地方金融监管对区域金融发展的 影响研究：促进抑或抑制？

邱新国 陈明兴

摘   要：本文运用2009—2017年的省级动态面板数据及系统广义矩估计方法（系统GMM），实证研究了地方金融监管对区域金融发展的影响。结果表明，地方金融监管对区域金融发展水平有显著的影响，二者之间存在倒U形关系，而地方金融监管对区域金融发展质量的影响表现为U形关系，因此，地方金融监管对区域金融发展的影响效应整体上表现出阶段性特征，样本期内各地的金融监管水平大都处于最优区间状态。进一步研究表明，以上结论在东、中、西部均是稳健的，且这一影响效应并没有随着贷款增长率的急剧降低而发生显著改变。

关键词：地方金融监管;区域金融发展;系统GMM

中图分类号：F832.1  文献标识码：A  文章编号：1674-2265（2021）06-0049-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.06.007

一、引言

近年来，我国金融监管体制发生了巨大变化。就全国层面而言，2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立，金融监管协调进一步加强;2018年3月，原中国银行业监督管理委员会和原中国保险业监督管理委员会合并组建中国银行保险监督管理委员会，综合监管能力得到加强。与此同时，我国地方金融监管体制也发生了重大变化。2017年7月，第五次全国金融工作会议对地方金融监管工作提出了明确要求，即“坚持中央统一规则，压实地方监管责任，加强金融监管问责”。在此精神指引下，各地在金融办的基础上纷纷组建地方金融监督管理局，其主要职责是负责对小额贷款公司、典当行、融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司和区域性股权市场等地方金融组织及金融活动的监管。此外，各地陆续出台《地方金融监督管理条例》①，为地方金融监管工作提供了制度保障，使得监管执法的法律依据更加充分，执法行为更加有效。

基于以上背景，一个极具现实意义的问题是，在近年来的金融监管制度变迁中，金融监管的绩效如何？特别是，地方金融监管对区域金融发展的影响如何？地方金融监管是否促进了区域金融发展？为了回答上述问题，本文运用2009—2017年省际面板数据，对地方金融监管与区域金融发展的关系进行了考察。相较于已有研究，本文的主要贡献是：基于我国金融监管体制发展变化的现实，从地方金融监管这一视角出发，探讨地方金融监管在区域金融发展中的作用及可能机制，拓展了金融监管领域的理论文献，也为金融监管对金融发展的影响提供了新的证据。

二、文献综述与研究假设

已有文献围绕金融监管和金融发展的关系进行了广泛地讨论。信息不对称、不完全竞争、交易成本的存在导致金融市场失灵，因此，需要政府部门对金融机构加以监管以克服金融市场失灵，提升金融运行效率（Becker和Stigler，1974）[1]。Glaeser等（2000）[2]对波兰和捷克的研究发现，相对于单纯的法庭执法，政府部门的金融监管执法更有利于金融市场的长期发展;此外，法律的不完备性可能导致阻吓不足或阻吓过度，此时通过引入具备学习能力的政府监管者进行主动执法，可克服法律的不完备性，进而促进金融交易的达成（许成钢，2001）[3]。

更多学者从实证视角分析了金融监管对金融市场运行效率的影响。Sherwin（2006）[4]指出金融监管成本与收益的权衡对提高金融市场效率至关重要;Cull（2004）[5]和傅德偉（2005）[6]通过对证券市场的研究发现，金融监管有助于提升金融市场运行效率。也有学者发现了不同的证据，如鲁明易（2005）[7]通过分析美国《金融服务现代化法案》的市场影响，发现监管条例的颁布对金融市场效率影响有限，吴世农（1996）[8]对我国证券市场的实证研究也得到了相同结论;安辉和钟红云（2011）[9]的研究则更具启发性，他们测度了美国20世纪80年代效率优先的放松监管阶段与90年代至2007年次贷危机前金融安全与效率兼顾的审慎监管阶段这两个时期的金融效率，结果表明后一阶段金融市场效率更高，从而证明了加强金融监管有利于提高金融市场效率这一观点。此外，部分学者关注了金融监管对金融机构特别是商业银行经营的影响。朱波等（2016）[10]、戴鹏赞和岑磊（2016）[11]的研究均表明资本充足率、信息披露监管有利于银行的稳定发展，Naceur和Omran（2011）[12]和魏巍等（2016）[13]的研究也发现强化银行监管对于提升银行信贷增速、提高经营效益有显著的促进作用。

现有文献鲜少讨论我国地方金融监管与区域金融发展的关系。那么，地方金融监管如何影响区域金融发展呢？本文认为可通过直接效应和间接效应两种机制。直接效应是指地方金融监管部门通过对地方金融组织及金融活动的监督管理促进区域金融发展。通过梳理各省（市、自治区，以下简称省份）地方金融监督管理局的职责可知，目前地方金融监管的主要职责包括：一是负责对域内小额贷款公司、融资担保公司（含融资再担保公司）、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、区域性股权市场以及从事经中央金融管理部门批准可开展金融企业不良资产批量收购处置业务的地方资产管理公司的监督管理;二是负责强化对域内开展信用互助的农民专业合作社（含农民资金互助合作社）和具有金融属性但不属于中央金融管理部门监管的投资公司、社会众筹机构、地方各类交易场所的监督管理。显而易见，小额贷款公司、融资担保公司、商业保理公司、地方各类交易场所等是区域金融交易的重要组成部分，在促进中小微企业融资及区域性金融市场发展中具有重要的作用，因此，地方金融监管可通过直接效应促进区域金融发展。此外，地方金融监管部门还通过协同配合中央驻地方金融管理部门建立信息共享、风险处置、业务发展和消费者保护等金融监管协作机制以及配合引导域内银行业金融机构优化资源配置、推动多层次资本市场建设、加快现代保险服务业发展等工作直接促进区域金融发展。

除了直接效应之外，地方金融监管还通过间接效应影响区域金融发展。第一，地方金融监管通过促进地方金融组织（准金融组织）发展，使其与传统正规金融机构之间形成竞争与协作，从而促进区域金融发展。首先，地方金融监管具有竞争效应。地方金融组织的发展为中小微企业提供了融资便利，这可能加剧了地方金融组织与中小商业银行（如村镇银行、农村商业银行）的信贷竞争，从而激励中小商业银行提升金融服务能力。其次，地方金融监管具有互补效应。地方金融组织对中小微企业的长期支持促进了这些企业持续成长，从而增加了银行部门的信贷需求并促进正规金融部门的发展。再次，地方金融监管具有协作效应。地方金融组织与正规金融机构间存在着业务联结，地方金融组织具有的本地化信息优势及客户优势与商业银行的资金优势、技术优势相结合，将同时促进各自的业务发展及区域金融运行效率的提升（邱新国和冉光和，2017）[14]。第二，地方金融监管通过提升区域金融生态环境质量从而促进区域金融发展。地方金融监管部门的重要职责就是通过贯彻执行金融法律法规和方针政策、拟订地方金融监督管理领域的地方性法规、规章草案以及对地方金融监督管理领域运行情况的监测分析来营造良好的区域金融生态环境。地方金融法律法规的完善和执行情况是区域金融生态环境的组成部分（周小川，2004;中国人民银行洛阳市中心支行课题组，2006）[15，16]，金融监管主要表现为法律法规的执行过程（匡国建，2005）[17]。完善的金融生态环境有利于改善公司的内部治理机制，提高银行系统的运行效率，增强对失信企业的约束力（谢德仁和张高菊，2007）[18];而企业经营绩效的改善与信用水平的提升以及银行系统经营效率的增加都可以提高区域金融发展水平、降低金融交易的违约率。因此，地方金融监管通过提升区域金融生态环境质量，从而促进区域金融发展水平的提高和金融发展质量的改善。

根据以上分析，本文提出以下研究假设：

假设1：地方金融监管可促进区域金融发展水平的提高。

假设2：地方金融监管可促进区域金融发展质量的改善，即地方金融监管可降低金融机构不良贷款率。

受监管强度和监管模式的影响，金融监管对金融发展可能存在消极作用。Barth等（2004）[19]认为政府对银行的准入和资产组合方面的严格限制可能阻碍了银行发展。李涛（2003）[20]进一步研究了不同监管模式对金融发展的影响，研究结果表明，政府对银行进行直接管控对金融发展有负向影响。江春和许立成（2007）[21]发现过高的政府金融监管强度不利于金融发展。也有学者指出，政府严格控制下的银行资产质量、运作效率、盈利能力等都显著低于私人银行（Iannotta等，2007;Baum等，2010;Shen 和Lin，2012）[22-24]，而银行贷款的违约率高于受到更少监管的抵押贷款机构（Purnanandam，2011）[25]。Kashyap（2009）[26]对金融市场的研究表明政府监管过严降低了金融市场的运行效率。此外，金融生态体系是一个动态平衡系统，具有自我调节功能，一旦外力超过调节限度，便会破坏金融生态的平衡（徐诺金，2005）[27]。因此，金融监管过度可能会破坏金融生态系统的平衡，从而阻碍区域金融发展。根据以上分析，本文认为，地方金融监管与区域金融发展可能存在非线性关系，即随着地方金融监管强度的增加，区域金融发展水平提升，金融机构不良贷款率降低;但过度的地方金融监管将抑制区域金融发展水平的提升并增加金融机构的不良贷款率。因此，本文提出如下研究假设：

假設3：地方金融监管对区域金融发展水平的影响呈现倒U形关系。

假设4：地方金融监管对区域金融发展质量（金融机构不良贷款率）的影响呈现U形关系。

三、变量定义、模型设定及数据来源

（一）变量定义

1. 被解释变量。本文将金融发展分解为金融发展水平与金融发展质量。金融发展水平采用金融相关比率进行度量。本文借鉴周立和王子明（2002）[28]的做法，采用地区金融机构存贷款总额与GDP之比作为金融相关比率。金融发展质量用金融机构不良贷款率度量，不良贷款率是不良贷款余额与贷款余额之比，它从总体上测度了地区金融机构的信贷资产质量，因而可以度量地区金融发展质量。

2.核心解释变量。地方金融监管是指地方政府为维护金融体系的稳定、保障金融市场的有效运行以及经济主体的共同利益，设立金融监管机构，根据法律法规对金融市场及其主体进行监督检查、组织协调。本文用省级地方政府金融监管支出与一般预算支出之比来度量地方金融监管。地方金融监管支出是地方政府开展金融监管的必要支出，体现了地方政府的金融监管力度。

3.其他控制变量。参考已有文献（Allen等，2005;皮天雷，2010;谢家智和王文涛，2013;郑少智和黄梦云，2015）[29-32]，本文控制了以下影响金融发展的变量：经济发展水平，采用GDP增长率进行衡量;对外开放，采用进出口总额与GDP的比率衡量;外商直接投资，用外商直接投资实际利用额与GDP的比率衡量;所有制结构，用私营与个体就业人数与就业总人数的比率衡量;市场化程度，采用《中国市场化指数》中要素市场的发育程度评分衡量;法律制度环境，采用《中国市场化指数》中的市场中介组织的发育和法律制度环境评分作为其代理指标②;城市化水平，用城镇人口占总人口之比衡量;受教育水平，用在校大学生人数与常住人口数量的比率衡量;政府干预，用财政支出（扣除科教文卫支出）与GDP之比衡量;贷款增长率，用地区贷款增加额除以期初贷款余额衡量。此外，为了考察地方金融监管对区域金融发展的非线性特征，本文在回归中还纳入了地方金融监管的平方项。表1为本文所有变量的描述性统计结果。

（二）模型设定

根据上述理论分析以及金融发展的路径依赖，本文构建如下动态计量模型：

[lnfini，t=α1lnfini，t-1+α2finregi，t+βiZi，t+μi+T+δi，t]      （1）

其中，[lnfini，t]为被解释变量，表示金融相关比率的对数或金融机构不良贷款率的对数，[finregi，t]为地方金融监管支出与一般预算支出之比，[Zit]为控制变量集，下标[i]和[t]分别表示省份和年度，[μi]和[T]分别表示个体和时间效应，[δit]是随机扰动项。

模型（1）包含了滞后一期的被解释变量，为动态面板数据，而控制变量中的贷款增长率、GDP增长率等与被解释变量间可能存在着双向因果关系，这一内生性问题可能导致标准估计量偏误。本文将采用Arellano和Bond提出的系统GMM估计方法来克服变量内生性和样本异质性对参数估计量带来的偏差，通过差分和工具变量来控制未观察到的时间和个体效应，使用滞后的被解释变量作为工具变量解决双向因果关系引致的内生性问题。

（三）数据来源

本文研究期间为2009—2017年，样本为31个省份的面板数据，金融相关比率、金融监管、GDP增长率、对外开放、固定资产投资、所有制结构、城市化水平、教育、政府干预与贷款增长率的数据来源于历年《中国统计年鉴》，金融机构不良贷款率数据来源于历年《中国区域金融运行报告》和《中国金融统计年鉴》，金融市场化程度与法律制度水平数据来源于《中国市场化指数（2016）》。

四、实证分析

本文运用2009—2017年我国大陆31个省份的面板数据进行实证分析。考虑到我国不同地区经济发展水平及地方政府金融监管支出存在着明显差异，在进行全样本估计的基础上，本文将31个省份分为东、中、西部三组分别进行估计③。为了检验所构建模型估计的有效性，本文还进行了工具变量有效性检验和扰动项二阶序列相关检验，结果显示，本文所构建模型不存在二阶序列相关，且工具变量有效。

（一）地方金融监管对区域金融发展水平的影响

以金融相关比率作为被解释变量，全样本估计结果见表2模型Ⅰ，分地区回归结果见表2模型Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ。从表2可以看出，金融相关比率的滞后一期系数在四个模型中都显著为正，说明各地区金融发展水平存在路径依赖性。

根据模型Ⅰ，地方金融监管的系数估计值为0.0415且在1%的水平下显著，说明金融监管对金融发展水平有显著促进作用，假设1得到验证。

根据表2模型Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ，东部、中部和西部地方金融监管的回归系数分别为0.0414、0.0365、0.0394且均在1%的水平下显著，说明地方金融监管对区域金融发展水平的提升作用在不同地区均是显著的。从估计结果可以看出，东部地区地方金融监管对金融发展水平的作用效果最强，监管效率最高，而中部最低。本文认为，造成这一结果的原因可能是不同地区金融生态环境的巨大差异，东部地区显著优于中、西部地区（刘煜辉和陈晓升，2011）[33]，地方金融监管对金融发展水平的作用效果可能受到不同区域金融生态环境的影响。

为了进一步研究地方金融监管与金融发展水平的非线性关系，本文在回归中加入了地方金融监管的平方项，分别进行全样本和分地区检验。从表3可以看到，地方金融监管的回归系数仍为正，而地方金融监管平方项的系数都显著为负，这表明地方金融监管与金融发展水平之间存在倒U形关系，假设3得到验证。这一结果与王煜宇（2005）[34]的理论分析完全一致。其他变量的结果与表2基本一致，在此不再赘述。

（二）地方金融监管对区域金融发展质量的影响

以金融机构不良贷款率作为被解释变量，全样本估计结果见表4模型Ⅰ和模型Ⅱ，分地区回归结果见表4模型Ⅲ、Ⅳ和Ⅴ。根据表4可知，金融机构不良贷款率滞后一期系数都显著为正，说明不良贷款率也具有显著的路径依赖特征。从表4模型Ⅰ可以看到，在未纳入地方金融监管平方项的情况下，地方金融监管的系数为负且在5%的水平上显著，这表明地方金融监管降低了金融机构不良贷款率，这一结论与表2模型Ⅰ的结果一致，假设2得到验证。表4模型Ⅱ的结果显示，在考虑地方金融监管平方项后，地方金融监管的系数仍显著为负，而地方金融监管平方项的系数都显著为正，即地方金融监管与金融发展质量之间存在U形关系，假设4得到验证。根据表4模型Ⅲ、Ⅳ和Ⅴ的结果，东、中、西三个地区地方金融监管系数都显著为负，而其平方项显著为正，表明不同地区地方金融监管对不良贷款率影响亦呈U形特征。

综合表3和表4的结果可知，地方金融监管对金融发展的影响效应表现出显著的阶段性特征。就全国整体来说，当金融监管水平小于0.0050时，地方金融监管能够促进金融发展水平的提高，同时还能够降低金融机构不良贷款率（提高金融发展质量）;当金融监管水平大于0.0050且小于0.0073时，地方金融监管能够促进金融发展水平的提高，但是此时也降低了金融发展质量;当金融监管水平大于0.0073时，地方金融监管将抑制金融发展水平的提高，同时还将降低金融发展质量。地方金融监管效应的三阶段特征也同时存在于东、中、西部地区④。这一事实表明，地方金融监管对金融发展的最优影响效应仅存在于第一阶段，而在第三阶段地方金融监管将不利于金融发展。

在本文考察的总样本中，仅有10%（28个）的样本点的金融监管值大于0.0050，而大于0.0073的样本点只有4.3%（12个）。因此，就本文的研究样本来说，金融监管水平大都处于最优区间状态，只有极少数地区存在过度监管的情形。

（三）进一步讨论

在本文考察的样本期内，我国经济增长速度发生了由高速增长向中低速增长的转变。从贷款增速来看，在2008年次贷危机的冲击下，“四万亿”刺激政策的推出使得贷款余额大幅上升，贷款增长率则由2009年的31.73%逐渐降低到2011年的14.34%，此后基本保持平稳。与此同时，伴随着贷款增长率的下降，不良贷款率则呈现先降后升的态势（见图1）。那么，宏观经济形势以及由此引致的贷款增速变化是否对地方金融監管的效果产生影响呢？在贷款增速变缓的情况下，地方金融监管对区域金融发展的作用是否发生了显著变化？因此，为了考察地方金融监管对区域金融发展的影响在贷款增速发生急剧变化的两个时期是否存在差异，本文进一步将样本分为2009—2012年和2013—2017年两个子样本分别进行回归，回归结果见表5。

表5中的模型Ⅰ、Ⅱ和模型Ⅲ、Ⅳ分别是地方金融监管对金融发展水平和金融发展质量的回归结果。由模型Ⅰ和模型Ⅱ的结果可知，两个时期的地方金融监管系数都显著为正，金融监管平方项都显著为负，地方金融监管与区域金融发展水平间的倒U形关系在两个时期均成立。对两组金融监管系数与金融监管平方项的系数进行t检验的结果显示，p值分别为0.5435，0.6434，即两个时期之间地方金融监管及其平方项的系数均没有显著差异。模型Ⅲ和模型Ⅳ的结果显示，两个时期的地方金融监管系数都显著为负，金融监管平方项都显著为正，地方金融监管与区域金融发展质量间的U形关系在两个时期均成立。对这两组金融监管系数与金融监管平方项的系数进行t检验的结果显示，p值分别为0.6345，0.4648，即两个时期之间地方金融监管及其平方项的系数均没有显著差异。以上结果说明，伴随着2013—2017年金融机构贷款增长率的下降，地方金融监管对区域金融发展水平及发展质量的影响效应均没有发生显著变化。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文运用2009—2017年的省际面板数据，实证分析了地方金融监管对区域金融发展水平和质量的影响。实证结果发现，地方金融监管能够提高区域金融发展水平，并且二者间存在着倒U形关系，而地方金融监管与区域金融发展质量之间则存在着U形关系，这一结论在东部、中部和西部地区都是显著存在的。对2009—2012年和2013—2017年两个时期分别进行回归的结果表明，地方金融监管与区域金融发展水平（质量）的倒U形（U形）关系在两个时期均成立，且地方金融监管对区域金融发展水平和质量的影响效应没有发生显著变化。 此外，基于地方金融发展与区域金融发展水平间的倒U形关系及地方金融发展与区域金融发展质量间的U形关系，本文发现地方金融监管对区域金融发展的影响效应存在阶段性特征，就本文的研究样本来说，各地区的地方金融监管水平大都处于最优区间状态。

（二）政策建议

为促进区域金融稳健运行，要进一步提高金融监管效率与水平，为金融业高质量发展提供充分的监管支持，具体建议如下：

第一，要进一步完善地方金融监管制度。各省级政府部门应加快推进地方金融监管的法律制度建设，尽快出台《地方金融监管条例》，为地方金融监管提供充分的法律制度保障，以克服目前地方金融监管工作中的多头监管、执法权空缺、监管能力不足等问题，提高地方金融监管水平。

第二，要进一步加强央地金融监管协作。地方金融组织与传统金融机构间有着复杂的业务往来以及由此引致的竞争合作关系，这无疑加大了对地方金融组织的监管难度。更为重要的是，二者之间的业务往来导致了潜在金融风险的传染效应，而地方金融监管部门难以对二者的业务交叉引致的金融风险进行识别和预测。为此，要保证区域金融的稳健运行，守住不发生区域性金融风险的底线，就需要尽快落实和加强国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制，促进金融监管部门与各地的银保监局、证监局等中央金融监管部门密切协作，通过监管信息共享、金融业务指导等方式加强央地金融监管部门间的监管协作，以提高金融监管的整体水平和风险防范能力。

第三，充分运用监管科技提高金融监管水平。随着互联网、大数据、云计算等新技术的发展，监管科技水平快速提高，充分运用监管科技是提高地方金融监管水平的必由之路。地方金融业态繁杂、数量众多、分布分散，部分地方金融组织甚至位于乡村区域内，这对监管信息采集、日常现场监管以及后续监管信息分析和挖掘等工作带来了极大的挑战。有基于此，应综合运用大数据和云计算技术构建数字化地方金融监管体系，将监管信息采集、数据分析、风险监测预警、风险处置等都纳入这一系统之中，以监管的智能化降低监管成本，提高监管水平和效率。

注：

①截至2020年5月，山东、河北、四川、天津、上海、浙江等地已出台《地方金融监督管理条例》，北京、江苏等地也在全速推进地方金融监管立法工作。

②目前发布的《中国市场化指数（2016）》仅有到2014年的数据，对于2015年、2016年、2017年的缺失数据，本文参照杨记军等（2010）[35]的方法进行计算，即2015年的指数等于2014年的指数加上2013年、2012年、2011年这三年相对于前一年指数的增加值的平均数。2016年、2017年指数的计算方法与之相同。

③本文按照国家统计局的区域划分方法将31个省份分为东部、中部和西部三个区域，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、广西、内蒙古。东部、中部和西部地区的政府金融监管支出占比的均值分别为0.00214、 0.00236和0.00245。

④根据回归结果，东部、中部和西部地区的三阶段节点分别是：0.0054、0.0074，0.0053、0.0072和0.0054、0.0073。

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Research on the Influence of Local Financial Regulation on Regional Financial Development：Promoting or Suppressing？

Qiu Xinguo1，2/Chen Mingxing3

（1.School of Economics， Southwest University of Political Science and Law，Chongqing   401120，China;

2.Center for Institutional Economics，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing   401120，China;

3.School of Economics， Jinan University，Guangzhou   510632，Guangdong，China）

Abstract：This paper empirically studies the influence of local financial supervision（LFS）on regional financial development by using the provincial dynamic panel data from 2009 to 2017 and the System GMM. The results show that LFS has significant influence on regional financial development level，and there is an inverted U-shaped relationship between them;while the influential effect of LFS on the quality of regional financial development has a U-shaped relationship. Therefore，the impact of LFS on regional financial development shows a phased feature as a whole，and the financial supervision level of most regions in the sample period is optimal. Further research shows that the conclusions above are robust in the eastern，central and western regions，and this effect does not change significantly with the sharp reduction of loan growth rate.

Key Words：local financial supervision（LFS），local financial development，System GMM