市场化改革背景下城市公共交通规制的模式研究

丁芝华

摘 要：自20世纪80年代中期起，我国在城市公共交通领域推行了市场化改革。伴随着此改革，政府也逐步加强了对该领域的法律规制。然而，多年来政府对城市公共交通的规制始终未能定型。缺少对城市公共交通规制模式的合理定位是导致此状况产生的直接原因之一，而对城市公共交通的公益性、市场化改革和规制及它们之间的相互关系的认识不足为深层次上的重要原因。对政府和市场的关系的认识、政府治理的总体模式及传统、对城市公共交通进行规制的理由、目的和程度等因素对城市公共交通规制模式的合理定位具有较大影响作用。基于对这些因素的分析，政府对城市公共交通进行的规制当选法律规制模式。

关键词：城市公共交通;政府规制;市场化改革;规制模式;法律规制

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“社会问题视阈下中小学生校车的运营及其监管研究”（15YJAZH011）。

[中图分类号] D922.181 [文章编号] 1673-0186（2021）006-0043-009

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.006.004

改革开放以后，我国城市公共交通事业获得了迅猛的发展，为城市的运行和发展起到了非常重要的作用。2019年，全国拥有公共汽电车69.33万辆，全国城市拥有公共汽电车运营线路65 730条，运营线路总长度133.6万公里，而1978年全国城市仅有公共汽电车25 839辆，运营线路长度仅为47 451公里。但是，城市公共交通供给依然有限，距离满足市民在出行上的美好需求还存在较大差距。在此情形下，急需加快推进城市公共交通治理的现代化，促进城市公共交通事业进一步改善和发展。政府规制在城市公共交通治理中居于重要地位，多年来我国的城市公共交通规制缺少合理的模式定位，始终未能定型，给城市公共交通治理的现代化带来较大障碍。20世纪80年代以后推行的市场化改革曾极大地推动了城市公共交通法制建设，也为确立合理的城市公共交通规制模式提供了很好的契机，然而由于对城市公共交通的公益性、市场化改革与政府规制三者之间关系认识上出现的一些误区，到底采用何种城市公共交通规制模式一直未有定论。当前，非常有必要厘清城市公共交通的公益性、市场化改革与政府规制三者之间的关系，消除误区，尽快确立合理的城市公共交通规制模式，从而为实现城市公共交通规制的定型，推进城市公共交通治理的现代化奠定坚实基础。

一、我国城市公共交通市场化改革的推行

在改革开放前后的很长一段时间内，我国实行的是单一的计划经济体制。在该体制下，城市公共交通被视为社会福利事业，实行高度集中的政企合一管理模式：由国有企业独家经营，其投资和经营等活动由政府直接管理，车辆购置、场站设施建设的资金完全来源于财政拨款，经营则依靠票价收入和财政补贴维持[1]143。在这种国有化的规制模式下，城市公共交通服务完全由政府提供，城市公共交通的运营由政府的运输管理部门负责。

然而，这种模式在改革开放后并不太长的一段时期内就遇到了挑战。在这一时期，随着城市经济的迅速发展，居民收入不断上升，其出行次数不断增加，再加上城市人口的不断增加，交通需求不断增长，城市公共交通供给能力不足的问题逐步突出，到20世纪80年代中期后，“乘车难”已成为许多城市面临的棘手问题[2]。为了解决此问题，政府开始推行所谓的市场化改革。

1985年4月1日，城乡建设环境保护部向国务院提交了《关于改革城市公共交通工作的报告》。同年4月19日，国务院作出原则上同意该报告的决定，并向其下属机构及地方政府下发转发该报告的通知，要求各地根据具体情况贯彻执行。在该报告中，政府首次提出“以国营为主，发展集体和个体经营”的干预措施，并要求企业经营完全实行独立核算，自负盈亏，全面实行承包责任制，此外，在国营企业内部，允许实行多种形式的经营承包责任制，可实行全民所有制下的个人承包。这次改革的内容可归结为：允许私人企业等社会力量进入城市公共交通经营领域，而国有部分实行政企分开，管理部门和公交企业分离，公交企业实行市场化运作[3]。市场化改革实施后，个人承包经营的方式在许多城市得到迅速发展。

20世纪90年代以后直至21世纪后的数年间，市场化改革不断向纵深推进。北京、上海等大城市进行了大规模的改革，许多中小城市也进行了改革。在改革中，进行投融资体制改革，引导民间资本参与城市公共交通的建设和运营，逐步建立了特许经营制度。

2004年3月6日，建设部下发了《关于优先发展城市公共交通的意见》，该意见明确了城市公共交通的社会公益性，强调了“优先发展城市公共交通”的政策。这并非首次提出该政策，在建设部1990年下发的《关于印发〈城市公共交通当前产业政策实施办法〉的通知》中就提出了。次年9月23日，国务院办公厅又转发建设部、国家发展和改革委员会等六部门提报的《关于优先发展城市公共交通的意见》。对城市公共交通的社会公益性的定位、“优先发展城市公共交通”政策的强调以及市场化改革中出现的竞争无序、企业亏损、票价混乱、线路不合理、安全隐患大等问题使人们开始质疑以前大力推行的改革[1]146。許多人认为，城市公共交通事业是社会公益性事业，而非企业的盈利性行为，应由政府承办[4]。政策上的变化使得此前的市场化改革受到了较大阻力，甚至停滞不前。尽管国家也出台了一些涉及城市公共交通改革的政策，但市场化改革似乎再也无力回天，在不少城市，通过回购、资产置换等方式，国有企业重回公共交通的主导或垄断地位。

此后，虽然国务院在2012年发布的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》中曾提出，支持公共交通企业吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，但各地城市公共交通的市场化改革面临困境，始终起色不大。

尽管如此，市场化改革的成效还是不可否认的。1985年，全国城市共有公交车辆42 993辆，其运营线路105 581公里，其运客总人数超过255亿人次，有轮渡476辆，出租汽车25 346辆，而在2004年，分别为281 516辆、159 711公里、427亿人次、1 145辆、903 734辆。与此同时，市场化改革对增强我国城市公共交通运营领域中的竞争、改善公共交通企业的运营绩效、提高我国城市公共交通的服务质量、减轻政府财政负担等起到了很大作用[5]。

二、我国城市公共交通规制的探索

自19世纪末以来，城市公共交通逐渐成为世界上许多国家城市公用事业的重要组成部分，对它的规制也逐渐受到了相关政府的重视。例如，在英国，城市公共交通发展较早，对它的规制在19世纪末就受到了政府的重视[6]。在我国，对城市公共交通的规制很早也受到了重视，并进行了长期的探索。

（一）政府规制的性质和基本模式

城市公共交通规制属于政府规制的一个组成部分。政府规制（government regulation）通常被简称为规制（regulation），是指政府通过公共机构对微观经济活动进行的一种直接干预活动[7]。其不同于国内人们常说的政府监管、行政管理、行业管理等概念，是舶来品，来自西方社会。在近代西方社会中，微观经济活动主要是由市场来调控的，各国政府实施的直接干预较少，但自近代社会向现代社会的转变时期（19世纪末到20世纪初）以来，由于社会形势的需要，各国政府纷纷采取措施对微观经济活動进行直接干预，政府规制得到迅猛发展，其也成为现代社会的一个重要特征。

在我国，人们往往把政府规制看作政府对市场的管理或监管。这种认识并不准确。尽管市场在微观经济活动的调控上起到重要作用，但并不能把市场等同于微观经济活动，前者只是后者的一种调控方式。与市场相同，政府规制也是对微观经济活动进行调控的一种方式。从经济学的角度上看，弥补市场调控的不足（也被称为市场失灵[market failure]）正是政府规制产生和发展的主要原因[8]。此外，一些研究者把政府对宏观经济活动的调控看作政府规制的组成部分[9]，也是有欠妥当的。

在西方社会中，由于受对国家的认识、对市场的认识、国家权力集中的程度、历史传统等多种因素的影响，不同国家对微观经济活动干预的强度存在差异，形成了两种不同的政府规制模式，一种是国有化或公有制（public ownership）模式，另一种是法律规制模式（statutory regulation）[10]。在包括城市公共交通在内的公用事业领域，这两种模式的区分非常明显。在国有化模式下，政府对微观经济活动的干预强度较大，许多公用事业实行国有化，由国家直接经营管理，政府规制需要调整的主要是经营公用事业的管理机构或国有企业与接受公用事业服务的市民之间的关系，这种关系相对简单。在法律规制模式下，政府对公用事业组织和运营的干预强度较小，公用事业市场起主要作用，政府规制需要调整的是该市场的准入和运行监管问题。不同的模式决定了公用事业规制体系的框架和重点，也决定了公用事业治理的主要方式，对公用事业的组织和运营有着深刻影响。在第二种模式下，政府可以灵活运用各种政策工具对公用事业市场进行调控，激发市场主体活力，充分发挥市场在公用事业的组织和运营上的主导性作用。

在20世纪70年代末80年代初之前，欧洲国家在公用事业领域主要采用国有化模式，在此之后，在私有化、解除规制（deregulation）改革等的基础上，普遍采用法律规制模式，而美国自19世纪末以来一直主要采用法律规制模式。从全球范围内看，在公用事业领域中，法律规制模式在20世纪70年代末80年代初后逐步成为大多数国家政府规制的主导模式。

（二）我国城市公共交通规制的基本情况

中华人民共和国成立后，北京、上海、沈阳等主要大城市就开始按照苏联的模式发展和管理公共交通。在社会主义计划经济体制逐步建立后，城市公共交通全面实行政府直接投资、国营企业垄断经营的政府统包经营的管理。

改革开放后，伴随着城市公共交通的不断发展，我国逐步加强了对城市公共交通的规制。1980年，国家城建总局颁布了《关于加强城市公共交通工作的若干规定》，明确了城市公共交通的发展方针和城市公共交通企业的性质，对其运营中的安全服务、车辆保养、修理以及科学研究等方面进行了详细规定。1984年，城乡建设环境保护部与公安部联合颁布了《城市公共交通车船乘坐规则》，对乘坐城市公共交通工具等行为进行了规范。

推行市场化改革后，政府又下发了多个政策性文件，如《关于对城市公共汽车、电车实行专营权管理的意见》（1994年）、《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（1999年）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002年）等，以加快和规范市场化改革。与此同时，也颁布了一些法律文件。1988年，建设部与其他国务院部门联合颁布《城市出租汽车管理暂行办法》。1993年，建设部相继颁布《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》和《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》。1997年，该部与公安部联合颁布《城市出租汽车管理办法》。

在进入21世纪后，建设部又分别于2004和2005年颁布《市政公用事业特许经营管理办法》和《城市公共汽电车客运管理办法》两部重要规章。同期，上海市、安徽省、贵州省等地分别颁布了一些有关城市公共交通规制的地方性法规或政府规章，如《上海市公共汽车和电车客运管理条例》（2000年）等。这些法律法规的颁行对我国城市公共交通的规制起到了重要作用。

但是，在市场化改革受阻后，整个国家层次上有关城市公共交通规制的立法推进缓慢。直到2017年，交通运输部才颁布《城市公共汽车和电车客运管理规定》，对城市公共汽车和电车客运活动进行规范。对于备受社会关注的《城市公共交通条例》或《城市公共交通管理条例》，国务院法制办虽然分别于2007年、2010年和2019年推出征求意见稿，但始终也未能颁布实施。在此期间，不少地方政府尝试颁布了一些地方性法规或政府规章，如《贵州省城市公共交通管理条例》（2008年）、《吉林省公共客运管理条例》（2010年）、《济南市城市公共交通条例》（2013年）、《湖北省城市公共交通发展与管理办法》（2014年）、《潍坊市城市公共交通管理办法》（2019年）等，以加强对城市公共交通的规制。

从总体上看，我国城市公共交通规制尚处于探索阶段，在很大程度上還依赖于政策，相关立法不尽完善，缺少一部相对完整的基本法律，现有立法的效力层次大多较低，其内容也不全[11]。在模式上，在推行市场化改革前一直采用国有化模式，在此后，开始由国有化模式向法律规制转变，后来由于市场化改革受阻，似乎又要回到原来的国有化模式，但由于到底是采用哪种模式还存在较大疑问，因而就未能完全变为国有化模式。规制模式不确定，有关城市公共交通规制的基本立法无法推进也就成为自然了，最终导致城市公共交通规制至今无法定型，严重阻碍了城市公共交通治理现代化的推进。

三、市场化改革与城市公共交通规制的密切关系

市场化改革是影响城市公共交通规制的重要因素。是否进行市场化改革，如果进行，进行到什么程度，决定了城市公共交通规制的基本模式和核心内容。城市公共交通规制的核心在于确定政府如何组织城市公共交通，继而建立与之相匹配的具体管理制度。如果通过国有化的方式组织城市公共交通，城市公共交通规制的核心在于建立对国有城市公共交通企业的管理制度。如果推行市场化改革，完全或主要通过市场的方式组织城市公共交通，城市公共交通规制的核心则在于建立对城市公共交通市场的监管制度。

多年来，我国对城市公共交通的规制始终未能定型。之所以如此，主要在于对是否进行市场化改革存在疑问。从深层次上看，是由于人们对城市公共交通的公益性、市场化改革和规制及它们之间的关系的认识存在不足。深入认识这三者，理顺它们之间的关系，是进行我国城市公共交通规制的模式定位，继而实现其定型的关键。

城市公共交通的公益性，是指城市公共交通属于一种公用事业（public utilities）。尽管学界对公用事业的界定存在一些争议，但其具有两个基本特征。一是为社会公众提供基本公共服务（包括公共产品），二是关涉公共利益，须受到政府的有效规制[12]。在2004年后，人们特别强调城市公共交通的这种性质。主流观点认为，城市公共交通满足的是社会公众的基本出行需求，政府应当向社会提供这种服务，提供这种服务是政府须承担的社会责任[13]。但这种观点是非常值得商榷的。从本质上看，它在很大程度上是计划经济体制下把城市公共交通视为社会福利事业的认识的一种延续，并未深刻认识到它的特性。公用事业与社会福利存在很大的差异，尽管这二者有一些相似之处。社会福利应由政府提供，而公用事业并不一定非得由政府提供，也完全可以由社会力量提供，这已为国外很多国家的实践所证明。因其关涉公共利益，对于公用事业，政府所承担的责任主要是一种规制责任，而非承办责任。强调城市公共交通的公益性及其在城市交通中的优先地位，用意应在于使政府更加清楚地认识到其在城市公共交通的运行和发展上应承担更多的规制责任，而不应是让其完全承担城市公共交通的提供责任。

由于对城市公共交通公益性的认识上存在误区，人们对其市场化改革的认识也产生了问题。我国对城市公共交通进行的市场化改革，就是打破该领域中国有垄断的格局，更多地发挥市场在城市公共交通事业的组织和运营上的调控作用。其可分为两个方面的内容，一个方面是允许个人、私营企业等社会力量在一定程度上进入城市公共交通的投资、建设和运营领域，这也可以被称为城市公共交通的民营化，另一个方面是通过产权清晰、权责明确、政企分开等使该领域的国有企业（早期还是国营企业）成为独立的市场经济主体，这也是很长一段时期内我国所有国企改革的基本内容（党的十八大后国企改革正在进一步走向“深水区”）。国内外实践证明，无论在公用事业领域，还是在非公用事业领域，市场对微观经济活动的调控都具有不可否认的重要作用。如前所述，我国推行的市场化改革在改善城市公共交通的运行和发展的许多方面上都起到了不小的作用。该改革并无问题。然而，在特别强调城市公共交通的公益性后，人们误认为城市公共交通必须由政府承办，继而认为市场化改革不适合该领域，甚至把其“公益性”和“市场化”对立起来[14]。这些认识导致城市公共交通的市场化改革严重受阻。实际上，城市公共交通的公益性与市场化改革并无冲突。推行市场化改革能够调动各类资本参与城市公共交通的组织和运营，实现投资主体和方式的多元化，解决制约我国城市公共交通发展的最大障碍[15]。与此同时，多元化的城市公共交通经营主体能够提升城市公共交通服务的效率和质量，降低服务价格。这些非常有助于保证城市公共交通的公益性。

固然，市场的先天缺陷也会对城市公共交通的公益性产生不利影响。但是，市场化改革的推行并不意味着政府完全把城市公共交通事业推给了市场，政府有责任保证城市公共交通的公益性[16]。这种责任也属于政府对城市公共交通应承担的规制责任的范围。城市公共交通的公益性既是政府对其进行规制的出发点，也是落脚点。由于城市公共交通关涉公共利益，或者说其具有公益性，政府有理由，也有责任对其进行有效的规制。在推行市场化改革后，市场在城市公共交通的组织和运营上起主导性的调控作用，政府同时也通过制定相关标准、建立特许制度、促进竞争、控制价格、提供补贴等诸多措施直接干预城市公共交通企业的运营活动。这些措施一方面可以维护城市公共交通市场秩序，另一方面可以保证城市公共交通的公益性。

四、市场化改革导向下城市公共交通规制模式的定位

导致我国城市公共交通规制未能定型的原因很多，政府始终缺少对城市公共交通规制模式的合理定位就是其中比较重要的一个，因为对城市公共交通规制模式的合理定位是实现城市公共交通规制定型的前提。多年来，如同对其他公用事业的规制一样，政府也始终缺少对城市公共交通规制模式的合理定位。作为一个颇有胆识的、有益的尝试和探索，自20世纪80年代中期开始的城市公共交通市场化改革本来能使政府很好地认识到该领域中的市场调控所具有的优点和缺点，继而使政府逐步实现城市公共交通规制模式的合理定位。但是，由于对该领域中的市场调控所具有的缺点以及对城市公共交通的公益性的过分强调，再加上对于政府规制本身的认识不足，政府包办或者政府替代市场的思想卷土重来，无法实现城市公共交通规制模式的合理定位也就成为必然。城市公共交通规制模式定位上的缺失导致了城市公共交通规制在一定程度上的混乱，导致最终绩效不佳。一个明显的例证是，政府为城市公共交通企业的运营提供了大量的财政补贴，给自己带来了沉重的负担，但许多公共交通企业仍存在巨额亏损、运行效率不高、服务质量差强人意的问题，不能很好地满足城市居民的出行需求。因而，政府当前急需进行城市公共交通规制模式的合理定位，以尽快实现城市公共交通规制的定型。

对城市公共交通规制模式的定位是一个相当复杂的问题。这可能也是我国政府多年来始终未能很好地解决该问题的重要原因。对城市公共交通规制模式的合理定位，不仅要考虑对政府和市场的关系的认识、政府治理的总体模式及传统等因素，也要考虑对城市公共交通进行规制的理由、目的和程度等。其中，对于城市公共交通规制程度因素上，要充分考虑市场化改革的导向。

对政府和市场的关系的认识是对城市公共交通规制的模式进行定位的基础。在我国，改革开放以后，逐步建立了社会主义市场经济体制，充分肯定了市场在经济运行和发展中的重要作用，其地位也由较长一段时间内坚持的在资源配置中的“基础性作用”发展到现在的“决定性作用”，而政府的地位也由“宏观调控”发展到“科学的宏观调控，有效的政府治理”[17]。市场作用的第一性和政府作用的第二性[18]，是国内当前对政府与市场的关系的基本观点。对城市公共交通规制的模式进行定位时不能偏离该观点。

政府治理采用的总体模式在一定程度上决定了城市公共交通规制的模式。在改革开放前后的很长一段时间内，我国实行“管理型政府”的治理模式，不断积极地转变政府职能，逐步实行“服务型政府”和“法治政府”的治理模式。在“管理型政府”的治理模式下，强调政府本位和权力本位，政府是经济和社会管理的主体，处于经济和社会运行的核心地位上[19]。它可谓我国政府治理的传统模式，在当前仍具有较大的影响力。在“服务型政府”和“法治政府”的治理模式下，强调民本位和社会本位，政府主要是依法为市场主体提供服务，维护公平竞争的市场秩序，查处市场主体的相关违法行为等。从深层次上看，政府主要是对经济活动进行调控和监管，而非直接或间接地参与市场经济活动。对城市公共交通规制模式的定位必须在当前采用的政府治理总体模式的框架内进行。

对城市公共交通进行规制的理由、目的和程度等因素是对城市公共交通规制的模式进行定位的直接依据。在我国，在过去很长一段时间内对城市公共交通的规制源于管理型政府的治理模式，后来才以其公益性作为主要理由。但是，过于强调了该性质，并对其认识上存在偏差，导致城市公共交通规制的目的定位和程度选择上出现问题。人們误认为政府应提供城市公共交通服务，应包办或主要承办城市公共交通的建设和运营。实际上，基于城市公共交通的公益性，政府应承担规制责任，相对于非公益事业的企业，政府需要进行相对多一些的规制，但其规制城市公共交通的目的主要在于保证其公益性，充分发挥市场调控的作用[20]，而非包办城市公共交通服务。国有化所带来的许多负面问题也是明显的。例如，巨额的运营成本给政府带来了极大的财政压力、国有企业的经济效益差和服务质量不高、市场高度垄断、国有企业的可持续发展能力差等[21]。进而言之，市场化改革与城市公共交通的公益性并不矛盾，城市公共交通需要推行适度的市场化改革。基于城市公共交通经营性的特点，政府需要适当减少对城市公共交通的干预，在城市公共交通运行和发展中引入竞争机制，以发挥市场的调控作用。适当的竞争可以改善该产业的市场结构，优化资源配置，提高服务效率，提高城市公共交通企业的经济效益，从而提高城市公共交通的公益性。

综合考虑以上因素，我国对城市公共交通进行的规制需要确立法律规制模式，而非国有化模式。法律规制模式的确立，在坚持城市公共交通公益性的基础上，明晰了政府在城市公共交通运行和发展上所应承担的规制责任，而非包办城市公共交通事业的责任，理顺了市场化改革与城市公共交通公益性的关系，明确了市场化改革在推动城市公共交通事业发展上的重要地位，顺应了适度放松城市公共交通规制的趋势，强化了法治在城市公共交通治理上的作用，为推动城市公共交通立法的完善，实现城市公共交通规制的定型和推进城市公共交通治理的现代化奠定了坚实基础。

确立法律规制模式，并非否定和摒弃城市公共交通的国有经营方式。在此模式下，可以在建立完备的城市公共交通法律制度的基础上，充分利用好投融资管理、财政支持、税收减免等政策工具，引导和鼓励各类资本积极参与城市公共交通的组织和运营，发挥国有经营方式和市场竞争机制的长处。与此同时，考虑到各城市经济社会发展水平、公共交通发展上存在的差异，在立法中允许各城市因地制宜，在不同区域，对于不同类型的公共交通方式，都可灵活安排城市公共交通市场的结构。

近些年来，随着城市人口集聚增速的增速和机动车的持续迅猛增加，许多城市的交通压力暴增，公共交通既面临着许多发展机遇，也面临着不少挑战，政府亟须加强对城市公共交通的规制，推进城市公共交通治理的现代化。对此，进行城市公共交通规制模式的合理定位，尽快实现城市公共交通规制的定型是关键中的关键。综合前述研究，我们需端正相关认识，顺应当前的政治体制改革和经济体制改革的大潮，充分发挥好市场的决定性作用，发挥好政府作用，尽快出台相关法律[22]，应用法律规制模式对城市公共交通进行规制。

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Abstract： Since the middle period of 1980s， the marketization reform has been conducted in Chinas urban public transport field. Along with the reform， statutory regulation of the field by the government has been strengthened gradually. However， the regulation hasnt been always fallen into a pattern. For this， one of direct reasons is the absence of reasonable regulation mode， and the lack of awareness of the feature of public interest， marketization reform and regulation of urban public transit and the relationship among them is among deeper reasons. By analyzing the factors such as understanding the relationship between government and market， governance mode and its tradition， and justifications， purpose and degree of urban public transport regulation， the mode of statutory regulation should be chosen for Chinas regulation of urban public transport.

Key Words： urban public transport; government regulation; marketization reform; regulation mode; statutory regulation