中国特色基层治理有了顶层设计图

刘越山

2021年7月11日，新华社授权发布了《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确提出：建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，使基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实。《意见》指出：在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。

中央党校（国家行政学院）政治和法律部教授王静接受《经济》杂志、经济网记者专访时表示，《意见》是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党对基层治理的全面领导，构建党的领导、人民当家作主和依法治理有机统一的基层治理体制机制的顶层设计。

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。十八大以来，习近平总书记高度重视基层治理，对基层治理有许多重要论述和重要指示。如：2018年4月，习近平总书记在湖北考察时指出：社區是基层基础。只有基础坚固，国家大厦才能稳固。共产党是为人民服务的政党，为民的事没有小事，要把群众大大小小的事办好。2020年7月23日，习近平在吉林省考察时强调：推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的讲话指出：要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。2020年9月17日，习近平在基层代表座谈会上发表讲话强调：基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。这些都为我们指明了新时代基层治理现代化建设的方向。

随着中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的加快，我国农村社会发生了深刻的变化，农村基层社会治理出现了许多新的情况新的问题。对于这些新情况、新问题，党中央、国务院高度关注。2015年6月，中办国办印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，对于创新农村基层社会治理，提升农村公共服务水平，促进城乡一体化建设，作出了具体而明确的指导。2019年6月，中办、国办又印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，指出：推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。而相隔两年之后的今年7月，中办、国办又一次发布新的《意见》，这是对基层治理体制机制的顶层设计图。

王静认为，7月发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，有三个新的特点：明确了乡镇（街道）能力建设的五大板块，即行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设能力;明确了赋权基层的五大权力，包括综合管理权、统筹协调权、应急处置权，涉及本区域的重大决策、重大规划、重大项目参与权和建议权;明确了推进中国特色基层治理的“时间表”，在基层治理体系方面，力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系;在党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高的基础上，力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。

在具体举措方面，王静认为《意见》在五个方面的顶层设计亮点纷呈，极具创新性。第一，关于加强党的领导贯穿基层治理全过程和各方面。如明确要求，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定;注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程;强化党组织领导把关作用，全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制等顶层设计。

第二，回应基层对机构改革的关切，明确了构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制的工作目标。提出了深化基层机构改革的顶层设计方案，即统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，设置综合性内设机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。对继续实行派驻体制的，也要纳入乡镇（街道）统一指挥协调;市、县级党委和政府要规范乡镇（街道）、村（社区）权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持;未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担;在“基层考核评价”这个基层非常关注的问题上，《意见》明确，要切实减轻基层负担，严格控制考核总量和频次。

第三，《意见》突出强调了加强基层治理服务导向的具体举措。包括要求市、县级政府要规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇（街道）能够承接的服务事项依法下放;充分考虑到城乡差异，明确对于乡镇而言，要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作;对于街道而言，要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。加强基层医疗卫生机构和乡村卫生健康人才队伍建设。优化乡镇（街道）政务服务流程，全面推进一窗式受理、一站式办理，加快推行市域通办，逐步推行跨区域办理等。

第四，在落实习近平总书记关于完善共建共治共享的社会治理制度方面，《意见》突出强调：完善党建引领的社会参与制度;创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制;搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。

第五，贯彻习近平总书记关于“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”的重大原创性思想，《意见》对加强村（居）民委员会建设方面有系列重要的顶层设计。如坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，明确了对组织群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度性、规范性、程序性要求;推进《民法典》制度设计的落实，明确了建立基层群众性自治组织法人备案制度;规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序等顶层制度设计蓝图。《意见》还突出强调，要增强村（社区）组织动员能力。健全村（社区）“两委”班子成员联系群众机制，经常性开展入户走访。加强群防群治、联防联治机制建设，完善应急预案。《意见》还将战疫中的经验进一步制度化，明确了由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，组织开展应急工作。

相信通过上下各方的持续努力、通过地方党委政府的有力推进、通过人民群众的有效参与、通过社会各方的合力齐心，中国一定会在预定的时间内，基本实现基层治理体系和治理能力的现代化，党的执政基础将更加坚实，中国特色的基层治理制度优势将会充分地展现出来。