常德市生态补偿扶贫的逻辑、成效与启示

摘要：外部性理论是生态补偿扶贫的理论基础。基于这一理论，生态补偿与精准扶贫在目标、对象、内容和方法上具有高度一致性，推动生态补偿扶贫工作具有现实必然性和可行性。目前常德市生态补偿扶贫已经取得了一定成效，需要进一步深化认识、拓宽来源、突出重点、创新机制，以實现生态补偿扶贫科学化、扩大化、精准化和持久化。

关键词：生态补偿;扶贫;逻辑;成效;启示

2015年，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”脱贫措施，“生态补偿脱贫一批”作为重要组成，随后被列入精准扶贫中心工作。外部性理论是生态补偿政策实施的理论基础。基于外部性理论，生态补偿和精准扶贫在目标、对象、内容和方法等方面具有高度一致性，生态补偿政策具有明显的减贫脱贫效应。实施生态补偿扶贫，对于统筹推进生态保护和脱贫攻坚，具有很强的现实意义。

1 生态补偿扶贫的外部性理论逻辑

生态补偿出发点是外部经济或不经济行为，重点解决“为什么补”“谁补谁”“补多少”“怎么补”等问题，和脱贫工作中“为什么扶”“谁扶谁”“扶多少”“怎么扶”存在高度的现实关联性和对接性。

1.1 目标耦合

生态补偿提出的直接目的是为了矫正经济社会活动对生态环境产生的外部经济和不经济。现实中贫困地区不少都分布在生态脆弱、生态敏感的生态功能区，地理空间上的交叠性和一致性，使得这些地区很容易陷入“生态脆弱—诱发贫困—掠夺资源—生态恶化—贫困加剧”的“生态贫困陷阱”，因此生态补偿兼具消除贫困和改善生态双重责任，目标具有高度一致性。

1.2 对象耦合

外部性有正外部性和负外部性之分，根据作用效果，生态补偿不仅包含特定的生态受益者对生态利益提供者和保护者提供的补偿，也包含环境资源开发利用者对特定生态利益受损者提供的补偿。地理空间上的交织，意味着贫困地区在发展产业时会受到限制、在保护生态时要作出让步，贫困人口和生态受偿主体一定程度上存在重叠。

1.3 内容耦合

外部性的产生源于私人成本与社会成本、私人收益和社会收益的不对等，在缺乏有效制度安排的情况下，当私人成本小于社会成本，或私人收益小于社会收益时，就会产生外部性，具体表现为贫困地区或过度开发资源、或陷入保护贫困。理论上讲，生态补偿制定基准是边际成本之差与边际收益之差，但实践操作中核算难度大，常常出现生态价值被低估的现象。因此，迫切需要提高补偿标准、明确补偿方式，以提高生态补偿对减贫脱贫的正向激励作用。

1.4 方法耦合

外部性的解决途径就是通过采取一定方式将社会成本和社会收益内化。生态补偿和脱贫攻坚目标一致，方法也共同呈现出市场化、多元化发展方向，强调充分调动市场积极性，发挥政府、市场和农民等多重主体的作用，如生态补偿中的产业合作、技术援助、智力补偿等形式，不仅有利于生态资源保护性利用，而且能形成稳定的收入来源，很好地实现了生态保护和经济发展的协调统一。

2 常德市生态补偿扶贫的主要成效

2.1 生态补偿扶贫认识有所提高

2.1.1 宣传方式不断创新 充分运用电视、广播、电台、网站、报纸、手机等媒体，宣传生态保护常识、生态文明建设和精准扶贫的相关政策法规，如石门县是全国重点生态功能区和全省重点林区县，林业生态补偿长效机制已初步建立，该县以“保护生态环境，治理农村贫困，建设美丽石门”为题材，通过发放宣传资料、普及相关知识、以活动促宣传等方式，使生态补偿助力脱贫攻坚逐步成为基层共识和行动自觉。

2.1.2 了解程度不断加深 基层政府、扶贫工作人员、贫困人口对生态补偿扶贫认识和重视程度在加深，调研中，大部分参与人员对生态补偿都有基本了解，部分地区也在开始思考后脱贫时代如何巩固脱贫成果和建立防返贫的长效机制，强调要把生态补偿政策和资金用好用活，起到改善生态和提高收入的双重作用。

2.1.3 政府引导不断增强 目前生态补偿以政府转移、财政补贴为主，因此在实现精准帮扶方面，加强政府引导是关键，为此全市着眼于干部队伍培训，选派各级干部参加省、市举办的各类生态扶贫培训班，全面掌握中央、省、市生态扶贫的部署要求，深入学习电商扶贫、产业扶贫和生态文明村建设的先进经验。

2.2 生态补偿扶贫范围切实扩大

2.2.1 生态补偿扶贫项目逐渐增加 生态工程建设是生态补偿扶贫的重要载体，目前全市生态补偿扶贫覆盖了重点生态功能区、生态公益林、洞庭湖退耕还湖还湿、流域水质改善、石漠化综合治理等项目。如西洞庭湖自然保护区在欧美黑杨清理取缔过程中，制定了退林还湿的补贴政策，利用西洞庭湖自然保护区建设和管护项目经费，为退出种植的黑杨种植户予以补偿。

2.2.2 生态补偿扶贫区域逐渐扩大 石门县、桃源县为国家重点生态功能区，汉寿县、澧县、安乡县为省级重点生态功能区，近年来，国家、省级层面对重点生态功能区给予了一定的生态补偿资金。如2018年石门县在县域生态环境质量监测与评价管理评分排名湖南省第一，获得中央生态转移支付资金1.2441亿元以上，反过来又对该县生态环境质量改善起到了很好的激励作用。

2.2.3 生态补偿扶贫主体不再单一 2019年以来，常德市先后与澧水流域上游张家界市、沅水流域上游怀化市签订澧水、沅水流域横向生态保护补偿协议，携手加强澧水、沅水流域水环境联防共治，这就意味着市场化的横向生态补偿已经提上日程，有望实现与精准扶贫工作的有效衔接。

2.3 生态补偿扶贫标准逐步明确

确定生态资源和生态服务的价值，进行生态资本价值核算，是实施生态补偿扶贫的关键环节。总体看，目前要付费已经成为共识，付多少、如何付虽然还缺乏权威的、具有可操作性的计量方法，但也在横向比较中不断明确。

2.3.1 补贴标准有所提高 如西洞庭湖退林还湿具体补偿时，是根据退出种植面积、林木蓄积时间长短予以补贴的，补贴费用在400～1450元/亩。

2.3.2 补偿标准落实严格 如石门县林业生态补偿涉及生态护林员项目、生态公益林补偿、森林资源禁伐减伐补偿和天然商品林停伐补偿，补助资金总额、打卡到户金额非常明确，以生态公益林补偿为例，每年补偿总金额约为3878.9万元，中央级补贴打卡到户53074户，省级补贴打卡到户10791户。

2.3.3 市场化补偿标准明确 澧水流域横向生态保护补偿协议规定，每月以常德市与张家界市澧水交界断面水质作为考核依据，若当月断面水质类别达到Ⅰ类标准，或较上年水质类别有所提升时，常德市将补偿张家界市80万元;若当月断面水质为Ⅱ类标准时，互不补偿;若当月断面水质为Ⅲ类标准时，张家界市将补偿常德市80万元。沅水流域横向生态保护补偿协议规定，以常德市桃源县观音寺省控地表水监测断面数据为依据，如果观音寺断面水质较上年同期提升，常德市给予怀化市生态补偿资金;观音寺断面水质较上年同期下降，怀化市给予常德市生态补偿资金。

2.4 生态补偿扶贫方式不断丰富

生态保护和精准扶贫都需要广泛动员社会各方面力量，也需要整合各种资源充分发挥市场的资源配置优势。从补偿方式来看，全市积极创新生态补偿扶贫的方式，除资金补偿以外，产业合作、技术援助、智力补偿等也开始成为生态补偿助力脱贫攻坚的重要手段，生态补偿扶贫的“造血性”功能日渐增强。

2.4.1 实施产业项目带动 充分依托生态优势和政策支持，以全市产业扶贫“六个一”，即“一村一产业发展规划、一村一扶贫产业基地、一村一新型经营主体”“一户一帮扶舉措、一户一产业项目、一户一增收门路”为载体，增强产业的就业带动能力，如石门县2017年就已经出台了《大力发展林业产业的实施意见》，县财政每年安排50万元专项资金，支持贫困山区发展林业产业，实现产业兴林、产业富民。

2.4.2 加大要素援助力度 每个贫困村都明确了1名产业发展指导员，开展政策宣讲和技术指导，部分区县积极与省林科院、中南林科大等科研院所签订了长期战略合作协议，建立科技专家服务团队，深入田间地头进行现场技术指导，按照应贷尽贷的要求，积极为有信贷需求的贫困户申请小额信贷发展生产。

2.4.3 创新利益联结模式 采取直接帮扶、订单收购、社会化服务、基地务工、技术指导、要素入股等多种联结方式，防止单一的固定利息式分红方式，具有产业发展能力和意愿的7.2万贫困户都与新型经营主体建立了紧密的利益联结机制。开展“我为贫困户农产品代言”活动中，驻村工作队、乡村基层干部主动出击，与各大超市、企事业单位联系贫困村和贫困群众的农副产品销路，并筹建常德消费扶贫电商运营中心。

3 常德市生态补偿扶贫的经验启示

3.1 深化认识，实现生态补偿扶贫科学化

3.1.1 坚持协调推进 建立市场化、多元化生态保护补偿机制是践行“绿水青山就是金山银山”的重大举措，对于促进生态保护的经济外部性内部化，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路具有重要意义。但是作为两项政策依赖性都很高的工作，二者相结合后难度和风险都会加大。因此必须统筹好发展和保护的关系，既要体现生态产品的市场价值，也要保护好生态资源。

3.1.2 注重激发活力 实施生态补偿过程中，要充分借用市场的力量，搭建“政府+市场+农户”的生态扶贫主体参与机制，提高资金利用效率。同时，扶贫先扶智，贫困群众是生态补偿的主体构成，要广泛开展政策宣传，帮助其了解生态补偿扶贫的真正意义和参与方式，着重培养贫困人口参与生态补偿相关项目的技能，切实提高贫困人口的参与率。

3.1.3 增强试点带动 突出实施生态补偿区域重点，分区分类开展不同类型的生态补偿，以点带面、难易结合、先分后合，稳步形成科学合理的补偿模式，以试点为中心拓宽补偿范围，形成点面互动的生态补偿扶贫格局。

3.2 拓宽来源，促进生态补偿扶贫扩大化

3.2.1 加大与上级部门对接力度 对接中央和省级自然保护地、重点生态功能区生态补偿有关政策，力争做到应补尽补，建立财政投入稳定增长机制，完善财税金融和政府购买政策，通过给生态改善效果较好的地区安排资金奖励等手段，提高资金使用效率。

3.2.2 积极引进社会资金 生态补偿资金需求量大，仅靠财政转移支付和项目投入远远不够，须发挥财政资金对社会资本的撬动作用，研究出台鼓励社会资金参与的政策，探索多渠道多形式补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作路子，鼓励社会资金进入环境治理领域，强化与扶贫工作联动，取得效果后从生态补偿资金中获得奖励或补助。

3.2.3 着力延伸补偿范围 如常德市生态功能突出，在全省乃至整个中西部地区的生态安全格局中都占据极为重要的地位。因此要进一步提高生态补偿覆盖面，力争所有区县市都纳入省级重点生态功能区，并积极争取纳入国家级重点生态功能区，在赋予相应地区生态补偿机会的同时着力提高对贫困人口的脱贫带动能力。

3.3 突出重点，确保生态补偿扶贫精准化

3.3.1 强化项目带动 如常德应以石门、桃源等国家重点生态功能区，生态补偿项目、生态公益林补偿项目、洞庭湖退耕还湖还湿补偿项目、流域横向生态补偿项目等为载体，建立合理的利益分享机制，重点加强对上岸渔民、生态护林人员、湿地保护区贫困人口的扶持力度，以重点项目带动整体保护和全面脱贫。

3.3.2 建立科学的价值评估体系 生态补偿资金额度的确定、资金使用效果的评估，都需要完善、科学的考核评价体系，既能调动积极性，又要有一定约束力，如水环境生态补偿，在确定补偿基准时，以生态功能区定位为基数，还是以流域平均水质状况为基数，需要科学确定补偿标准和机制。

3.3.3 强化政策保障 生态补偿扶贫落脚点在扶贫、也在生态保护，要建立生态建设与贫困户脱贫联结机制，明确贫困户覆盖范围、补偿标准、优先聘用权等内容，保证建档立卡贫困户从生态建设中享有更多收益权，使贫困户真正从生态建设中获得实实在在的利益，同时加快建立返贫预警机制，监测政策制定和实施效果，以便及时改进。

3.4 创新机制，推动生态补偿扶贫持久化

要实现稳定脱贫、持久保护，光靠“输血型”的生态补偿和脱贫政策显然不够，必须加大“造血型”机制创新力度，变“要我富”为“我要富”、“要我保”为“我要保”，形成生态保护和脱贫致富良性互动。

3.4.1 创新产业发展机制 结合不同地区的资源禀赋条件，因地制宜发展“生态+”“扶贫+”产业，以生态种植养殖业、林下经济、生态旅游等产业全面带动贫困人口实现就业和稳定增收，实现产业生态化、生态产业化。

3.4.2 创新产业扶持机制 促进生态产业与新技术、新业态有机融合，利用大数据技术对贫困人口开展精准识别、精准帮扶，加大对贫困地区生态产品电子商务扶持和指导力度。

3.4.3 创新产业合作机制 提高生态补偿资金项目的组织化程度，借鉴“产业+基地+农户”的产业扶贫模式，鼓励有条件的生态扶贫产业形成由贫困人口广泛参与的组织和收益分配体系，切实保证贫困人口参与在生态补偿项目中的知晓权、参与权和收益权。

作者简介：冯秀萍（1987-），女，教研部副主任、副教授，福建师范大学人口、资源与环境经济学专业硕士研究生。研究方向：资源与环境经济学。