零容忍！全链条惩治将成常态

许亚岚

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），提出要完善证券立法机制，加大刑事惩戒力度，完善行政法律制度，健全民事赔偿制度，强化市场约束机制。这是我国资本市场历史上首个两办联合发布的专项针对打击证券违法活动的文件，也是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。

再次“零容忍”打击证券违法活动

《意见》的发布对推动中国资本市场改革发展和稳定，优化稳定、透明、公平和可预期的资本市场生态环境，全面增强公众投资者的幸福感、获得感和安全感，更好地促进资本市场服务于实体经济的发展，更好地贯彻资本市场领域的对外开放政策，打造我国资本市场的全球竞争力，更好地促进经济的高质量发展，包括促进上市公司质量的提升，全面落实三公原则，进一步建设投资者友好型社会，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。“可以说，《意见》是针对资本市场领域依法从严打击证券违法活动的一个重要的纲领性文件。”中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海对《经济》杂志、经济网记者如是说。

为贯彻落实《意见》，近日证监会集中部署专项执法行动，集中打击财务造假、资金占用、违规担保及操纵市场、内幕交易等严重违法行为，依法从严从快从重查办16起重大典型案件。

对于《意见》的落实，在武汉科技大学金融证券研究所所长董登新看来，有四个要点。第一，要协作监管，严把资本市场入口关。证监会、交易所和证券中介既要做好本职工作，同时也要相互协作，共同充当好资本市场守门人的角色，为我国资本市场的高质量发展提供保质足量的上市资源。

第二，要坚决防止资本无序扩张及违法违规造富。在这个层面上，重点是做好并购环节，既要鼓励做优、做大、做强上市公司的主业，尤其是有效支持高科技創新方面，同时要防止一些上市公司借并购之名实施无序扩张，形成事实上的垄断。另外，要通过严查严打违法违规的造富行为，来保护投资者权益，维护市场三公原则。

第三，证券执法司法体制机制要进一步完善。这里主要强调的是证券的行政执法与刑事司法在体制机制上的衔接以及配合，在这方面将会做出具体的安排。

第四，要构建立体的、有机的投资者保护体系。尤其是在证券纠纷发生的时候，要让代表人诉讼机制常态化，《意见》中指出，要构建举报平台及有偿举报机制，同时加大代表人诉讼的推行力度，确保投资者合法权益的维护，进而有效地威慑证券违法犯罪行为。

“提高严查严打证券违法犯罪的效率和威慑力，很大程度上有赖于监管层的执法力量和司法部门的相互配合。”董登新对《经济》杂志、经济网记者称，要产生足够的威慑力，还需要动员全社会的力量，包括构建检举平台，建立有偿检举机制，发动群众来编织严查严打证券违法犯罪的一张法网，最终威慑力和效率都会大幅提升。

此次《意见》又被称之为“零容忍”《意见》，是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的一个新起点。

申万宏源首席市场专家桂浩明对《经济》杂志、经济网记者称，从以往来看，过去我们对于证券违规犯罪行为打击严厉，但相对来说有些问题处理比较慢，有些长时间得不到立案，有些最终处理相对偏轻。目前来看，我们再次强调“零容忍”，任何违法线索都要查处，任何犯罪行为都要处置，“也只有‘零容忍，并且是在制度严格要求下的‘零容忍，才能真正保证市场的长治久安”。

董登新也表示，监管层对证券违法犯罪行为的“零容忍”，表达了一种严厉监管的态度和严查严打证券违法犯罪的决心，也考验着我们监管层的专业队伍素质以及执法的效率和效果。

相关法律需进一步更新和细化

党的十八大以来，我国资本市场改革开放取得了显著成就。一方面是对内改革。3月19日，证监会发布《关于修改<证券公司股权管理规定>的决定》以及《关于修改<关于实施《证券公司股权管理规定》有关问题的规定>的决定》，对股东机构和股东背景做出调整，证券公司的设立和变更批准放宽。“政策调整+市场需要”降低证券公司的准入门槛，将推动证券公司的变革。

另一方面是对外开放。根据金融开放要求，我国监管机构已经对外资投资证券公司放宽限制，外资证券运营比国内券商成熟，运营优势明显。6月，大和证券（中国）正式获得证监会颁发的《经营证券期货业务许可证》，外资券商的进入，必然改变券商行业市场竞争格局。

而随着资本市场改革开放的稳步推进，市场参与主体、结构正在发生深刻变化，信息技术快速发展，违法案件呈现出新的情况和特点。

“目前我国资本市场发展到新阶段，规范化、法制化程度大幅度提高，在各主体的共同努力下，资本市场正在还原一个风清气正的市场环境。但与此同时，在新形势下仍有一些新型违法犯罪现象，过去赤裸裸炒作股价的行为更加隐蔽，喜欢披上各种各样的外衣。”桂浩明称。

比如最近市场比较关注的“伪市值管理”，打着市值管理的名号，实际上是为了股东套现、减持或质押等，联合机构资金“抬轿”，实现各种灰色利益。“对这类新型的犯罪行为我们需要进一步打击。”桂浩明表示。

此外，在互联网时代，开户更容易，但线上交易有很多可以规避监管的环节，对此，董登新表示，监管层可以通过掌控的大数据，包括开户资料、交易终端和交易的大数据，通过云计算来寻找证券违法犯罪的蛛丝马迹，“在这方面证监会和证交所已经积累了不少的经验，可以用来防范和威慑证券违法犯罪”。

当然，“我们还需要对资本市场和证券活动的法律有进一步更新和细化”。经济学者王赤坤表示，整个资本市场在有序完成换道、换挡、换速，如同高速路开车，在加强速度的同时，需要一套完整的法律法规保证整个资本市场的安全和持续稳定运行。此次《意见》的出台，标志着资本市场发展的进一步成熟，给相关执法单位和执法人员的执法工作指明方向，也给核查工作明确了标准，有利于基层执法工作的有序开展，在规范资本市场和证券市场行为的同时，可以减轻资本市场各参与主体的工作负担。“法律法规逐步完善，政府有法可依，监管执法就能到位。”

加强国际证券执法协作

《意见》中还提到，要探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。可以说，打击跨境证券违法犯罪也是此次《意见》中的一个新课题。

桂浩明告诉记者，目前来看，随着中国资本市场的对外开放，这方面的问题也逐渐显露出来。比如利用沪港通、深港通等模式，在海外聚集大量资金，又利用当地资金成本比较低的特征，来操纵市场、炒作股票;包括部分境内企业在海外上市后，利用两地招商的制度差进行一些违规信息披露等行为。一些公司同时在境内外上市，对于这种属于跨境的犯罪行为我们在过去缺乏相关法律依据，如今，我国资本市场也强调“长臂管理”要求，因此，严厉打击跨境证券违法犯罪行为是非常必要的。

跨国非法证券活动对我国正常金融市场造成极大隐患。王赤坤告诉记者，有些跨国非法证券活动比如虚拟货币，无真实价值支撑，相关投机交易活动存在虚假风险等多重风险;另外，庄家能很轻易地控盘这些数字币交易，并轻易控制这些数字币交易价格和全网合约交易市场，无论是“多单爆仓”还是“空单爆仓”，都是庄家控制交易并收割普通投资人的一种手法，大量的买卖和炒作，促使这些数字币价格暴涨暴跌。“已经有个人和机构高杠杆参与，在暴涨暴跌过程中，屡屡被平仓或爆仓，爆仓风险通过高杠杆传到正常金融市场，增大正规金融风险，影响我国金融稳定。”

与此同时，有些跨國非法证券活动目前处于各国监管之外，使得国际金融环境更加复杂。“各种需要跨境资金通过交易虚拟数字币等跨国非法证券活动获得资金跨境流通，一方面造成大量资金外流，另一方面为洗钱等犯罪行为提供方便，增加了政府打击非法洗钱等犯罪活动的难度。”王赤坤如是说。

“通过跨境监管的合作来防止跨境证券犯罪是未来的一个发展趋势”。董登新称，如今证监会和沪深交易所、港交所等已经展开了非常好的跨境合作监管模式，而将来如何把这个模式拓展到有中资企业挂牌的国家，相关跨境合作监管还有比较大的难度和障碍，这值得进一步探索。“未来随着我国资本市场国际化，尤其是中国资本市场的双向开放，跨境监管合作将会越来越重要，因此，我们未来还需要不断提高跨境监管的能力以及跟境外监管机构合作协同的能力。”

打击证券违法需多方配合

“监管机构要扎紧篱笆、严格自律，善于清除害群之马、潜规则，对违法犯罪采取‘零容忍态度，依法带头终结不公平、不合法、不诚信、不可持续的商业模式。”刘俊海认为，“市场会失灵，监管者不该失灵。证监会要高度重视监管体制的建设，包括优化证券执法的体制和机制，比如让检察机关将来也可驻证监会办公，在证交所所在地设立证券违法犯罪的办案基地等。”

“监管、执法和司法体制的变革，对监管者、执法者和司法者来说，既是挑战也是机遇。”刘俊海表示，要彰显证监会、公安部门、检察机关、人民法院包括地方人民政府应有的担当，必须把思想统一到《意见》上来，按照建规章、零容忍的基本精神，加大监管执法的力度。除“零容忍”、坚持法律原则外，还需要统筹协调，坚持底线思维，监控执法者应当把相关文件的精神吃透、悟透，确保文件不会被束之高阁。

此外，上市公司只有胸怀对投资者的感恩之心，对法律的信仰之心和对法律责任的敬畏之心，才能够受人尊重，才能够基业常青。上市公司包括控制股东、实控人、董监高等，中介机构包括会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、券商等都要慎独自律、见贤思齐、择善而从。

打击资本市场中的违规违法行为，不仅是保护资本市场的正常发展和长治久安，也是维护投资者利益的一个根本性的措施。桂浩明表示，对投资者来说，一方面我们要坚持价值投资、长期投资的理念;同时应配合监管机构，主动检举相关线索;还需要大家共同遵守资本市场的发展规律，共同履行好打击资本市场违规行为的工作。

刘俊海也表示，投资者应当放弃过去不理性、不安全的投资模式，不要追涨杀跌。“未来，我们的资本市场投资环境会越来越好，越来越风清气正，越来越诚信、公平、透明，投资者不可再信谣传谣，不可相信内幕信息，不可操纵市场。”

刘俊海认为，投资者需要考虑的是，《意见》提出要取消证券虚假陈述民事责任的前置处罚程序。“我们在资本市场建立了长达20年的虚假陈述民事案件的行政处罚前置程序，也就是让证监会先处罚上市公司及其董监高、实际控制人和控制股东以及中介机构，投资者拿到行政处罚决定书，或拿到这些违法犯罪行为人承担刑事责任的刑事判决书，才能提起民事诉讼，但违法犯罪行为成千上万，证监会处罚不过来，这样投资者就不能提起民事诉讼。而取消这一程序就意味着，证监会没有处罚相关违法活动的当事人，投资者有证据可以上告，交易所没有自律处分的案件，投资人也可以提起民事诉讼。”