中国碳市场：国际借鉴与发展建议

文/任宝祥 编辑/张美思

碳排放权作为一种权利化的商品，其理论基础来自于上世纪60年代经济学家科斯提出的产权理论，即利用产权的界定和市场的交易来解决经济外部性问题，以达到资源配置的帕累托最优。随后加拿大学者达利斯提出了建立排污权交易市场解决水污染问题。此后，美国将该理论应用到了二氧化硫排放权交易中。1992年在联合国环境与发展大会上制定的《联合国气候变化框架公约》和1997年达成的《京都议定书》，使得通过控制二氧化碳等六种温室气体排放预防气候变暖成为全球共识，利用市场化手段解决二氧化碳等温室气体的经济负外部性问题开始提上日程。经过多年试点的建设摸索，我国统一的碳排放交易市场即将上线交易。与美国和欧盟等发达国家相比，当前我国的碳交易市场在分配制度、交易规则、监管体系、奖惩机制等方面仍不完善。未来，应在多方面发力，以进一步推动我国碳排放权交易市场的发展。

美国与欧盟碳排放交易市场的发展历程

相对于中国，美国与欧盟等发达国家碳排放交易市场起步较早，发展相对成熟，其发展经验具有一定的参考意义。

美国方面

2001年,美国拒绝签署《京都议定书》，因此其碳排放交易市场均不属于《京都议定书》模式下的市场，没有国家层面的强制性减排义务与法律基础。美国没有形成覆盖全国的碳排放权交易体系，只有州和地区级的区域性碳排放权交易体系，包括芝加哥气候交易所（CCX）、西部气候倡议（WCI）、区域性温室气体倡议（RGGI）、气候储备行动（CAR）、中西部温室气候减排协定等。

2003年，美国芝加哥气候交易所（CCX）率先运营，开展了二氧化碳等六种温室气体的排放权交易。CCX实行自愿加入的会员制，并实行总量控制与交易制度（Cap and Trade）。碳金融工具（CFI）是芝加哥碳交易体系的主要交易对象，一单位CFI相当于100吨二氧化碳。会员资助的碳抵消项目所产生的碳减排产品也可以在交易和履约中使用。西部气候倡议（WCI）和加州总量控制与交易体系创建于2007年，交易机制为区域限额，参与方包括加拿大的4个省和美国的加利福尼亚州。WCI覆盖行业范围广泛，初期纳入电力、工业、交通运输等主要碳源行业。区域性温室气体倡议（RGGI）于2009年正式实施，是美国第一个以市场为基础的强制性减排体系，组成方为美国东北部的10个州，仅纳入电力行业。

总体来看，美国的碳排放交易起步较早，已经构筑了碳排放交易体系的基本雏形。但也应当看到，由于美国没有构建全国统一的碳交易市场，其区域性交易市场覆盖范围和行业不同、交易品种规格也不同，难以形成互联互通的交易市场。这导致各个区域市场的流动性较低，市场供求关系不平衡，交易价格容易出现较大的波动。

欧盟方面

2005年，欧盟排放交易体系（EU ETS）正式运行，欧洲多家交易所均加入了EU ETS体系。EU ETS体系创建之初就覆盖了欧盟所有国家和主要碳排放行业，项目品种的设置与《京都议定书》机制相对接，现货和期货、期权、远期等金融衍生品同步上线，场内和场外交易同时进行。完善的机制、多样的交易品种和丰富的交易方式，使得EU ETS体系一经推出就成为碳排放交易体系的典范，交易量占全球碳排放交易量的四分之三（见图1）。其运行特点主要包括如下几方面：

图1 欧盟排放交易体系EUA期货历史成交价与成交量

其一，EU ETS采用循序渐进的分阶段运行机制。第一阶段为2005—2007年，是EU ETS的试验阶段。在这一阶段，该体系内只对二氧化碳排放权进行交易，超过95%的配额都是按照国家分配方案免费发放。其行业覆盖了能源、石化、钢铁、水泥、玻璃等高能耗行业，所覆盖行业的温室气体排放占欧盟总排放的近五成。第二阶段为2008—2012年。这一阶段为履约阶段。在此阶段，各个成员国须履行《京都议定书》规定的减排义务，体系涵盖的行业和企业进一步增加。第三阶段为2013—2020年。该阶段的减排目标设定为总量减排21%（2020年相比2005年），年均减排1.74%，所覆盖的产业也进一步扩大并逐渐走向成熟。自2021年起，EU ETS体系进入第四阶段，其计划减排目标总量比2005年的水平减少43%，线性减少系数在1.74%的基础上增加0.46%，达到2.2%。

其二，EU ETS同样采用总量控制和交易机制。其在第一和第二阶段采用“自下而上”的碳排放配额总量确定方式；在第三阶段取消了国家分配的方案，改为由欧盟确定配额总量，并根据各个成员国和主要企业的实际情况进行差异化的分配，免费配额逐步减少，拍卖分配占比提高。

其三，EU ETS体系的开放性和实用性也值得借鉴。EU ETS体系下交易量最大的信用产品是欧盟排放权配额（European Union Allowance，EUA），纳入排放控制的企业通过欧盟内部的免费发放和拍卖形式获得，根据自身减排量情况可在交易市场进行EUA的买入和卖出。其中，一个单位EUA代表企业有排放一吨二氧化碳的权利。

其四，EU ETS与《京都议定书》机制对接，因此CER、ERU、AAU等碳排放信用产品也可在EU ETS体系下交易。核证减排量（Certified Emission Reduction，CER）是在发达国家和发展中国家间合作减排的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）下产生的项目产品；排放减量单位（Emission Reduction Unit，ERU）是在发达国家之间合作减排的联合履约机制（Joint Implementation，JI）下产生的项目产品；分配数量单位（Assigned Amount Unit，AAU）是在国际排放贸易体系（International Emissions Trading，IET）下产生的配额分配产品（见图2、图3、图4）。通过引入CER、ERU等减排产品，将CDM、JI市场与EU ETS市场连接，扩大了EU ETS体系的适用性，降低了EUA的市场价格和企业的履约成本，也为欧洲以外的地区推进减排提供了现实的激励，在全球产生了显著的减排效应。

图2 清洁发展机制（CDM）

图3 联合履约机制（JI）

图4 国际排放贸易机制（IET）

其五，EU ETS还与非《京都议定书》体制下的自愿减排市场对接。该市场下的自愿减排量（Voluntary Emission Reduction，VER）产品也可在EU ETS市场交易，与欧盟排放权配额EUA具有同等效力，间接打开了美国市场，进一步扩大了EU ETS体系的适用性。未来，如果我国的碳排放交易市场和欧盟排放交易市场产品可以相互承认且对接，则有望建立覆盖全球的碳排放交易市场。

中国碳排放交易市场的发展历程

我国是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的签署国，但我国的碳市场建设起步相对较晚。经过多年的试点建设，我国的碳排放市场正在逐步走向成熟，建立全国统一的碳排放交易市场已经箭在弦上、蓄势待发。

2011年，国家发改委选择北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市开展试点碳排放交易市场建设。从2013年年中开始，深圳率先启动试点碳市场，之后上海、北京、天津、湖北、广东、重庆试点碳市场相继启动。2016年，福建省成为国内第8个碳排放市场交易试点。整体上，试点碳排放交易市场的流动性相对缺乏，但逐步增强了重点排放企业的低碳转型意识，倒逼企业节能减排，提高了碳资产的管理能力，扩展了我国低碳技术研发和低碳项目融资来源，对试点地区经济的低碳可持续发展做出了一定的贡献（见图5、图6）。

图5 中国碳交易试点历史累计成交量

图6 中国碳交易试点累计成交量（万吨）及占比

在地方试点的基础上，全国碳排放权交易市场自2017年年底启动筹备。国家发改委2017年12月发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，提出以发电行业为突破口，分基础建设期、模拟运行期、深化完善期三个阶段建设全国碳市场。2021年1月5日，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》。《办法》自2月1日起施行，全国碳排放权交易市场发电行业第一个履约周期正式启动。地方碳排放权交易市场亦不再建设，此前已经存在的地方碳排放权交易市场将逐步纳入全国碳排放权交易市场。全国碳交易市场采取“双中心”模式，武汉为碳排放权注册登记中心，上海环境能源交易所为交易中心。武汉已经为首批2225家电企办理完成开户手续，上海也为相关企业开通了交易账户，以确保今年6月底启动线上交易。

完善中国碳排放交易市场的建议

回顾我国碳交易市场的建设历程，横向结合欧美碳排放交易市场的发展经验，笔者认为，我国全国统一的碳排放交易市场建设还有很多需要完善之处，具体而言主要有以下几方面。

第一，细化碳排放权配额分配机制和注销机制。碳交易市场的核心要素是碳排放权配额的分配。当前我国的分配方法主要是采取“梯次分配”模式：首先根据我国具体情况制定统一的目标，由国家发改委根据各省、自治区、直辖市的经济发展状况和各个排放重点企业的排放情况，进行总量控制下的初次分配；此后，各级地方政府再根据本地企业的实际情况进行再次分配。以上只是原则性分配，而地方政府的分配方式并不统一，在免费分配和有偿分配的具体标准和方法上没有可操作的具体规定，公平性尚需要提高，同时还需要建立配额的注销机制，以确保配额的稀缺性。

第二，扩大碳排放交易市场的覆盖范围。当前纳入我国碳交易市场的主要是电力行业，此外，钢铁、水泥行业有所参与。为提高全社会减排力度，应尽快将石油、化工、建筑、交通运输、物流等行业纳入碳交易市场，提高全社会高能耗高污染行业的减排意识和碳资产管理能力。银行、保险等金融机构也应逐步深入参与碳交易市场。在深入了解碳金融市场的规模和增长潜力后，金融机构应更加积极主动地参与碳信贷、碳债券等与减排相关的直接投融资活动。

第三，统一碳排放交易市场的运行体制。当前我国各地的碳交易试点在规则上有差异，而全国碳交易市场必须统一交易规则，包括市场准入标准、配额分配细则、企业碳信息披露制度、风险控制制度、监督管理制度等；需建立归属清晰、流转顺畅、监管有效、公开透明的碳交易运行体制，实现碳市场真正意义上的公平、透明、均衡和一致性。

第四，完善碳排放交易市场的价格形成机制。当前我国的碳市场还是以强制性参与为主，市场交易以政府为主导，市场调节作用较弱，无法形成真正的市场价格，控排企业也就无法了解碳配额的真正价值，导致交易意愿不强，市场流动性不足。因此，应扩大市场的参与主体，扩大碳排放配额的拍卖发放占比，让碳配额产品在交易过程中逐步形成市场公允价格。

第五，扩大碳排放交易市场的项目品种。除碳排放配额交易外，应考虑引入CDM下的中国自愿核证减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）项目指标，以利于与国际碳排放体系接轨和联动；引入非CDM机制下的国内VER项目指标，支持国内各行业自主的碳减排行动。这也要求国家发改委完善CCER项目审核机制，推动国内自愿减排市场的发展。

第六，强化碳排放交易市场的奖惩机制。对于排放超标且未购买配额的企业，应严格落实惩罚机制，加大惩罚力度，以提高企业的碳减排意识，提升碳交易市场的作用和影响力；同时，还应充分考虑地区、行业及企业的内在异质性，逐步实现分级式奖惩机制。

第七，丰富碳金融市场的项目建设。除碳排放产品的现货交易外，碳交易市场应积极探索期货、期权、远期等碳金融衍生品的设计和上市交易。应积极引导金融机构和资本市场参与碳排放市场的交易，扩大碳交易市场的交易量，强化期货价格发现功能，完善碳信用产品的价格形成机制，增强市场的流动性，为控排企业提供规避价格风险的套期保值工具。金融资本的深度参与，也会促进碳金融衍生品市场的创新和碳减排行业的直接投融资活动，推动碳金融市场的发展。

总体而言，经过多年试点建设和探索，我国统一的碳排放交易市场即将上线交易。总结试点建设的经验，借鉴欧美等国的碳排放交易体系的优点，我国的碳排放交易市场具备后发优势。在控排企业、资本市场、监管机构、社会各界的积极参与下，未来我国的碳市场有望成为全球第一大碳排放交易市场，力助我国“碳达峰、碳中和”目标的早日达成。