信息具备真实、完整和可追溯的特性，上级河长可以监督下级河长的履职情况；同级河长可以相互比较完成水生态工作，下级河长也可以了解如何履职才能更好地配合上级河长的相关工作，实现上下级工作的联动。既可以帮助上级河长总揽全局，明确工作重心，也可以让下级河长直观了解工作细节，明确工作重点，同级河长也可以相互比较和相互学习，共同促进工作进步。由于水生态管理还有上下游、左右岸之间的联动关系，透明中心化的机制，对于生态危机或重大事故的处理，能更好地发挥管理和协调作用。通过横向与纵向相结合的信息系统，管理机制的科学性显著提升，管理功能可以得到较好地发挥。

4.3.3 反馈机制应用管理

反馈机制要解决指标量化和输出评价结果等任务，可以通过对各级河长履职输入信息的汇总及分级统计，通过与各类标准指标的对照，自动得到各级河长综合考评分值，按照设定的程序输出包括计量主体、客体、执行机构、采用的计量系统、数据资料来源、计量指标体系和方法等要素的四级河长制绩效评价报告。

5 结 语

基于狭义区块链技术的河长制绩效管理平台，贯彻了城市数字化转型“一网统管、一网通办”的指导思想，解决了河长制管理实际问题的具体运用，是社会治理能力和治理体系现代化的必然要求。通过狭义区块链技术的河长制绩效管理平台，做到河湖治理和城市综合管理数字化平台无缝对接，在社会治理体系实现多节点数据输入、城市两网数据平台对接。基于狭义区块链技术的河长制绩效管理平台先行先试可以为社会治理体系积累管理经验，完善管理办法。

该项研究是生态环境补偿理论在流域生态领域的一项专题研究，通过系统深入的研究，拓展了区块链技术和绩效评价方法的应用领域，促进学科发展，是区块链和业绩评价理论的集成创新研究。该项研究使生态环境补偿理论体系涵盖更多的内容，研究成果将进一步丰富和发展业绩评价理论体系。扩展了业绩评价理论的应用范围，区块链技术的应用简化了河长制绩效评价体系，为在实践中推广应用提供了便利条件，将区块链技术运用到河长制绩效管理相关的研究中，是河长制绩效评价指标设计与区块链相融合的集成创新研究成果。