实施产业基础再造工程的总体思路与主要任务研究

盛朝迅 徐建伟 任继球

摘 要：实施产业基础再造工程是破解产业链安全瓶颈和构建新发展格局的重要支撑，是引领新一轮科技革命和产业变革的必由之路，也是推动我国产业高质量发展和建设制造强国的重要抓手。建议按照“质量为先、点链协同、企业主体、有限目标、分类施策”的方针，加强产业链链主企业和专精特新隐形冠军企业培育，强化“要素—平台—制度”三维支撑，探索建立新型技术攻关突破机制、创新产业政策支持机制、优化产业链上下游和跨领域协作机制、构建产业基础再造国企支撑机制、完善国内国际协同创新机制，构建有利于产业基础能力提升的创新服务体系和制度环境，加快推动重大基础装备、关键基础零部件、关键基础材料、高端工业软件等产业基础技术的突破和升级，努力构建和再造具有世界先进水平的产业基础体系。

关键词：产业基础; 新型举国体制; 产业链现代化; 新发展格局; 体制机制保障

一、引言

产业基础是产业发展的基石、制造强国的根基和实现产业链现代化的前提，决定着产业发展的自主可控水平、长远竞争能力和整体发展高度。长期以来，受产业发展模式、路径、支持政策、要素条件等多方面因素制约，我国产业发展主要采取加工组装和终端品制造模式切入全球产业链，促进了产业规模和制造水平的快速提升，成为举世瞩目的“世界工厂”。2020年，我国制造业增加值占全球比重接近30%，连续11年位居全球首位，接近了第二名和第三名的总和，生产了全球超过50%的钢铁、水泥、电解铝、甲醇、烧碱和平板玻璃，60%的家电，70%的化纤、手机和计算机，85%的稀土冶炼产品，有200多种产品产量居世界第一。然而，相较于我国体量庞大的终端产品制造能力，我国产业基础研发制造能力相对薄弱，总体自给率只有30%-40%左右，在高端基础元器件、核心零部件、先进生产设备、关键基础材料等方面的对外依存度甚至高达90%-100%，几乎完全依赖从美欧日进口，“卡脖子”问题日益突出。

毫无疑问，这种模式促进了中国经济的快速发展，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，但也造成两个显而易见的问题，难以满足构建新发展格局和现代化发展的新要求。一是产业升级滞缓。产业发展如同一条河流，上游的基础能力决定着下游产业发展高度和产业升级的能力。无数产业发展实践表明，产业升级的过程是一个从加工组装、中低端产品制造到高端研发、关键零部件制造跃迁的过程，也是从产业链中下游向上游跃升的过程。我国制造业在产业链上中下游布局的不均衡、基础能力薄弱的现状，导致了在全球产业链中分工地位低下的困境和产业链升级的滞缓。唯有不断强化产业基础领域攻关突破，树立产业基础领域竞争优势，才能打破这种“分工锁定”，实现产业升级。二是关键环节受制于人。在全球化分工逻辑下，各国依据比较优势进行分工，产业基础薄弱的问题可以通过国际贸易得到缓解，正常的供应能够得到基本保证。但在贸易摩擦和大国博弈的背景下，一些国家在基础领域和核心技术上的优势成为经济制裁的工具和“武器”，频频采用出口管制实体清单、“断供”等非经济手段，使得我国高技术领域产业安全矛盾凸显。

为此，中央财经委员会第五次会议提出，实施产业基础再造工程，做好顶层设计，明确工程重点，分类组织实施，增强自主能力。2020年5月14日中央政治局常委会会议进一步明确，实施产业基础再造和产业链提升工程。这可以说抓住了推动产业升级和科技自立自强的牛鼻子，对于推动产业高质量发展、建设制造强国、破解产业链安全瓶颈、构建新发展格局、引领新一轮科技革命和产业变革等都具有非常重要而又深远的现实意义，是牵一发而动全身的关键举措。那么，到底如何实施产业基础再造工程，明确具体路径和实施方案，科学设定阶段性的战略目标，谋划具体举措，是全社会共同关心的重大议题。本文拟从概念分析入手，从产业基础再造和产业链提升相结合的视角，提出未来一个时期实施产业基础再造工程的总体思路、主要路径、战略任务和重大举措建议。

二、产业基础的基本概念与主要特征

实施产业基础再造工程，首先要明确“工程”的对象，即什么是产业基础，摸清楚产业基础的特征和发展规律，才能够做到有的放矢。

（一）概念内涵

关于产业基础的内涵，目前学术界主要有两种观点。第一种观点是“工业四基拓展说”，认为产业基础的概念来源于“工业四基”，由于经济发展阶段和条件变化，其内涵和外延需要进一步拓展和补充，既包括传统“工业四基”，也包括生产性服务业领域的基础软件（许召元，2019），还包括信息化条件下的自动控制和感知硬件、工业核心软件、工业互联网、工业云和智能服务平台等“一硬、一软、一网、一台”以及芯片、工业软件、操作系统、数据库、人工智能、算法等产品或技术，甚至可以拓展至产业技术公共服务平台、检验检测平台、基础设施、质量标准、能源动力（罗仲伟、孟艳华，2020）等基础支撑。

第二种观点是“产业支撑能力说”，认为产业基础是保障和推动产业发展的能力，这一观点不再强调产业基础与“工业四基”的直接对应关系，而是从更为宏观和抽象的视角将产业基础理解为一个国家或者地区的产业形成和发展的基本支撑，这些基本支撑可以有不同的方面，可以具体到产业的基础性要素，也可以是提供基本生产资料的基礎产业部门（罗仲伟，2020），甚至包括科技创新基础能力、支撑保障基础能力、产业竞争基础能力、可持续发展基础能力、产业基础设施、产业发展生态环境等（干勇，2020），以及基础产品、基础技术、创新体系、基础文化、基础教育和人才、基本政策等较为宽泛的范畴（中国工程院，2019）。

我们认为，以上两类观点从不同角度对产业基础的内涵和外延进行了分析，是研究不断深入和深化的具体表现。“工业四基拓展说”侧重于从研究对象的角度深化和拓展产业基础的范围和边界，“产业支撑能力说”侧重于从产业功能角度论述提升产业基础能力所需要的诸多要素和条件。从实际经验看，聚集某一领域某一环节推动基础领域攻坚突破，往往是低效的，甚至是无效的，必须从系统、联动、协同的角度，统筹谋划产业基础能力提升。为此，必须结合新时代、新形势对产业基础能力提升的要求，重新提炼和概括“产业基础”的概念和内涵，增强制造业底层整合能力。

对此，我们界定，“产业基础”是产业形成和发展的基本支撑，是为产业发展提供基础技术、材料和零部件支撑，能够决定生产制造方式的基础单元，以及为其形成提供支撑的基础要素、公共服务体系和平台、制度环境的集合。产业基础包括核心层和支撑层两个层面，核心层是指支撑产业发展的基础性环节和底层技术，包括基础装备、基础零部件、基础工业软件、关键基础材料等四个方面，可以称之为“产业四基”;支撑层是指支撑核心层技术突破的条件和保障，主要包括重大科学装置和创新平台、底层基础要素、质量基础设施和制度环境等（见表1）。其中，核心层是从产业链角度定义的，主要是指能够划分到具体产业门类的基础产业，是显性的、被较多关注的产业基础领域;支撑层是从支撑条件角度定义的，主要是指支撑核心层发展的各种要素、公共服务体系和制度环境，是处于产业发展底层、较少被政策和公众关注的基础领域。两者相辅相成，不可分割，共同构成产业基础的全部内容。由此可见，产业基础是一个内涵、外延十分丰富的概念，既包括支撑产业发展的基础产业和底层技术，也包括与之相配套的基础要素、基础设施、公共服务平台、配套政策和制度环境，是基础产业、基础要素、基础设施、公共服务体系和制度环境的有机统一。

（二）主要特征

产业基础特别是核心层的“产业四基”，作为支撑产业发展的最重要的基础部门，往往具有底层性、战略性、寡占性、系統性和动态性等特征。

一是底层性。正如地基处于建筑物的底层不容易为外界所看见一样，产业基础一般处于产业链的上游、前端或中间投入品的生产环节，属于产业发展的底层架构，并不直接与位于终端的消费市场和消费者发生经济技术联系，因此，市场显示度较低。比如，X86/ARM架构是全球计算机芯片行业的基础，Linux开源体系是很多软件服务的基础，TCP/IP协议是万维互联的基础，RSA算法是金融加密系统的基石。这些技术都非常重要，但往往不为大众所熟知。

二是战略性。主要指产业基础部门在产业发展中的地位十分重要，是决定产业竞争力和控制力的关键所在。由于产业基础部门掌控着整个行业的关键知识和技能，具有无法替代的竞争优势地位，是整个产业命运的真正决定者和行业“大厦”的根基。本部门的技术改进或停滞，会极其显著地影响下游用户的产品质量和产出状态。比如半导体产业的高端芯片制造、极紫外线（EUV）光刻机生产、光刻胶等关键材料生产环节，虽然产业规模体量不大，但却掌握着关键核心技术，把控着行业发展的“命门”，是整个产业链最关键的环节。一旦发达国家实施“断供”，我国数万亿元的产业发展都将受到极大的冲击。离开了产业基础发展产业，就好比在沙滩上建高楼，既不安全，也不牢靠。

三是寡占性。由于产业基础领域专业性比较强，大多数从事产业基础领域生产的企业所提供的产品和服务比较单一，供应链关系相对稳定、固化，具有分工锁定、行业进入门槛高、技术突破难等特征。因此，往往会出现“赢者通吃”的局面，即该产品和技术的供应仅由少数几家企业掌握，形成完全垄断或寡头垄断的市场结构。先发企业在某一领域一旦形成了先发优势，后发追赶者追赶超越的难度将异常大。在全球市场也是如此，德国很多隐形冠军企业全球市场占有率都超过50%，在世界范围内做到极致，受到业界的广泛认可。

四是系统性。产业基础包括关键核心技术、基础装备和核心零部件、基础材料、基础工业软件、质量基础设施以及与之相配套的创新服务体系、要素支撑和制度环境等，是一个完整的体系，既关乎基础科学，也涉及推广应用。这些产业基础的具体内容相互支撑，缺一不可，只要某一个环节出现瓶颈和薄弱项，就会遭遇“卡脖子”的困境，整体产业基础实力的突破就会变得很难，产业竞争力提升也会受到限制。因此，提升产业基础能力是一项系统性工程，绝非某一环节、某一领域、某一技术突破所能完成，不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须要有顶层设计、系统谋划和统筹推进。

五是动态性。指产业基础的范围会根据技术条件或时代背景的变化而动态调整，不同时代产业基础的内涵、外延也不尽相同。在农业经济时代，基础产业部门是农具生产和种子培育，基础要素是土地和农民，基础设施也是围绕农业生产的农田水利和仓储设施等;在工业经济时代，核心基础零部件和元器件、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础等“工业四基”取代农具生产和种子培育成为基础产业部门，相应地，资本、技术、企业家和工人在要素中的重要性上升，基础设施也随之改变;在信息经济时代，软件和数据的重要性上升，基础装备、核心零部件、基础工业软件、关键基础材料等“产业四基”取代“工业四基”成为最重要的基础产业部门，其要素条件和基础设施也相应调整（见表2）。未来，产业基础的内涵、外延还会调整。

三、当前我国提升产业基础能力面临的主要问题与制约

近年来，随着全社会对产业基础的重视程度增加和国家工业强基工程的持续实施，我国在部分基础材料、部件、装备和技术领域开始取得技术突破、产品质量持续提升、市场化推广应用不断加快，部分“卡脖子”问题有所缓解。但是，总体而言，我国在基础领域的突破仍集中在点上，关键零部件、元器件和关键材料自给率仅有30～40%，基础不牢、底子不稳、“卡脖子”的问题仍然非常突出，总体上与发达国家相比还有很大差距。

（一）核心领域“卡脖子”

1.部分重大基础装备质量性能差距明显

装备产业是国际竞争最激烈的领域，也是发达国家最具竞争优势、对我国技术封锁最严和市场打压最狠的领域。如，德国装备制造商在32个细分装备领域的16个领域居于世界第一，掌握着这些领域的主导权。我国在部分重大基础装备领域仍然存在突出短板，产品性能、环境适应性、使用寿命、质量可靠性等与世界先进水平还有较大差距，部分领域甚至存在技术和供给空白。根据中国工程院的研究，我国在高档数控机床、机器人、集成电路及专用设备、飞机和航空发动机、高性能医疗器械等15类产业上与世界先进水平差距大或巨大中国工程院：《坚定不移建设制造强国推动制造业高质量发展——制造强国战略研究（三期）综合报告》，2019年1月。]。如高端数控机床，85%的国内市场被日本的发那科、牧野和马扎克、德国的DMG和哈默、美国的哈斯等跨国企业控制，95%的数控系统依赖西门子等跨国企业。关键集成电路装备具有精度灵敏度高、技术难度大、成本投入高、市场格局固化等特点，国内企业在国际上几乎没有竞争优势，前道光刻机等严重依赖进口傅翠晓：《国内外集成电路装备现状分析》，《新材料产业》2019年第10期。]。国产机器人在快速响应性、功率密度、稳定性、工作精度、发热噪音等指标上差距较大，在过载等较为复杂工况环境下性能下降明显。纳博特斯克RV减速器产品的平均寿命一般可达10000小时以上，在设定的工作寿命时间内可严格保持精度和刚度不下降，而国产产品寿命均低于6000小时邱海霞等：《我国激光技术医疗应用和产业发展战略研究》，《中国工程科学》2020年第3期。]。

2.关键核心基础零部件对外依赖严重

在产品内分工日益深化的情况下，“卡脖子”技术往往来自于关键核心零部件和元器件。基础零部件和元器件是发达国家维护其全球竞争力和分工地位的关键所在，始终掌握着大量关键核心技术，牢牢把持产业发展的主导权和控制权。基础零部件“卡脖子”是我国产业发展的“隐痛”。如，高端基础芯片领域，国内商用化研发刚刚起步，高端存储器主控芯片订单集中在美国的Marvell和Microchip，消费类低端主控芯片主要由台湾慧荣（SMI）和群联（Phison）瓜分。模拟芯片领域，国内模拟厂商的自给率不到20%，在高端领域低于5%。工程机械领域，大型盾构机刀盘主轴承合金元素、杂质含量控制、锻件滚子热处理技术，超大直径密封结构设计、制造及表面处理技术等尚未突破。机器人领域，我国减速器70%以上的市场份额由外资品牌占据，哈默纳科和纳博特斯克占有绝对领先地位，智能机器人发展所需的视觉、力觉、激光、声呐等传感器也主要依赖进口余江：《铸造强国重器关键核心技术突破的规律探索与体系构建》，《中国科学院院刊》2019年第3期。]。这些“卡脖子”短板很多是长期以来困扰我国经济社会发展的“老大难”问题，既关系到战略性领域的国际话语权，也制约着产业链现代化水平提升和現代产业体系建设黄群慧：《实施产业基础再造工程》，《人民日报》2019年12月31日。]。

3.工业软件和控制系统等“软约束”突出

我国在基础领域不仅硬件短板突出，软件差距更加明显，可谓“体不强、心不健”，以工业软件、控制系统等最为突出。工业软件行业壁垒高、项目经验壁垒高、品牌壁垒高“三高”并存。目前，国内工业软件市场被国外企业垄断，国产工业软件发展严重滞后，绝大多数无法与国外工业软件抗衡，只是在生产管理类软件的低端市场和生产控制类软件的细分行业偶尔占优势，难以突破欧美软件企业构建起来的生态圈，进入大中型企业核心应用领域的难度很大。目前，关键核心工业辅助设计、工艺流程控制、模拟测试等软件几乎都是清一色的国外企业软件，工业操作系统、工业软件开发平台等重要国产工业基础软件更是全产业链缺失，运行于国产工业操作系统的国产工业控制应用软件几乎是空白。控制系统也是如此，我国大部分控制系统在高可靠性、高稳定性、高环境适应性，以及数字化、智能化、集成化等方面竞争力不足，相比国外先进产品存在较大差距。目前，我国重大工程的关键装备、核心装备、主体装备绝大部分被国外控制系统所垄断，尤其是用于广大离散型工厂自动化的PLC系统，西门子、三菱、欧姆龙等跨国企业占据领先地位。

4.关键基础材料受制于人、风险较大

材料从研发到成熟应用往往要经历一个漫长的过程，周期少则几年，多则十几年、几十年。尽管我国原材料工业对下游需求满足程度不断提高，但在一些关键领域依然存在“无材可用、有材不好用、好材不敢用”的现象，重大装备制造、重大工程建设、战略性新兴产业及国防军工等领域所需的部分材料产品仍严重依赖进口。工信部的调研结果显示，目前我国的关键基础材料32%仍为空白，52%依赖进口。在石化行业中，合成树脂、合成橡胶、合成纤维等领域的高端专用材料、部分关键单体以及高规格电子化学品进口依存度偏高。在钢铁行业中，我国仍有钢铁短板材料70项，主要集中在航空航天、先进轨道交通、海洋工程及高技术船舶、电力装备、汽车、能源石化、高档机床、信息技术等8个用钢领域，高端轴承钢、高性能模具钢、超高强度不锈钢、航空发动机及燃气轮机用高温合金等“卡脖子”问题突出。在有色金属领域，航空用铝合金板带和型材、航空用钛合金型材、航空紧固件用钛合金丝材、高纯难熔金属单晶材料、数控硬质合金和金属陶瓷刀具等存在明显短板，精深加工能力尤其不足。在复杂的国际贸易摩擦形势下，如果高端原材料产品和技术装备进口受阻，将给上下游产业和重大工程战略以及国防经济安全造成连锁反应。

（二）支撑领域有短板

1.重大科技设施和创新平台不完善

我国重大科技基础设施发展水平与先进科技强国相比存在较大差距，与创新驱动发展战略需求也还有较大距离，一些领域或重要方向的设施布局仍为空白，设施体系的完整性、总体规模、技术水平等都还有较大提升空间中国科学院：《科技强国建设之路：中国与世界》，北京：科学出版社，2018年2月。]。我国基础共性技术创新体系不健全，原来一些面向行业服务的研究院所改制后，共性技术研发和服务平台缺失，部分行业甚至空白。虽然国家制造业创新中心等平台建设进入提速期，但是平台建设的参与者、主导权、运营模式、激励机制等一系列问题仍有待探索突破。在研发组织上，跨学科、大协作、高强度、开放式的协同创新基础平台尤其缺乏。尽管国内成立了众多技术创新战略联盟，致力于实现重大技术突破并向全行业扩散，但是受制于研发投入、知识产权、利益分配等问题，始终没有取得实质性进展。

2.产业基础要素存在严重供给瓶颈

产业基础能力提升首先面临人才制约，即创新型、技能型、复合型人才紧缺。一是基础领域的领军型人才匮乏，全球顶尖的基础研究团队、战略性领域的“帅才”“将才”数量偏少。目前，国内缺乏能够心无旁鹜、长期稳定深耕基础理论的研究人才队伍，难以产生重大原创性的理论和思想成果。二是高层次高素质的工业技术人才结构性供给不足问题突出于清笈：《大力推进高素质人才队伍建设 支撑机械工业转型升级提质增效》，教育部网站2017年2月14日。]。基础领域的知识复杂性、嵌入性高，涉及大量缄默知识、专利和know-how（技术诀窍）。我国基础人才培养与实际需求脱节，普通高校培养本科生的专业目录按宽口径通才教育模式设置，特色工科专业不足，在一定程度上导致了“四基”专业技术人才的供给缺口。以轴承专业为例，一个综合性、宽口径的机械工程专业的本科生轴承课时只有数十个小时，人才培养“不精不深”、教育实践环节薄弱刘云：《工业“四基”人才长期匮乏：反思工科教育的不精不深》，《光明日报》2014年9月2日。]。其次是产业基础数据积累不足。工业软件和控制系统长期依赖于国外产品，导致国内海量的关键工艺流程和工业技术数据信息未能得到有效整理、储存，面临着毁损、流失乃至被窃取的风险。此外，产业基础领域受限于资本回收周期长、风险大等特点，资本关注度低，金融机构往往绕道而走、避而不投。

3.质量基础设施服务支撑能力不足

由于质量技术基础的基础性、技术性、专业性较强，社会对其战略性作用认知度不高。据研究，中国、德国、法国、英国和奥地利标准化对本国经济增长的贡献分别达7.88%、27%、23%、12%和25%。我国国家质量技术基础的概念提出相对较晚，建设仍显薄弱，对经济增长贡献偏低，还不能完全满足经济社会高质量发展的现实需要。计量方面，一些领域缺乏计量基准、计量标准以及相关的测量方法和技术。标准方面，标准体系不够合理，标准交叉重复的现象仍然存在，实质性参与国际标准化活动的能力和水平不高，新兴产业领域的技术规则制定权几乎由西方国家掌控。认证认可方面，目前还没有一项国际通行的认证认可标准或认证认可制度是由我国率先提出的，在国际新认证制度建设和引领方面能力不足。检验检测方面，我国现有高性能检测系统和仪器绝大多数都是进口品牌，检验检测机构较为分散，基础研究滞后，技术储备能力较弱。

（三）体制机制制约较为突出

1.基础领域长效支持政策不足

与长期过度重视和依赖进口形成对比，我国对基础领域重视不够、投入不足，基础能力建设在一定程度上成为被忽视、让之于人的领域。在产业政策上，“重生产轻研发”“重主机轻部件”“重引进轻自主”导向明显，对市场显示度高的整机及成套设备高度重视、大力支持，对显示度低的核心技术和零部件重视不够甚至忽略，如技术引进政策以引进成套设备生产设备为主，大量进口基础材料和核心基础零部件，对基础领域的技术引进非常不足。在科技战略上，倾向于投资试验发展和应用研究，基础研究与应用研究割裂的问题比较突出。目前，我国钢铁行业对基础研究、应用研究和试验发展的投入比例大致为2∶10∶88，相比欧美日等国家存在明显差距。在企业组织上，国际上从事产业基础能力建设的主要是中小企业，而我国中小企业和专精特新企业获得的政策支持力度较小，在创新投入、融资贷款、项目招标等方面障碍重重、困难多多，其发展生态难言乐观。

2.关键共性技术供给机制有待完善

产业关键共性技术具有基础性、关联性、系统性、开放性等特点，属于竞争前技术，能够在一个或多个行业中广泛应用并产生深度影响。目前，基础共性技术研究被削弱甚至缺位对于整体创新造成严重影响，基础研究→关键共性技术研究→产品开发→产业化构成的技术创新体系存在重大断链环节。国际上，美国在20世纪六七十年代就聚焦基础共性技术开发，建立了数以百计的工业合作研究中心、工程研究中心和科学技术中心，最有名的半导体制造技术联盟（SEMATECH）对促进美国集成电路产业发展功不可没。我国原来一些面向行业服务的研究院所改制后，其“营利性”与产业共性技术研究的“公益性”存在矛盾冲突，逐渐放弃了对共性技术和前沿技术的跟踪研究，高水平的、适于产业共性技术的研究越来越难以组织。一些共性关键技术研发项目力量分散，融通合力难以形成，许多研发活动往往因项目完成而终止，研究团队因项目完成而解散，没有形成持续稳定的技术创新攻关机制，对产业共性技术研发能力积累和创新能力提升造成一定影响。

3.部门领域融合发展机制缺失

基础装备及部件、基础工艺、基础原材料乃至基础质量设施是互为基础的。基础领域突破是一项系统工程，需要多领域链条化的创新主体协同才能得以实现。在技术积累薄弱、历史欠账较多的背景下，通常难以单点攻破。我国基础领域发展不协调，整机、系统、成套设备与工业基础发展相互脱节、严重割裂，不同行业、各个主体间缺乏供需互动、创新协同和资源整合，导致产业链上下游被严重分割。比如，轴承、紧固件、弹簧、模具等基礎零部件的质量和可靠性很大程度上与所使用的材料和制造工艺密切相关，因此，很难抛开材料和工艺问题成功实现零部件质量的实质性突破乔标：《提升工业基础能力的五大难题及对策建议》，《赛迪智库专报》2017年第64期。]。再如，行业交叉领域的技术研发短板明显，甚至存在空白。由于机械和电子信息产业融合发展不够，机电一体化貌合神离、存在诸多制约，且上述问题不同程度存在于数控系统、汽车电子等诸多领域。另外，一些企业沿袭“大而全、小而全”的发展路径，缺乏有效分工基础上的高效合作，也对融合发展造成制约。

4.产学研协同发展机制不畅

基础领域的企业和科研机构缺乏产学研深度联动，创新成果转化率低，科技产业“两张皮”现象突出。一方面，企业研发机构覆盖率低，对高等院校和科研机构的方向选择、投入支持不够，没有能力实现核心零部件和关键基础材料突破。另一方面，科研机构考核机制严重偏离市场需求，既存在关键核心技术攻坚组织方式不合理的问题，也存在国家重大战略需求与单位短期利益平衡的问题，无法满足企业的实际需求，产学研脱节问题比较严重余江，陈凤等：《关键核心技术突破的规律探索与体系构建》，《中国科学院院刊》2019年第3期。]。此外，国内科学研究和技术创新存在过度对标甚至照搬西方发达国家的情况，如近年来广为诟病的“SCI指挥棒”问题，以国内经济转型升级和国家重大战略需求为导向的创新攻关却严重不足，导致许多科技创新成果“水土不服”。现实中还存在产学研“虚假合作”“表象合作”的情况，一些高校和科研院所对本职、主业不够专注，很多科研项目都提出了技术研发突破、成果转移转化、产业化能力建设等多元目标和要求，过度分散的目标设置导致在科学研究和技术创新上的投入不足，很多专家学者在产业化领域的探索也很低效甚至无效。

5.基础产品推广应用体制尚不完善

基础领域的技术和产品精度、稳定性、可靠性等要求高，需要在应用中不断调整、扩充、完善，不可能一步到位。国际上具有竞争力的基础产品，无不是通过不断试错来打磨升级技术，经过数十年“用”中沉淀后，获得行业认可。国外基础产品供应商在国内市场占有率高、竞争力强大，导致国内基础领域的技术和产品突破没有足够的市场空间来推广应用，国内企业产品性能提升和迭代升级的机会严重缺失。由于核心技术和产品商用生态迟迟未能建立，国内一些基础产品即使在技术上实现了突破，质量性能和产品寿命等方面符合使用要求或达到国际先进水平，一些部门采购或企业招标过程中仍然存在“国民歧视”现象，下游用户会以各种借口拒绝使用或人为设置障碍抬高市场门槛，常常以没有业绩为由或通过直接提高技术指标要求等方式剥夺国产基础产品的投标资格。此外，国外一些客户由于惯性路径依赖等原因，也会对生产制造商提出采购国外基础产品的要求，不愿意承担使用国产基础产品带来的风险。

四、我国实施产业基础再造工程的总体思路与主要路径

产业基础再造工程是“十四五”及未来一个时期我国推进高质量发展和制造强国建设的基础性、全局性工程，是推动产业迈向中高端，破解产业链安全瓶颈约束，抢抓新一轮科技革命和产业变革制高点的务实举措，是“功在当代、利在千秋”的长远战略性工程，必须高度重视、系统设计、统筹谋划、切实加以推动。

（一）总体思路

“十四五”及未来一个时期，我国实施产业基础再造工程的基本思路是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“质量为先、点链协同、企业主体、有限目标、分类施策”的方针，充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，以提升产业基础能力为根本，以自主可控、安全高效为目标，加快培育产业链链主企业和专精特新隐形冠军两大主体，强化“要素—平台—制度”三维支撑，构建协同发展的政策体系，加快突破“卡脖子”瓶颈约束，创造更多的“从0到1”原创技术和产品，努力实现能力再造、体系再造和制度再造，积极构建和再造具有世界先进水平、支撑产业高质量发展、产业链现代化和新发展格局的产业基础体系。要聚焦并明确工程重点，调动部门、企业、行业协会等各方力量，使产业基础薄弱问题力争3年至5年得到初步缓解，5年至10年得到明显解决，并在若干领域形成备胎和反制“卡脖子”约束的非对称制衡能力。

需要把握好以下几个方面：

一是统筹推进产业基础高级化与产业链现代化。产业基础和产业链是相互关联、相互支撑的重要概念，产业基础是产业发展和制造强国建设的根基，也是提升产业链水平的前提。产业链现代化为产业基础能力提升提供丰富的应用需求，产业基础高级化则为产业链现代化提供必要的技术保障，两者相辅相成、不可分割，必须系统谋划，统筹推进。因此，推动产业基础再造不能仅仅考虑产业基础技术的攻关突破，还需要推动配套服务体系和基础设施的完善，强化企业主体培育，夯实创新领军人才、工匠人才和企业家等要素支撑，促进产业链的协作联动，推进政策环境的改革创新等，是一项非常大的系统工程。要大力促进产业基础能力“点式突破”与全产业链“链式创新”相结合，在突破关键核心技术的基础上，着力推动产业链上下游产品设计、材料开发、工艺开发、装备制造、示范应用推广等企业和机构协同联动，构建国产首台（套）、首批次产品大规模市场应用的生态系统，解决国产化技术和产品不愿用、不敢用的难题。

二是坚持企业主体与政府引导相结合。在“市场失灵”和面临发达国家掣肘的“卡脖子”领域，仅仅依靠市场创新和固有的资源禀赋，企业自主创新很难取得成功，政府必須要予以支持。但这并不意味着政府可以取代企业成为产业基础技术攻关的主体。由于新兴基础领域技术迭代快、创新活跃，政府选方向往往都不准。因此，要发挥好企业和企业家作用，让企业成为产业基础再造和资源要素集聚的主体，依靠市场机制来识别产业基础再造中的机会，发现和抓住真正的机遇。大力弘扬优秀企业家精神和工匠精神，有效发挥国有企业在攻克“卡脖子”问题和补短板中的中坚作用，更好地发挥中小企业作用，引导民营企业突出主业，专注细分市场，掌握独门绝技。政府主要聚焦单纯依靠市场力量无法解决的难题，更多在畅通信息、优化环境和创造条件上下功夫，进一步深化改革，优化基础能力提升的政策体系，完善支撑产业基础发展的要素市场和平台设施，强化有效的正向激励，形成有利于产业基础能力提升的产业生态，使广大微观主体进一步释放活力，提升复杂竞争环境下的适应能力和发展能力。

三是注重有限目标、分类施策。产业基础再造工程不是基础技术全面开花，而是要根据产业基础技术的重要性、影响的经济规模和“卡脖子”的程度等分类施策。第一类是影响的经济规模大、技术攻关难度也大的“卡脖子”技术，比如芯片、核心传感器等，是未来数字经济、智能经济时代制高点竞争的关键和基石，影响的经济规模超过数十万亿元甚至上百万亿元级，是我国经济社会发展亟需解决的关键核心技术，必须采取新型举国体制集中力量予以攻克。第二类是影响的经济规模较大，但攻克的难度并不大，即所谓的“崴脚脖子”技术，由于市场空间较大，企业从事此类技术攻关仍然有利可图，因此，主要交给相关市场主体去攻关，政府采取适当的引导和支持即可。这类技术一般国内已经有一定基础和比较优势，但可靠性和稳定性比较差，需要强化政策配套，进一步夯实产业基础，为拓展产业发展空间和产业链升级提供支撑。第三类是影响的经济规模较小，但技术攻关难度较大的“卡脖子”技术，这类技术研发往往投入巨大而收效甚微，发达国家业已构建了很强的专利池和产业发展“护城河”，想要追赶突破可能性微乎其微，重点是实施“备胎”打造计划，通过多元化采购或自研的方式打造备胎，不追求产品和性能的绝对领先，只是作为战略储备。比如部分关键零部件技术攻克难度巨大，除美国以外还有第二供应来源，应该积极寻求与第二技术来源的技术合作。第四类是市场规模较为小众、攻克难度也比较小的“卡脖子”技术，这类技术一般不会成为发达国家遏制中国的“标的物”，即使采取“断供”措施，所造成的经济损失和影响也相对可控，不宜作为政策支持的重点。

需要注意的是，我国的产业基础再造工程，应该是面向未来的新时代战略性工程，其主要目标在短期内应聚焦“补短板”，但不应仅仅局限于“补短板”。因为，产业基础的短板光靠补是补不完的，倾注过多资源“补短板”的机会成本比较高，发达国家有可能在“补短板”的时候产生技术进步而再次领先，又会产生新的短板，总是被动防守就永远无法领先。一代科技革命，一代产业基础。“十四五”及今后一个时期是全球新一轮科技革命和产业变革由孕育兴起向突破发展演化升级的关键过渡期。全球范围内5G、人工智能、物联网、生命科学、量子科技、新能源、新材料等新技术快速兴起，重大技术创新及其应用酝酿爆发，将会引发产业体系深刻变革。我国能否在新一轮科技革命中脱颖而出，实施产业基础再造工程是关键。因此，实施产业基础再造工程不能局限于“补”的思路，必须树立“创”的思维，即努力在和发达国家处于同发水平，并事关国家安全的领域和经济社会发展亟需突破的重点领域打造自己的杀手锏，形成局部领域领先的优势，获取和发达国家谈判的砝码和反制“卡脖子”约束的非对称制衡能力，努力“锻造长板”，在换道超车和抢占全球新一轮科技革命和产业变革前沿中形成自己独特的战略优势。为此，必须瞄准新一轮科技革命和全球科技产业竞争方向，夯实支撑智能经济、数字经济、生物经济、绿色经济和空天海洋经济创新发展的产业基础，重构和再造适应新一轮科技革命和产业变革需要的产业技术基础、人才支撑体系、基础设施体系和政策支持体系，在未来的大国竞争中把握先机。

四是坚持自主可控与开放合作相结合。必须承认和牢记，真正的关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。必须强化自主发展，以关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新为突破口，努力实现关键核心技术自主可控，形成自主发展能力。与此同时，也要看到，美国、德国、日本、法国、韩国、以色列等当今世界科技创新强国仍然是我们学习和合作的对象，部分国家单方面挑起的贸易和科技争端不会打乱我们科技、创新和产业领域开放合作的进程。封闭的结果必然是落后。越是在部分国家鼓吹逆全球化浪潮、大行霸权主义和贸易保护主义的当下，我国越是要以开放的胸襟、虚心包容的态度积极拓展深化与世界科技创新强国的产业和技术合作交流，统筹利用好“两种市场、两种资源”，打造基础领域国内国际双循环相互促进的新发展格局（盛朝迅，2021）。此外，产业基础领域的发展，本身具有开放性的诉求。由于产业基础领域市场空间有限，一国市场有“天花板”，仅仅靠国内市场很难做大做强，必须拓展国际市场空间。比如德国之所以产业基础领域实力强、隐形冠军企业多，主要得益于其坚定走开放的全球化之路，产品生产以出口为主、经济外向度高。因此，产业基础的产品经营、研发和服务是专业化的，但其市场开拓必须是全球化的，在世界范围内做到极致，受到全球业界的广泛认可。

（二）主要路径：新型举国体制

如前所述，产业基础领域所具有的底层性、战略性、寡占性、系统性和动态性等特征决定了仅靠市场力量无法完成产业基础的再造与升级，而现有的政策支持体系由于部门分割、力量分散、政策体系不健全等因素导致难以发挥合力，造成产业基础领域长期与国外先进水平差距较大的现实。因此，必须探索体制机制创新，弥补市场失灵和系统性协调的失败。

这其中，最主要的路径就是探索新型举国体制，把集中力量办大事的政治优势和发挥市场机制有效配置资源的基础性作用结合起来，在国家层面建立多部门协作机制和合作大平台，强化战略科技力量建设，支持建设企业创新联合体，探索“揭榜挂帅”等新的政策支持方式，鼓励、引导金融资金以市场化方式参与支持重大专项研发，形成部门、地方、全社会参与的格局。

在国际上，举国体制早有先例。最典型、最经典的一个例子就是美国的阿波罗登月计划，共有2万多家美国企业、200多所大学、80多个研究机构参与了阿波罗登月计划的研发和实施，高峰时期雇佣的人数高达30多万人。在产业基础领域，日本在碳纤维、半导体材料、显示材料等关键基础材料领域的研制上也采取了举国体制的办法，主要通过政府不遗余力的政策支持和行业组织的统筹协调推动产业发展，使得日本在全球碳纤维市场上占据了超过50%的市场份额，其中，PAN 基碳纤维占全球总产量的70% 以上，沥青基碳纤维占全球总产量的 90%，掌握了绝对的控制能力。我国在载人航天、原子弹、氢弹等“两弹一星”研发上也采取了举国体制的做法。近十年来我国探月工程与高铁产业的持续性技术创新，亦展现了举国体制的突出核心技术攻关优势。

然而，在新时代的背景下，面对国际形势的深刻变化、政府与市场关系的深刻调整和新的全球科技竞争格局要求，继续沿用过去由国家组织动员、高效调动有限资源、固定人员和团队、按照既定技术路线进行集中力量攻关的传统举国体制的做法，既没有可能，也没有必要。必须探索市场经济条件下新型举国体制的新路径、新模式。

首先，传统举国体制“动员制”的运作模式不适应市场经济条件下国家治理现代化的要求。传统以政治动员为中心的举国体制是计划经济体制制度情境的产物，其所依赖的治理机制与以市场为主导的资源配置原则存在着深层次的结构性矛盾。依靠特定机构来“选人”，不如依靠市场机制来促进资源优化配置。党的十八大以来新的政府与市场关系主要体现为市场在资源配置中起决定性作用，以及更好地发挥政府作用。“有为政府与有效市场”成为新型举国体制运转的突出要求，也是新型举国体制“新”字的本质特征，就是在市场经济条件下，兼顾市场的决定性作用与更好发挥政府作用，以新的、市场化的方式和体制机制来集中力量办大事。这意味着在基于新型举国体制开展重大科技项目和关键核心技术攻关时，要充分尊重市场规律，最大限度尊重与激发市场各类创新主体、企业和科研团队的技术创新活力与潜能，优化制度环境与营商环境。

其次，新型举国体制要着力攻克的技术对象和时代对技术的要求发生根本性变化。从实践看，我国过去通过发挥举国体制实现追赶的主要是在垄断程度和技术成熟度较高、应用市场有限、规模效应要求不明显的领域，技术路线相对明确，如“两弹一星”等，主要解决“有和无”的问题，对技术的经济性和市场化应用要求不高，主要需求是国家战略需求和国防安全考虑。但在电子信息、医药、新材料等技术进步快、市场开放度较高、竞争激烈的领域，通过建立传统举国体制实现并跑、领跑的难度较大。政府采购支持只能支持产业发展初期的产品市场应用，如果技术经济性不能取得实质性突破，大规模的市场化应用的高昂成本将会使产业发展失去竞争力。可以说，传统举国体制下的技术创新以单一科技目标为主，100次实验有一次取得成功就算取得突破。而新型举国体制下的技术创新则要兼顾技术经济性和产品商业化应用，至少要保证99%以上的合格率，确保产品性能稳定和使用寿命长久。特别是，当一个国家科技发展逐步进入“并跑”“领跑”阶段后，很多产业技术进入“无人区”，没有现成的经验和技术路线图可以参考，通过发挥举国体制实现跨越的更是少见，更多的是加强面向颠覆性技术创新的知识产权保护制度建设，激励大量中小企业去试错，建立以创新型企业为主体、产学研联合的新型举国体制。此外，战略前沿的关键核心技术的突破不仅投入大、风险高，还需要强大的基础研究和工业基础支撑，对于基础研究的要求更高，必须强化国家战略科技力量建设，加大对基础研究的支持力度。

最后，传统举国体制难以适应新一輪科技革命和产业变革开放性、生态化、智能化的要求。新型举国体制下的技术创新是多学科交叉的产物，对于产业技术研发生产与创新迭代的开放性提出更高要求。以高端芯片为例，芯片的研发创新过程是基础研究能力与应用开发能力的高度互嵌，需要产学研融通结合，既需要包括数学、物理、化学等多基础学科的综合基础研究，又需要IC设计、晶圆制造、封装和测试过程中的多工序协同，以及基于基础理论的研发创新与基于工艺创新的应用开发创新的双元创新能力，需要开展跨部门、跨团队、跨领域、跨学科的联合。但这种开放合作不是基于“挑选冠军”或“动员式”的合作，而是基于市场化机制上的“揭榜挂帅”，谁有能力谁揭榜，谁有能力谁参与协同攻关。与此同时，新型举国体制下的关键核心技术突破往往需要建立庞大的产业生态体系。如果要突破美国在半导体领域的封锁打压，则意味着我们必须能够独立完成芯片设计、制造、封装测试等所有环节，突破EDA设计软件、光刻机等关键核心技术，还要构建类似WinTel、GooArm联盟的庞大软硬件产业生态体系。为此，需要在重点领域支持以龙头企业为主体成立企业技术创新联盟或企业技术创新联合体，以龙头企业需求为导向，贯通产学研各方和产业链上下游力量进行协同攻关，构造良好的产业生态。在新一轮科技革命和产业变革的背景下，智能化数字化成为时代发展的主题，由于数字技术具有高度的渗透性，数字技术与生物技术、制造技术、材料技术等加速融合，并逐步成为科学研究与应用开发的底层技术，产业发展和技术突破的边界日益模糊，各产业发展的底层融合加快，基础研究、应用开发与技术商业化的时空距离进一步缩短，各种网络型科技平台和组织应运而生，科技成果转化的商业化链条也更加动态便捷。为此，需要高度重视数字技术的数字化智能化赋能效应，加快构建适应新一轮科技革命和产业变革需要的数字化、智能化、网络化新型数字治理体系，为新型举国体制下的科技项目组织和治理赋能夯基。

五、重大举措建议

产业基础再造工程是对产业基础及其所涉及的体制机制环境、重大共性服务平台、要素保障支持条件等进行系统谋划和布局，重点解决多部门协调失灵和系统失败等问题的系统性政策安排。需要聚焦我国提升产业基础能力面临的要素、平台、制度等方面的瓶颈制约，坚持以企业为主体，强化“要素—平台—制度”三维支撑，夯实产业基础再造的微观基础和制度基础。

（一）坚持企业主体，加快培育产业链链主企业和专精特新隐形冠军企业

企业是提升产业基础能力的重要载体。对于提升基础能力而言，最为关键的是产业链链主企业和大量专精特新隐形冠军企业这两类主体。德国在发展数控机床等基础装备产业时就注重推动龙头企业和“隐形冠军”企业协同发展，通过推动大中小企业联合创新，促进数控机床的功能和型号不断更新迭代，从而保持了持续的竞争能力。我国要围绕基础装备、基础零部件、基础工业软件、关键基础材料等“产业四基”，大力培育聚焦基础产品和技术研发生产的企业群体。

（二）强化要素培育，催生一批支撑产业基础能力提升的高端要素

从要素层面看，高素质科技创新人才是攻克关键核心技术、提升产业基础能力的关键要素。产业基础能力提升对人才的供给结构和质量素质提出新的更高要求。为此，需要创新人才培养模式，弘扬精益求精的工匠文化，大力培养具有科学探索精神的基础领域创新型人才、掌握先进制造技术的工程师人才、技能型工匠人才和现代企业经营管理人才。一是培养潜心科研、热爱探索的科学家和创新人员。通过体制机制创新，赋予其技术路线决策权、项目经费调剂权、创新团队组建权，把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来。 二是加大顶尖人才引进力度，大力吸引杰出的留学人员回国就业创业。三是打造新时期大国工匠。四是改革高技能人才培养模式。实施高等教育“强基计划”，建设一批未来技术学院和现代产业学院，加快培养高端芯片及软件、新材料、先进制造等紧缺人才。此外，也要畅通数据、技术、资金等要素向产业基础领域有序流动机制，夯实产业基础能力提升的要素支撑。

（三）加快平台建设，构建完善的产业基础能力提升服务体系

从平台层面看，重点是加快构建支撑产业基础发展的基础性平台和基础设施，加大力度支持产业发展所需要的智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训等公共服务平台建设，完善科研成果中试、产品创制试制和模拟应用场景等成果工程化应用平台，夯实重大科技基础设施、新一代信息网络等新型基础设施支撑能力，构筑良好的产业发展基础设施和配套服务体系。

（四）完善体制机制，再造有利于基础能力提升的制度基础

推动产业基础再造，亟需优化制度供给，加快建立完善新型技术攻关突破机制、产业政策长效支持机制、产业链上下游和跨领域协作机制、质量提升保障机制、军民融合协作机制、国企产业基础再造支持机制和国内国际协同创新机制，为产业基础能力提升营造良好环境。

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Research on the General Idea and Main Tasks of Implementing the Industrial Foundation Reengineering Project

Sheng Chaoxun， Xu Jianwei and Ren jiqiu

（The Chinese Academy of Macroeconomic Research）

Abstract：The implementation of industrial foundation reengineering is an important support to crack the security bottleneck of industrial chain and construct a new development pattern， which is the only way to lead to a new round of scientific and technological revolution and industrial transformation， while it is also a significant grasper to promote the high quality development of the Chinese industries as well as build the country into a manufacturing power. Reflecting the principle of 'quality first， point-chain coordination， enterprise subject， limited targeting， classified practicing'， the study results suggest that steps be taken to strengthen the cultivation of the major enterprises in the industrial chain and the professional-elaborate-specialized-innovative hidden-champion enterprises， to strengthen the three-dimensional support of 'elements-platform-system'， to explore the establishment of an advanced technology breakthrough mechanism and an innovative industrial policy support mechanism， to optimize the upstream-downstream and cross-domain cooperation mechanism of the industrial chain， to build the state-owned enterprises support mechanism for industrial foundation reengineering project， to improve the domestic and international collaborative innovation mechanism， and to build an innovative service system and institutional environment conducive to the upgrading of the basic industrial capabilities. Meanwhile， it is also advised to accelerate the breakthrough and upgrading of industrial infrastructure technologies， such as those in major basic equipment， key basic components， key basic materials and high-end industrial software engineering， and to strive to build and re-create an industrial infrastructure system at the advanced level of the world.

Key Words：Industrial Foundation; New National System; Industrial Chain Modernization; New Development Pattern; Institutional Mechanism Guarantee

責任编辑 郝 伟