河湖岸线功能评估指标及体系构建探讨

鲁婧 刘春晶 谷蕾蕾

摘 要：河湖岸线作为经济发展的重要资源载体而被社会逐渐重视。从河湖岸线的定义出发，优化和细化现行岸线功能分区。以前人研究通用的40个指标参数为基础，筛选出8个自然指标和6个社会经济指标作为开发适宜性的评价因子，然后建立

资料收集、功能区体系建立、评估分析和提出结论建议4个步骤的功能评估流程，为河湖岸线详细规划提供依据及参考。

关键词：河湖岸线;功能指标;评估流程

中图分类号：TV853 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.07.010

引用格式：鲁婧，刘春晶，谷蕾蕾.河湖岸线功能评估指标及体系构建探讨[J].人民黄河，2021，43（7）：51-55，83.

Abstract： As an important resources carrier of economic development， river and lake shorelines have been paid more and more attention by the society. This paper started from the definition of river and lake shorelines， based on the current function division， optimized the original partitions. Based on the existing research， the results of the data sets of 40 original indexes were sorted out， 8 national indexes and 6 social-economic indexes were finally screened out. These 14 indexes were used as evaluation factors for exploitation suitability. The functional evaluation processes were then further detailed， including data collection， functional evaluation system establishment， evaluation analysis and conclusion. It would provide a theoretical basis and reference for planning and detailed program of river and lake shorelines.

Key words： river and lake shoreline; evaluation index; evaluation process

1 引 言

自古人类傍水而居，许多大城市以大江大河为依托，岸线正是凭借地理及资源优势，成为人类生产生活的重要场所。“有水才有岸”，可见水域是岸线构成的核心要素。水域的类型、形态及水情的变化对岸线的形成起到决定性作用。根据水域位置可以将岸线分为海岸线、内河岸线（含洲滩岸线）和湖岸线（含水库岸线）。本文以后两者为研究对象，统称为河湖岸线。

岸线的概念和空间范围目前还没有统一而规范的界定，一般根据实际情况人为界定[1]。岸线规划和保护办法中，常把岸线视作“带状”区域：《南京市长江岸线保护办法》（南京市人民政府令第322号）中定义长江岸线为本市行政区域内长江（含洲岛）水陆边界一定范围内的带状区域[2];水利部颁发的《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》中定义河湖岸线为河流两侧、湖泊周边一定范围内水陆相交的带状区域，它是河流、湖泊自然生态空间的重要组成部分[3]。综合上述定义可以看出，对岸线的占用是对岸线空间的占用，对岸线资源的利用则是对涵盖了一定水域和陆域空間范围内的“空间资源”的利用。考虑水域作为岸线利用和功能评估中的重要载体和资源要素，即定义河湖岸线为水域（含内河、湖泊、水库）与其临界陆地之间以满足自身生态稳定性及人类生活生产功能（防洪、供水、港口、工业仓储等开发利用功能）的可变动空间区域。

近年来随着人们对环境保护意识的增强，河湖岸线管理中呈现的生物多样性衰减、资源无序利用和原有生态系统破坏等问题日益突出，需在遵循“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”三条准则的基础上，实现“三生”（生态、生活、生产）功能的和谐发展，因此对河湖岸线的功能评估已成为河湖保护与开发进程中一项重要议题。另外，河湖岸线功能分区和已有的国家级、地区级相关功能区划存在重叠或交叉，如何协调和已有的相关专业规划、发展布局之间的关系，提供科学合理的功能评估体系及流程，已成为河湖岸线优化利用的一个重要课题。

2 岸线功能分区

在水利部《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》中岸线功能区划的基础上，做进一步分类，将功能区划分为岸线保护区、岸线预留区和岸线利用区（包括原有的岸线控制利用区和岸线开发利用区）。

（1）岸线保护区包括与规划的岸线存在重叠的自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区特别保存区、森林公园生态保育区、地质遗迹一级和二级保护区、湿地公园保育区和恢复重建区、自然文化遗产保护区、世界自然遗产核心区、饮用水水源地一级保护区、水产种质资源保护区的核心区、重要涉水工程、珍稀濒危物种栖息地等涉及生态、防洪红线的区域，严格执行相关保护管控条例，禁止开发建设活动。另外，新修改的《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。”[4]涉及永久基本农田的岸线也应严格按照有关规定划定在岸线保护区范围，严格控制转换为其他利用类型。

（2）岸线预留区包括与规划岸线存在重叠的自然保护实验区、水产种质资源保护实验区、生态公益林、其他生态敏感但未纳入生态保护红线区域和规划期内暂时不具备开发利用条件的天然保留岸线。随时间、规划调整和开发条件的变化，岸线预留区可转变为岸线保护区或者岸线利用区。

（3）岸线利用区包括已利用岸线和具备开发利用条件的未利用岸线。按照生态、生活、生产的功能区分，将已利用区进一步细化为生态岸线利用区、生活岸线利用区和生产岸线利用区。生态岸线利用区包括生态景观岸线，生活岸线利用区包括城镇生活和滨水游憩岸线、过江通道岸线、取水口岸线、排污口岸线和特殊利用生活岸线，生产岸线利用区包括工业仓储岸线、港口岸线、渔业岸线和农业岸线。

其中：生态景观岸线是指具有涵养水源、防止土壤侵蚀、截滤地表径流和污染物等生态作用的人为养护岸线;城镇生活和滨水游憩岸线是满足周围居民休闲、亲水娱乐、运动健身等，具有旅游和休闲价值的自然景观或人文景观资源的功能，包括公共设施占用，住宅、商服、机场、街巷及风景名胜占用岸线;过江通道岸线包括桥梁、隧道、铁路、公路、管道运输、高压输电等过江占用岸线;特殊利用生活岸线包括水工建筑（水坝、水闸、水电厂房、船闸和泵站等）、医疗用地岸线、科学研究和军事化特殊岸线等占用岸线;取水口岸线包括生活和生产用水取水口和相应管线等占用岸线;排污口岸线包括工业排污口和冷却水排水口及相应管线等占用岸线;工业仓储岸线包括采矿、制造业、电力、热力、燃气及水生产供应、建筑业和各类物资原料仓储占用岸线[5];港口岸线包括公共码头、专用码头等各类码头作业占用岸线;渔业岸线是指涉及开展渔业生产、开发利用渔业资源的岸线;农业岸线是指开展农业生产活动、水产养殖等农业相关利用的岸线。

3 评估指标分析

已知未利用岸线段自然和社会经济发展条件下，在对其进行功能评估过程中，指标选取的优劣对评估结果具有绝对性影響。一般在建立评估指标体系时应遵循以下原则：①简约性。选取能反映岸线基本特征的指标，指标的提炼和精选有利于节省评估时间成本。②独立性。各指标内涵尽量不重叠，不存在因果关系。③度量性。指标应是具体可量化的，有稳定的数据来源，易于操作。④全面性。指标体系应较为完整地刻画评价目标各个方面的性质，评价结果具有普适性[6]。

在岸线评估指标选取方面，前人已经有大量的研究成果。杨大鸣[7]、许光委[8] 、蔡晶等[9]针对内河岸线资源利用，从技术、社会经济、生态多角度选取适宜的评价指标，建立指标体系，兼顾保护和开发，为内河岸线统一规划提出意见。随着长江资源岸线开发强度的不断加大，资源开发不协调和生态问题突出等系列矛盾出现，梁川等[10]、肖攀等[11]将长江沿岸资源开发及分类作为关注点，从地质学角度分析工业、港口及过江隧道等工程的适宜岸线区段。而港口作为岸线利用的一种重要方式，常被单独作为多指标评价对象，比如王传胜[12]、曹保根[13]、许长新等[14]和郭兴杰等[15]以岸线自然属性为基础，结合遥感和GIS技术开展港口适宜性评价。由中国科学院南京地理与湖泊研究所牵头、段学军研究员担任首席科学家完成了《长江经济带岸线资源分类分级技术规范》的制定，提出岸线资源分类划定标准，选取岸前水深、离岸距离等多指标评估长江干流岸线、长江主要支流岸线、重点湖泊和海岸线资源的开发适宜性[16]。

以前人研究为基础，对40个较为通用的岸线评估指标进行逐一分析（见表1），最终选取14个指标（其中自然属性指标8个，标记符号为N1～N8;社会经济属性指标6个，标记符号S1～S6）作为岸线开发适宜性评估指标，见表2。

4 河湖岸线功能评估流程

河湖岸线功能评估流程见图1，具体分为以下4个步骤。

（1）资料收集，包括土地利用规划、城乡总体规划、河道管理实施办法、水功能区划、自然保护区和国家森林公园等生态敏感区相关规定、已有的岸线规划文件、航运规划、环保规划、利用现状等基础资料。

（2）按照优化后的功能分区体系进行分类汇总，这部分内容已在前文详细介绍。

（3）针对已利用岸线开展防洪安全、河势稳定、供水安全和生态环境等全方位、多角度的后评估，包括：防洪达标率、对已有防洪工程的影响程度，是否存在因流速、流向和冲淤造成的河势不稳定现象，人均生活供水量、工业农业用水是否满足需求，生态环境需水量、植被覆盖率、物种多样性和污染物排放指标等强制性约束条件的满足程度[17-18]。然后从生态、经济和社会效益角度，根据景观舒适度、人均绿地面积、人均GDP变化、交通便利度、促进就业率和周围居民满意度等，衡量已利用岸线功能的“效益”。

对未利用岸线选择搭建层次分析法模型，确定每种岸线利用类型指标的权重，进行利用类型优劣排序，进而根据排序结果推荐具体岸线适宜利用方案。这个过程称为前评估，指标按照表2选取。

（4）提出结论及建议。后评估完成后，针对约束性条件未达标的岸线，经分析给予腾退转型或问题整改的建议;针对约束性条件已达标的岸线，则根据效益评估情况划分等级，给予优化升级和维持现状的建议。前评估完成后，根据指标综合打分情况，推荐最优利用方案。

5 结 语

随着山水林田湖草生命共同体综合治理的推进，河湖岸线修复作为国土空间规划区位分布的一个具体类型得到了重点关注。河湖岸线涉及利用类型广、与其他规划的纵向重叠以及现存的不规范利用等综合因素共同决定了岸线功能评估的复杂性。本文基于前人研究成果，梳理已有岸线功能指标，整理了一系列适合作为河湖岸线利用适宜性评价的指标因子，并总结出一套功能评估流程。希望在岸线利用方面充分考虑自然和社会经济因素的共同影响，发挥功能评估的指导作用，为岸线科学利用和保护提供帮助。

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【责任编辑 许立新】