探析中国基本公共服务均等化对人口流动影响

吉林建筑大学 陶敏娜，孔灵柱

流动人口是具有中国特色的社会群体，主要指人们离开户籍所在地半年以上，在其他地区长期从事各项经济活动的行为，即人户分离[1]。据国家卫健委相关数据，2018年，我国共有2.41亿流动人口，是推动城市建设重要力量，但是现有城市公共政策却对这部分群体表现出排他性，在一定程度上阻碍了流动人口与城市的融合，也阻碍了基本公共服务均等化进程，这是现阶段我国民生发展面临的重要难题。

一、基本公共服务均等化概述

基本公共服务是公共服务中最基础的部分，是由政府财政付费及补贴的公共性较高、统一规格和标准、能够满足全体社会成员基本生存发展的服务，具备基础性、广泛性、可行性、迫切性特点[2]。基础公共服务均等化是指每个人都有权利享有基础公共服务，包括教育、科技、体育、卫生等，无论哪个阶级、群体、地区都有均等机会，这是我国改善国计民生核心理念。基本公共服务均等化指政府服务性及公民权利，但并不是要求所有地区都提供统一的基本公共服务，而是各地区根据自身实际，在有条件的基础上尽可能满足公民需求，并且，一个人所使用的公共服务数量和质量，并不是绝对均等的，具有一定针对性和差异性，且不会对他人基本公共服务数量和质量产生影响。

基本公共服务均等化具有相对性、层次性、地域性、城乡一致性等特点，其中，相对性指不同群体对基本公共服务需求不同，单纯地进行资源均等划分，反而会影响公共服务的提供，而应在保证公平的基础上，尽可能实现城乡、区域、经济社会之间的协调发展，将差距控制在合理范围内，保障公民基础权利[3]；层次性指不同地区、不同时期、不同经济水平影响下，所能提供的基本公共服务存在差异，同一地区，不同群体对基本公共服务的需求也不同，因而具有一定层次性；地域性指不同地区之间，地理环境、经济水平、人文习俗之间存在差异，对基本公共服务的需求各不相同，提供者必须考虑地域差异，选择适宜服务种类和层次；城乡一致性指在城乡“二元结构”影响下，基本公共服务必须保持均等，避免区别对待，如义务教育、医疗救助等，都应保持数量和质量上的均等。

二、基本公共服务均等化对人口流动的影响

（一）聚焦经济效应影响人口流动

城市聚集经济效应是影响人口流动的一大因素，以城市化水平和人口密集程度为例，城市规模越大，经济水平越高，人口密集程度越高，也就拥有更加完善的基本公共服务，且人口越多基本公共服务规模效应更强，效率更高，但过多人口聚集也会增加城市问题[4]。总的来说，区域间人口流动是优化资源配置、推动经济发展的重要方法，不均等的基本公共服务却带来了一定问题，反而抑制了城市经济发展，大量人口流出也导致小城市发展动力缺失，必须合理配置人力资源，科学统筹人口流动，优化区域人才结构，解决大城市就业难题，让更多人才扎根小城市，实现人口均衡流动，基本公共服务均等化就是保障人口均衡流动的先决条件，流动人口只要在任何城市都能享受到均等基本公共服务，就能实现区域间人力资源合理配置，实现区域均衡发展，确保经济发展长远稳定。

（二）马斯洛需求理论下的人口流动

马斯洛需求理论指生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求、自我实现需求，现代社会人们已经基本满足生理需求和安全需求这两项基本需求，在此基础上，为了获得更高层次的满足和更好基本公共服务开始流动。以农村人口为例，基本公共服务包含医疗、教育、就业、社会保障及住房保障等，都是人们在满足基础需求之后所追求的更高层次的需求，倘若另一地区能够满足这些需求，那么人口就会向这一地区流动（具体见图1），当农村人口在这一地区停留后，除开高工资外，更为便利的城市基本公共服务，更高质量的生活水平，更好的教育资源、医疗资源和社会保障等，这些都促使农村人口、小城镇人口向大城市流动[5]。

图1 马斯洛需求理论的人口流动图

（三）地方财政支出对人口流动影响

从基本公共服务供给水平看，基本公共服务没有一个特定的指标，基本上由政府提供或承担，政府财政基本公共服务支出基本上决定了其数量和质量，因此，可以通过财政支出反了解各地基本公共服务水平，具体计算公式如下：

式中，P指代基本公共服务；E、M、S分别指代各地区财政教育支出、医疗卫生支出、就业及社会保障支出；TH指代各地区人口总和。应用这一指标能够有效降低各地区总人口规模差异产生的较大总支出差距导致的不确定因素。

在这种情况下，城市经济水平较高，财政支出较高，农村经济水平不高，财政支出较少，城乡基本公共服务供给存在一定差距，无论数量还是质量农村地区都远远滞后于城市，基本公共服务非均等化情况严重，导致农村人口向城市大幅度流动。倘若能够在一定程度上实现基本公共服务均等化，农村、城镇、小城市及大城市之间基本公共服务数量和质量基本均等，就能有效缓解区域间人口单向流动趋势，实现人口均衡流动。

三、对策建议

（一）强化政府统筹规划

基本公共服务均等化一直是我国重点关注的领域，各地经济发展不均衡，总量供应不足，公共投入短缺及分配差异，导致基本公共服务水平不均等，继而造成人口外流，形成一个恶性循环。针对这种情况，应当加大政府财政支出中公共服务占比，将资金及资源向贫困、落后地区倾斜，尤其一些农业增收困难、工业发展落后的区域，综合考量其经济发展水平、人口结构及数量等进行财政补贴，逐渐缩小城乡基本公共服务差距，确保所有公民享有均等服务，减少人口流动同时，建立中长期发展规划，在增加财政支出的同时，健全社会保障体系，坚持义务教育、医疗卫生的公益性质，充分保障人民生活。

（二）加快区域均衡发展

城乡区域发展差异较大，尤其是一些一线城市，教育、医疗及社会保障远超其他地区，近年来，我国积极推进区域内协同发展，加快各地城镇化建设，注重基本公共服务一体化发展，充分发挥不同区域优势，实现资源共享、优势互补[6]。例如，部分城市教育资源丰富，便可以向周边城市和城乡提供优质教育资源，周边城市和城乡可以提供土地和资金，建立学校或分校，利用优质教育资源拉动区域教育水平和质量；或者，部分城市医疗资源优势明显，可以与其他地区建立合作，向其提供优秀医疗团队和先进医疗设备，将优质医疗资源向周边辐射，这种通过区域协同发展将各地优质资源及基本公共服务向外延伸的方式，对缩短差异和实现均等化具有十分积极的意义，也能够切实缓解人口流动性大的问题。

（三）关注人口流动需求

当前时期，人口流动以农民工为主，这一群体对基本公共服务缺乏了解，只是基于自身认识或他人介绍向大城市流动，为解决这一问题，一方面，政府部门应当深入农民工群体，加大宣传和引导，便于其全面了解当地基本公共服务情况，例如，在农民工聚集地进行广播、报纸、手机、宣传栏等进行宣传，并定期开展专题性、针对性宣传，消除其错误认知，鼓励其积极响应政府号召[7]；积极联系社区，组织开展丰富多彩的文体活动、公益活动，鼓励流动人口参与其中，开展融合教育，帮助流动人口快速融入当地；积极拓展流动人口社交平台，组织本地市民与流动人口活动，建立融洽人际关系；另一方面，关注人口流动实际需求，为就业人群开展就业咨询和指导讲座，提供多样化、针对性专业技能培训活动，为流动人口谋福利，并且，注重培训方式和时间的灵活性，借助微信、微博、网络等进行知识推广，利用周末、晚上等进行专业培训，全面强化其专业技能，促使其获得更加长期稳定的职业，促使其更好更快地融入当地，维持社会稳定。

四、结语

综上所述，随着流动人口数量的增多，城市人口拥挤、地域歧视、户籍歧视等问题相继出现，基本公共服务不均等情况日益凸显，文章从聚集经济效应、马斯洛需求理论、财政支出等方面讨论了基本公共服务对人口流动的影响，得出人口流动不单单受经济利益影响，还为了享受更好的基本公共服务，就此提出强化政府统筹规划、加快区域均衡发展、关注人口流动需求等解决措施，希望能够促进我国基本公共服务均等化发展，缓解人口流动问题，平衡区域人口结构。