欧盟北极政策——对欧盟北极政策相关文件的解读

常 欣

内容提要： 2020年7月20日，欧盟发起了关于北极政策发展方向的公众咨询活动。面对新的挑战与机遇，此次磋商将促使人们对欧盟北极政策进行反思。由于地理与历史等多方面的独特联系，欧盟成为北极事务的重要利益攸关方。自2007年以来，欧盟相关机构陆续发布了关于北极事务的政策文件。其中，2008年的《欧盟与北极地区》、2012年的《欧盟的北极政策：2008年及未来规划》和2016年的《欧盟综合北极政策建议》最为清晰地梳理并阐释了其立场与主张。在连续的政策调整与更新之后，欧盟在其政策内容、政策立场与政策重点的确立与发展方面均获得了明显进展，但同时也存在着些许缺陷。事实上，欧盟的北极政策将有助于其在事务繁多的环境下保持对北极问题的持续关注。它也是实现欧盟气候政策、对外关系以及促进可持续经济和创新发展等目标的另一种途径。作为一个具有政治与经济影响力的庞大实体组织，欧盟的北极外交及其策略设计值得关注。

当下，全球变暖正导致北冰洋中部的冰块以前所未有的速度融化，并且威胁到整个北极地区的生态系统。冰川与冰块融化不仅使北冰洋地区新航道的开辟成为可能，还提供了更多的能源与海洋资源，北极地区由此正逐渐成为地缘政治意义上的新热点。鉴于北极一直是欧洲联盟（以下简称“欧盟”）边界关系上较为模糊的地区之一，并且欧盟在该地区有着生态环境、航道开发、资源能源等利益诉求，欧盟内部对制定北极政策乃至战略的呼声越来越高。为此，欧盟分别于2008年、2012年和2016年出台政策文件以调整和完善它的北极主张。然而，当前北极八国对欧盟真正想要的东西仍然感到困惑，北极理事会也一再搁置欧盟成为北极理事会观察员地位的申请。鉴于此，有必要对欧盟的北极政策进行探讨，特别是在经过十几年探索之后，欧盟的政策文件与之前相比发生了哪些转变，转变后的欧盟北极政策又存在哪些缺陷。本文既是对当前北极热点问题的关注，也是对欧盟政策研究领域的有益补充。同时，考虑到2018年我国发布了《中国的北极政策》白皮书，对欧盟北极政策的全面认识不仅可以为我国寻求与欧盟合作提供某些参照点，还可以为我国进一步发挥在北极地区的影响力有一定的启发意义。

一、欧盟北极政策文件概述

2007—2020年，欧盟已制定了12份关于北极事务的政策文件（见表1），这些文件共同构成了欧盟北极政策的基本框架，其中较为重要的是2008年的《欧盟与北极地区》、2012年的《欧盟的北极政策：2008年及未来规划》和2016年的《欧盟综合北极政策建议》。当前，距欧盟2016年所发布的北极政策文件已过去五年，如若按照欧盟每四年就发布一份政策文件的惯例，2020年应是欧盟北极政策的更新之年。然而欧盟委员会在2020年1月29日通过其2020年工作计划时，并未提及更新欧盟北极政策的预期意图。因此，上述2008年、2012年和2016年文件成为探讨欧盟北极政策的主要依据。

表1 欧盟北极政策主要文件

（待续）

（续表）

（一）《欧盟与北极地区》：欧盟北极政策的基础

2008—2009年是欧盟北极政策的初创时期，这一时期欧盟的主要工作是为北极政策的出台做好准备，即尽可能地了解与掌握北极地区的相关情况。这主要缘于在欧洲议会审议北极事务的700多人中只有少数人对北极地区有比较深入的了解，所以欧盟认为，对北极地理、环境、人口、社会、经济、政治等各方面情况的考察必不可少。欧洲议会认为，北极地区的气候变化将对欧洲的能源和海运产生影响，所以必须敦促欧盟在北极地区发挥积极作用。其中，第一步要做的就是欧盟需要在北极理事会中取得观察员地位，同时，欧盟应该设立专门处理北极事务的机构；第二步是欧洲议会建议欧盟以《南极条约》为参考，准备制定一份旨在保护北极的国际条约《北极宪章》。然而，制定“北极条约”的想法引来了北极国家的强烈反对，这主要是因为北极国家均十分关心自身在北极地区的主权问题，并且它们坚持认为《联合国海洋法公约》是北极地区的法律框架。①European Commission, “The European Union and the Arctic Region COM (2008) 763 final,” November 20, 2008, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/com_08_763_ en.pdf, 访问日期: 2020年4月12日。

2008年11月，欧盟委员会最终发布了关于北极地区的立场文件——《欧盟与北极地区》。该文件共有12页，分为五个部分。第一部分，主要介绍了欧盟与北极的密切关系：欧盟政策将对北极产生直接影响；北极地区的环境变化正在改变全球的地缘战略动态，其潜在的安全影响使得欧盟必须考虑制定北极政策。由此，欧盟根据自身利益列出了三个政策目标②Ibid.：

第一，与北极地区的人民共同保护北极；

第二，促进资源的可持续利用；

第三，为加强北极多边治理作出贡献。

上述目标恰好与文件的第二、三、四部分相对应。在第二部分“与北极地区的人民共同保护北极”的标题下，文件分述了三点内容：环境与气候变化、对原住民和当地人民的支持以及研究、监测和评估。每一内容下都有具体的政策目标和行动建议。第三部分“促进资源的可持续利用”则概述了四点内容：碳氢化合物、渔业、运输与旅游。每部分内容同样拥有政策目标与行动建议。在第四部分“为加强北极多边治理作出贡献”中，文件指出欧盟应努力维护与发展基于《联合国海洋法公约》的北极合作治理体系。同时，根据欧盟的作用和潜力，要加大对北极理事会的投入力度，力图拥有北极理事会观察员地位。第五部分则为简要结语。

2008年的《欧盟与北极地区》旨在为更详细的北极政策和行动奠定基础。它充分体现了欧盟已经认识到了来自北极的挑战、机遇以及影响，所以欧盟必须对北极问题进行反思并采取有条理、有规划的方法来应对。总体来看，该文件是各项政策目标与简单行动建议的概括与综合，并不能作为一个完整的政策出现，但它已被欧盟视为制定北极政策的第一个层面。③Ibid.

（二）《欧盟的北极政策：2008年及未来规划》：欧盟北极政策的丰富

2012年6月26日，欧盟发布了第二份政策文件《欧盟的北极政策：2008年及未来规划》，该文件回顾了欧盟自2008年以来所作的贡献，并为今后与北极其他伙伴的合作开辟了道路。全文共有正文18页，除总体概要外，有“应对挑战，前进道路”和“2008年以来欧盟对北极的贡献总结”两个部分，另外还包括了两个附加文件《制定欧盟北极政策框架的活动清单》和《太空与北极》。在总体概要中，文件强调了北极气候变化的严峻形势，并认为北极气候的迅速变化为欧盟参与北极事务提供了强有力的依据。欧盟在气候变化与环境保护、可持续经济与创新发展、科学监测、航运和海上安全领域均有相关的经验与潜力，由此可为北极治理作出贡献。在结尾处，文件指出欧盟和欧洲对外行动署会继续完善欧盟北极政策，欧盟将做到如下三点①European Commission, “Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: Progress since 2008 and Next Steps JOIN (2012) 19 final,” June 26, 2012, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/join_2012_19.pdf, 访问日期: 2020年4月12日。：

第一，支持研究并传播知识，以应对北极地区环境和气候变化的挑战；

第二，基于资源可持续利用和环境保护，采取行动以确保北极的经济发展；

第三，加强与北极国家、北极原住民和其他伙伴的建设性对话。

欧盟此次将“知识、责任和参与”这一表述贯穿到了2008年的三大政策目标中。“知识”主要指通过投资增加环境专业知识和对话、利用信息来强调对北极的科学认识；“责任”是要通过可持续发展提供资金、促进资源可持续管理与利用来为北极作出负责任的贡献；“参与”则是通过与其成员国、北极国家以及原住民在内的当地居民密切合作，完善欧盟的北极政策。第二部分重点介绍了2008年以来欧盟在北极地区已经开展的活动和项目，并回顾了2008年文件中的部分内容，并且该部分中每一小节的标题均与2008年文件中的三大政策目标相呼应。在第一节“与北极地区人民共同保护北极”中，文件主要论述了欧盟在环境与气候变化、对原住民的支持以及研究、监测和评估方面的贡献。在第二节“促进资源的可持续利用”中，文件介绍了有关碳氢化合物及原材料与海洋运输的相关活动。第三节则由先前“加强北极多边治理作出贡献”的标题改为“国际合作”，欧盟还特别强调北极理事会是北极地区国际合作最为重要的论坛，欧盟力图拥有北极理事会观察员的地位。

2012年这份文件对欧盟在北极地区的贡献和潜在利益进行了十分均衡的报告，它将总结与展望结合起来，进而论述了欧盟在北极地区的实践成果与未来框架，而《太空与北极》这一附加文件则体现了欧盟将尝试涉足北极新领域的活动愿望。2012年的联合声明实质上是以2008年文件为基础，增添了一系列关于北极事务的新内容与新想法。由此，它丰富了总体的欧盟北极政策。

（三）《欧盟综合北极政策建议》：欧盟北极政策的进展

2014年，欧洲议会呼吁欧盟要制定综合的北极政策以及参与北极地区的连贯战略和具体行动计划，欧盟理事会也要求欧盟委员会努力发展并实现进一步一体化和连贯的北极政策。根据上述要求，欧盟委员会和欧洲对外行动署于2016年4月27日联合发布了题为《欧盟综合北极政策建议》的新声明文件。《欧盟综合北极政策建议》共17页，分为五个部分。第一部分，介绍了欧盟北极政策出台的背景与理由。同时，文件在以下三个优先事项中进一步明确了具体内容：气候变化与保护北极环境；北极及其周边地区的可持续发展；北极问题的国际合作。①European Commission, “An Integrated European Union Policy for the Arctic JOIN (2016) 21 final,” April 27, 2016, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/160427_joint-communication-an-integrated-european-unionpolicy-for-the- arctic_en.pdf, 访问日期：2020年4月12日。

第二、三、四部分分别是对上述三个优先事项的讨论。第二部分，先提出了气候变化给北极环境带来的诸多问题，接着文件对上述问题给出了政策回应，该政策回应集中在科学研究、气候减缓及适应战略和保护环境这三个方面。第三部分，先给出了可持续经济发展所面临的挑战，然后分别在投资、空间技术、海上活动等方面给予了政策回应。第四部分，首先论述了欧盟在区域与国际层面开展合作的必要性与重要性，之后又依次从国际组织与论坛、双边合作、与北极原住民的对话和渔业管理等角度提出应对方案。最后，欧盟指出该政策文件应指导欧盟未来几年的北极行动，欧盟也将积极履行上述承诺。

总体来看，2016年的《欧盟综合北极政策建议》提出了欧盟出台北极政策的理由，明确了欧盟关于北极地区与北极事务的政策主张，规划了政策实施的优先事项，并在每项问题上给予了政策回应。该文件在一定程度上舍弃了先前简单的行动建议与贡献总结，并调整了相关内容的语言表述。例如，从“政策目标”调整为“优先事项”、从“强调资源可持续利用”到“促进可持续发展”、从“加强多边治理”到“国际合作”等。此外，富有成果性的一项内容是，它尝试利用“欧盟北极利益相关者论坛”作为主要对话机制来协调欧盟在北极地区的投资与融资问题，并以此来提高欧盟投资的有效性，这也反映了欧盟想进一步落实好北极政策的决心与毅力。

二、欧盟北极政策的发展特点

经过不断地更新与调整，欧盟的北极政策发生了一些明显的转变，这些转变也是欧盟北极政策发展过程中的独特表现，它主要集中在政策内容、政策立场和政策重点这三个方面。对其发展特点的探讨将有助于考察欧盟愈加关注的内容以及北极政策的整体发展走向。

（一）政策内容日益精细

2008年的文件《欧盟和北极地区》主要论述了欧盟在该地区的主要利益，其内容主题十分广泛，如环境保护、船舶安全、对原住民的支持和对北极治理的贡献等。①European Commission, “The European Union and the Arctic Region COM (2008) 763 final,” November 20, 2008, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/com_08_763_ en.pdf, 访问日期：2020年4月12日。这时候的北极地区还未被视为政策领域，欧盟的关注焦点都还集中在与该地区资源竞争或军事存在相关的环境和安全问题上。而2012年的文件则类似于一个进度报告的组合，它通过行动总结来强调欧盟对北极地区所作出的巨大贡献，并在2008年文件的基础上增添了“知识”“责任”与“参与”这三部分内容，每部分内容分述了欧盟将采取何种行动以应对当前的北极挑战。然而，它依旧没有提供欧盟未来更为详细的行动方案与计划。仔细观察2008年《欧盟与北极地区》文件可以发现，它将政策目标与后面的49个行动建议混合在一起，但2012年文件并未重新提及这些行动建议，并且我们也无法根据内容看清欧盟是否会在未来继续跟进它们。2012年的文件还缺乏对北极政策未来发展方向的明确指示：在“知识”方面上，欧盟的研究重点实际上是模糊的，其在与北极国家建立基础设施研究的合作上也是如此；在“责任”方面，虽然市场互惠准入和反歧视做法一直被视为欧盟的基本原则，但文件在确保欧盟获取原材料和海运路线方面上并没有提到公平竞争；在“参与”方面，它也没有提及任何具体目标和实施手段。通过再次调整与完善，2016年的联合声明在政策内容上已经取得了一些可观的进展：它在阐述北极政策背景和出台原因后就直接列出了三个优先事项，并在每个优先事项下均提出了政策目标，政策目标后又附带多个政策回应。同时，它还提供了将要采取的新行动以及促进协调与激励措施的实例。另外，还调整了对北极原住民作用的表述。在2008年的文件中，政策对当地原住民的讨论通常在保护其生活方式等主题议程下，而在该文件中，尊重他们的权利和支持其发展活动成为主要内容。

政策内容更为精细的特点还体现在欧盟北极政策继续提出了新内容与新方向。新内容既包括了创新、资金投资和资金协调等方面，还包括了诸如北极利益相关者论坛等新的对话机制。新方向则主要指的是该文件比先前的政策文件更加关注北极事务与欧盟现阶段内部议题的联系，2008年和2009年的文件还主要停留在外交和海事层面，但2016年的文件内容则表示，欧盟将切实地将其机构的不同部门与相关北极事务联系起来，以利于北极行动，这就意味着相关北极事务将逐步转变为欧盟内部议程。

（二）政策立场渐趋温和

在最初制定北极政策时，欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会等相关机构的性质与差异往往让北极国家感到困惑，因为北极国家并不熟悉欧盟决策的运作方式。2008年10月，欧洲议会宣布，支持建立具体北极制度的想法。它还认为，《联合国海洋法公约》并没有特定条款可以适用于北冰洋与极地地区的具体情况。欧洲议会这一夸张与大胆的声明随后就招致了许多北极国家的质疑和反对，原因在于：这一立场与先前北极国家所通过的《伊卢利萨特宣言》相矛盾，北极国家认可并遵守现行的国际法，特别是《联合国海洋法公约》框架下的国际海洋法。当欧盟委员会在2008年11月最终发布关于北极地区的通讯文件时，文件并没有涉及先前欧洲议会所建议的“北极宪章”等有争议性的立场问题，欧盟委员会对北极合作伙伴以及北极地区未来的管理也采取了温和的态度。该政策文件承认了成员国在北极的合法利益和权利，并有意争取在保护北极环境的优先目标与可持续利用资源的需要之间建立适当的平衡。①Council of the European Union, “Council Conclusions on the Arctic Issues,” December 8, 2009, https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/files/docs/body/arctic_council_conclusions_09_en.pdf, 访问日期：2020年6月8日。2012年的文件在一定程度上还放弃了先前关于资源开发与利用等有争议的因素，关于碳氢化合物及原材料的内容只用了两段文字来阐述。相比之下，它更倾向于解释环境保护和北极的可持续发展，甚至表示欧洲的工商业也可以参与北极合作。①M, Śmieszek, The European Union in the Northern Latitudes, Berlin, Springer, 2013, pp.165-180.2012年的文件还以“国际合作”代替了2008年所提出的“多边治理”，这一调整减弱了欧盟以“多边治理”来分散北极国家权力的意识，从而传达出友好的信号。此外，2008年的文件明确表示了欧盟考虑在市场上禁止进口、销售并运输海豹制品，但它导致欧盟2009年、2011年、2013年申请北极理事会观察员地位的失败，由此，欧盟意识到保障和维护原住民权利的重要性。2016年的文件将保障和维护北极地区居民权利这一内容归纳到了“加强国际合作”的优先领域之下，这一变化说明了欧盟在此领域的立场转变，即它更加重视国际对话与合作。2016年的文件还反复提到欧盟将继续在现有的《联合国海洋法公约》框架下参与北极地区的相关事务和国际合作，并大力投入资金与创新技术帮助北极地区迎接现有和即将出现的挑战。总之，自2008年以来，欧盟北极政策已经从关注气候变化的安全问题转向了如何通过负责任的角色来获得其在北极地区的合法地位。②K, Offerdal, “The EU in the Arctic: in pursuit of legitimacy and influence,” International Journal, Vol.66,No.4, 2011, p.863.欧盟对北极地区的关注内容已经从高级政治向低级政治转变。由此，其立场也就渐趋柔和与成熟。

（三）政策重点逐步明确

欧盟北极政策的重点已经从先前对政治与安全的担忧转向了基于科学与研究的软实力影响。尽管三个文件都提到了欧盟对科学研究的关注，但在2016年的文件中科学研究领域得到了更多的重视，欧盟已将其贯穿到了当前三个优先事项中，并以此作为参与北极事务的主要手段。总体来看，2008年的文件虽然给出了政策目标，但更多地隐含着对北极国家权力的质疑。欧盟看到了北极地区的安全挑战，但未能提出自身如何前进的战略，所以将更多的关注点放在了北极地区的多边治理上。2012年，欧盟则利用气候变化领域的国际合作取代了先前对北极多边治理的关注。该文件总体上是对北极理事会的一种信息传达，欧盟希望北极地区的相关决策者能看到并认可自己在气候变化领域所具有的能力和已经做出的努力，从而获得自身在北极地区参与相关事务的一种“合法性”身份。而2016年的《欧盟综合北极政策建议》是当前最为具体的政策文件，其内容显示着欧盟北极政策的关注点正从广泛与模糊的北极地区转移至欧洲北极地区（主要集中于挪威、芬兰等在北极圈的领土），它更加强调向着欧洲北极地区所面临的特殊挑战方向发展，而欧盟应对这些挑战的方式就是积极促进其在北极地区的研究合作。这一研究合作主要体现在环境数据、循环经济、设施连通、可再生能源等领域。例如，在环境保护方面，欧盟将会通过促进基础设施研究、提高数据资源开放的获取程度等方式来完成任务。交互网（INTERACT）就是一个环北极网络，旨在建立识别、理解、预测和应对北极环境变化的能力；格拉斯（GRACE）旨在开发、比较和评估寒冷气候下不同溢油应急方法的有效性。这些网络与平台获取的数据将在更大程度上帮助欧盟获取北极知识并深入了解北极气候与环境的复杂动态过程。此外，在不断调整的政策内容中，跨境科学项目的合作与投资项目的增加也是一个明显的信号。总体来看，欧盟对北极的未来愿景已经脱离了先前对地缘政治与安全的担忧，脱离了对扩大海上运输和开采碳氢化合物的过分期望，其注意力逐步转向了基于气候变化与可持续发展领域的科学研究领域。科学研究与国际合作似乎已是欧盟内部达成参与北极事务共识的关键。

三、欧盟北极政策的局限性

2016年出台的《欧盟综合北极政策建议》在先前文件的基础上取得了可观的进展。它提出了具体内容并给出了具体的行动计划，在环境保护与北极地区的可持续发展之间达成了微妙但必要的平衡，并认识到了多边合作在实现这一平衡方面的中心作用。然而，需要注意的是，当前的欧盟北极政策仍然存在着一些缺陷。

（一）政策难以提升到“连贯”与“综合”的高度

虽然欧洲议会在其2014年的决议中就呼吁，制定欧盟关于北极地区的综合政策和欧盟在北极地区的统一战略和具体行动计划。欧盟理事会也要求欧盟委员会致力于进一步发展连贯性的北极政策，但事实上，2016年《欧盟综合北极政策建议》仍然是一份笼统的文件，它并没有满足先前欧洲议会和欧盟理事会对于“连贯”的北极政策的要求，也没有提出较为“综合”的政策方法。

“连贯”有多种含义，在这里可以指代政策构成要素之间的一致性，从而可以避免或最小化各种政策目标和组成部分之间的矛盾。在欧盟内部，“连贯”可以指代不同机构之间的统一性，而当它应用于北极地区时，“连贯”则意味着该政策还需考虑外部的一致性。所以，理想中的北极政策不仅能促进欧盟不同部门行动之间的协同性，还可以促进其与北极地区其他参与者之间的行动。①P. J. May, B. D. Jones, and et al., “Policy Coherence and Component-Driven Policymaking: Arctic Policy in Canada and the United States,” The Policy Studies Journal,Vol.33, No.1, 2005, p.48.然而，当前的欧盟北极政策缺乏能将不同机构和部门整合在一起的机制，现有的部分政策实质上是欧盟一系列相互关联的部门（如渔业和海上运输）根据一套共同目标和工具联系起来的，而另一部分则根植于欧盟现有的政策框架（如欧盟的共同渔业政策或综合海事政策）。②Adam Stępień and Andreas Raspotnik, “Exploring Reasons & Remedies for the EU’s Incapability to Devise an ‘Arctic policy’: The Quest for Coherence,” Arctic Yearbook 2015, 2015, p.434.另外，不同成员国对北极事务的关注程度也大不相同，这导致北极政策也无法用“一个声音”对话，欧盟在内部机构和成员国上都缺乏对北极政策的一致机制和态度。而当欧盟内部机构处理相关北极事务时，北极政策也无法保障其资金来源以及人力资源上的连续性。例如，在当前整个环境背景下，欧盟东部和南部的邻国状况很不稳定，由于英国脱欧、难民危机甚至是新冠肺炎疫情的持续影响，欧盟预算处于紧张时期，许多净支付者要求欧盟削减支出。这无疑将对北极地区的投资与融资计划施加一定的压力。从外部环境来看，欧盟北极政策也未能有效协调其与北极不同参与者之间的关系。因此，没有内部机构和成员国的一致性，没有资源和体制上的连续性，该政策就难以上升到“连贯”的高度，也就不可能追求长期且深远的目标。

“综合”通常意味着把各个部分、各个方面或是各个因素联系起来从而得到认识总体的一套内容或方法，然而，当前的欧盟北极政策也并未提出“综合”的政策方法。尽管它在内容阐述中涉及对某些事项的解决办法与措施（如关于科学研究与资金投放等），但这些方法不足以上升为一整套北极政策的方法机制，甚至有些内容下并没有提到相应实施办法。例如，欧盟致力于通过包括北极理事会在内的现有区域组织开展与北极相关的工作，但它并没有提到任何与国际合作相关的永久机制。通常意义下，这一永久合作机制将有助于确保欧盟与其他行为体的北极合作成为一个持续的过程。此外，虽然它回应了2014年欧洲议会决议中提出的诸多问题，但它仍然没有解决欧洲议会对公海捕捞、资源开发、海上石油与天然气运营安全等方面的不安与担忧，与之相关的讨论多数仍然停留在描述的层面上。总之，欧盟现有的交叉计划和机制或许只能为当前的北极政策提供有限的价值。

（二）政策未能突出总体目的与战略

纵观整个欧盟北极政策的发展过程，它的一个显著性表述转变是从“政策目标”修改为“优先事项”。从文字意义上看，“政策目标”指的是政策执行预期可以达到的目的、要求和结果，确定的政策目标往往具备以下特征：可衡量的和具体的，能指出预期结果的，在执行人员或执行机构的权限范围内的，切合实际的或是指出完成时期的。“优先事项”则表示的是优先处理的事情，地位处于其他事情之前，在待遇上占先。成为优先事项可能意味着该事项具有以下特点：比较紧急的，有时间限制的，具有某种特殊意义而存在的。总体来看，“目标”传达是一种“指引”的意思，而“事项”则更多地指向了“内容”与“要做的事情”。因此，最新政策中的“优先事项”似乎浮在了欧盟的真正利益之上，这一调整使得北极政策无法突出欧盟的真正目的是什么，甚至不知道其基于政策之上的战略考虑是什么。

尽管欧盟政策文件的发展过程显示了欧盟所取得的进展，但无法否认连续八年来欧盟似乎无力提出明确的总体北极政策甚至是北极战略。导致其发生的因素或许十分复杂，但明显的一点是当前欧盟北极政策已经不再提及先前文件中所涉及的安全及地缘政治问题，而且优先事项进一步掩盖了它的总体目标和利益。总之，随着北极地区在地缘政治和地缘经济意义上的增长，欧盟需要反思其在该地区的关键战略利益，并更新其方法以考虑到该地区的新发展。当前，欧盟北极政策的发展还停留在2016年文件上，欧盟需要做的事情就是在其基础上更新一项全面战略以保证其对北极事务的长期关注。2020年7月20日，欧盟委员会与欧洲对外行动署已向公众开放关于欧盟北极政策前进方向的咨询申请，这可能预示着北极政策的更新，该咨询有助于欧盟重新审视其在北极事务中的作用，修订当前政策中的优先事项和所需采取的行动，确定是否需要开辟新的政策领域。

（三）优先事项过于宽泛且存在矛盾

2016年的《欧盟综合北极政策建议》是当前欧盟对其北极政策的最新陈述。欧盟政策制定者试图尝试限制北极这一广泛范围，并着眼于三个关键优先事项：气候变化与环境保护，北极及其周边地区的可持续发展，北极问题的国际合作。虽然上述优先事项的安排体现了欧盟当前北极政策的关注重点，但其实它在内容、作用及其对总体政策的影响上都或多或少地存在一些问题。

首先，优先事项涵盖了诸多主题，这些主题有些相互关联，有些主题仅通过“北极”标签建立联系。这意味着欧盟北极政策部分上是从现有欧盟政策的基础上“挑拣”与北极相关的内容而组合起来的。例如，关于缓解北极地区气候变化所给出的温室气体排放承诺，事实上就来源于先前欧盟的气候政策。同时，欧盟所倡导的可持续发展，在意义上其实也是广泛的，理论上包括了生态可持续发展、经济可持续发展和社会可持续发展，但欧盟在此所强调的内容是模糊的。虽然我们可以从侧面了解欧盟对北极经济活动的重视，但欧盟似乎并不愿放弃提及生态与社会。优先事项还表明了欧盟北极政策具有内部与外部的性质。内部方面指在欧洲北极地区的可持续经济发展和投资、环境保护与气候适应等主题；外部行动则主要包括欧盟参与北极理事会的工作，与北极国家的关系互动以及制定有关北极的国际规范等。然而对欧盟来说，能同时兼顾内外部所有要素并将二者议题有效结合在一起，是一个不小的挑战。

其次，优先事项无法突出欧盟的总体政策目标与工具。在过去的十几年中，欧盟对北极采取的总体方针仍是一个争论的话题，当前从政策更新变化与政策内容中均未找到明确的目标、宗旨与实施工具。更为明显的是，欧盟北极政策集中讨论了区域发展项目和投资事项，内容中所提到的目标更为具体地落入了部门政策领域（如交通、数字市场、环境等）。也许当前“应对气候变化”可以被视为欧盟北极政策的最重要内容，但到目前为止，该内容并未成为欧盟北极政策的驱动力，它也没有将有关北极的问题有效地结合在一起。而且，欧盟当前众多的利益集团是否真的允许将应对气候变化这一事项优先于其他领域或目标之上还是个问题。尽管欧盟为北极研究提供了宝贵的资金与技术支持，在气候、可持续发展以及北极理事会的工作中取得了不小进展，与北极原住民的对话也愈渐顺利与充实，但从战略目标的角度看，欧盟北极政策还存在着缺陷。例如，三大优先事项的排列顺序尚不清晰，仅凭政策内容探寻无法得出哪一个是当前最为重要的，并且每一事项均未给出所要达成的总体预期目标。

再次，优先事项中有相对矛盾的地方，无法增强欧盟北极政策的信服力。这一矛盾主要体现在保护北极环境和促进北极周边地区可持续发展这两项内容上。目前，欧盟的北极政策故意忽略了与资源能源开发争议有关的问题。例如，它没有解决海上运输中使用重质燃料油的问题。在有关矿物和化石燃料提取的讨论中，2008年和2012年的文件将资源可持续利用视为主要挑战，但2016年文件仅讨论了在国际合作范围内自然资源的开采。虽然2016年的文件通过强调欧洲北极地区的可持续发展以及其与欧盟内部市场的融合，使得欧盟从表面上避开了经济发展与环境保护这一矛盾问题，但从实质意义上看，欧盟的“忽视不谈”是默许了其在北极地区与能源有关的活动与机会。欧盟仍处于环境保护与开发经济需求之间的紧张关系之中。当然，这一矛盾并不只出现在欧盟政策中，大部分北极参与者都会面临这一“北极悖论”。就欧盟成员国来说，尽管他们对环境的关注不同，但大多都更为明显地倾向于经济利益。①B De Botselier, Sofía López Piqueres, and Simon Schunz, “Addressing the ‘Arctic Paradox’:Environmental Policy Integration in the European Union’s Emerging Arctic Policy,” May 15, 2019, http://aei.pitt.edu/97352/, 访问时间：2020年9月2日。欧盟总是在证明经济发展可以与环境保护并驾齐驱，但事实上，它无法在支持欧洲北极地区经济发展的同时，兼顾并履行好在气候变化上领导者的责任。

最后，优先事项无法引起广泛重视，无法解决欧盟北极政策边缘性的问题。欧盟北极政策虽然与欧盟的部分现有政策相联系，但它并不能真正融入欧盟现有政策的框架体系之中。目前更多体现的是，北极政策对欧盟现有政策的充分不必要的条件关系，即欧盟北极政策的实施必然会牵动欧盟内部的相关机构和现有政策工具，但反过来讲，欧盟在实施其现有领域政策时，关于北极事务的政策很有可能被忽视。更为重要的是，欧盟北极政策无法回答欧洲北极地区实际上对欧盟意味着什么。相比之下，东部地区（如乌克兰—俄罗斯—欧盟三角地区）和南部地区（如地中海地区）则更具有重要性，或许未来北极地区与欧盟将在经济方面有着明显的相关性。但就目前阶段来看，二者的关系仍然是不显著的。

四、结语

制定此类政策文件是欧盟及其机构传达其基本主张与实际活动的途径，而欧盟北极政策不仅包括政策文件本身，还包括了实施工具、实施途径以及保障该政策实施的法律基础等。由于篇幅所限，这些不是本文所要涉及与讨论的主题。欧盟北极政策文件的出台体现了欧盟将继续以国际合作为途径、以科学研究为主要参与方式，在气候与环境保护、可持续发展、原住民权益保护等领域展开活动以此参与北极地区治理。欧盟北极政策的发展也仍然基于这样的想法，即应在现有的多边协议和机制（如《联合国海洋法公约》，北极理事会和国际海事组织）的基础上建立并进一步推进北极管理与治理。目前，欧盟的北极政策还在不断发展与完善之中。

对欧盟来说，当下能与所有成员国合作制定统一的北极战略，并将特定的北极事项纳入欧盟所有领域的行动仍然是一个过于高的目标，保持当前的“优先事项”并对其不断反思与修改，可能是更为现实和可能的行动方案。欧盟北极政策的更新必须基于现实的远见以及欧盟在该地区的实际作用。另外，鉴于欧盟本身不是严格地理意义上的北极行动者，欧盟北极政策还需要考虑的是，是否能得到北极国家的回应。①张胜军、郑晓雯：《从国家主义到全球主义：北极治理的理论焦点与实践路径探析》，《国际论坛》2019 年第 4 期，第3—18页。经过几次的政策文件调整，越来越多的证据已经表明，欧盟的政策优先事项与北极国家设定的政策目标相吻合。最后，尽管在欧盟委员会声明文件、欧洲议会决议和欧盟理事会结论之后，欧盟仍然缺乏对北极的明确战略规划，但这并不意味着它不在北极地区发挥作用或拥有一定的权力。