法律视角下民宿概念界定与剖析

2021-08-06章正源

西部学刊 2021年9期

摘要：我国的民宿源于农家乐，隨着发展，类型不断增多，但是，由于其概念不清，分类不明，法律法规对民宿的监管相对滞后。民宿具有服务性、商业性、小规模性、社会性、非标准性、共享性等特点，是区别于旅馆与出租房，为入住者提供临时性且能满足个性需求的小型住宿服务设施。可以按照地理位置、功能、权属，以及是否取得特种行业许可证对民宿进行分类。现存的旅馆或出租房监管标准不能与民宿发展相适应，因此可以借鉴各国对民宿监管的不同模式，加强对民宿的法律监管。

关键词：民宿;法律概念;法律特征;监管措施

中图分类号：D922.294文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）09-0053-04

二十世纪八十年代末，利用承包地上的自建房屋，以家庭为单位经营的餐饮住宿业在改革开放的春风中悄悄诞生。此经营模式运营成本低，能借助地理、历史等资源吸引游客，深刻影响着农村经济的发展。随后，该模式以不同的形式在各地兴起。

在国家政策的引导和共享经济的推动下，民宿业于2015年进入高速发展期。民宿业盘活了闲置房产，满足了人们多样化的住宿、餐饮需求，给旅馆业市场注入了活力。但目前的旅馆业监管标准无法适应民宿的发展，关于无证经营、扰乱治安、引发邻里矛盾等负面报道频出。虽然各省市区陆续出台规范性文件，但未能有效解决上述问题。民宿业发展带来的一系列问题让人们开始关注相关法律制度的空白。笔者认为，上述问题是由于我国对民宿概念的定位不清引起的，相关法律文件对民宿的定义偶有冲突，民宿监管办法的法律效力位阶较低。因此，解决上述问题的基础是在法律视角下把握民宿的性质。本文通过规范分析法，从民宿与相似概念入手，通过把握民宿特性，引申出民宿的核心概念，再对不同类型的民宿进行讨论，最终落脚于监管模式。希望在法律视角下，对民宿的概念有一个明晰的定义，进而探讨有效的监管模式。

一、我国民宿业的发展及监管现状

2015年，我国民宿业进入高速发展时期[1]。在国家政策的鼓励下，民宿业市场规模从2014年的19亿元增长至2018年的192亿元，年复合增长率为78.3%，预计2023年将突破400亿元[2]。可见，民宿逐步在住宿业中占据重要地位。住宿类型的多样化发展是由社会生产力的发展决定的。经济的发展、消费能力的提升，使得传统住宿业已不能满足人们日益多样化的住宿需求。于是，农家乐、城市共享住宿等民宿类型逐渐产生。

首先，民宿以农家乐的形式在乡村兴起，盘活了农村闲置房，优化了农村经济结构，推动了农村经济的发展。之后，借助共享经济，民宿以价格低、类型多的优势，在城市获得更大规模的发展，但问题随之产生。民宿作为旅馆的替代品，因建筑设施、运营模式等客观因素，在经营许可方面存在困难。究其原因，是民宿监管法律制度的滞后。2015年，国务院办公厅在《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》中指出，积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓、农家乐等满足广大人民群众消费需求的细分业态。在此经济政策导向下，各地对民宿经营持鼓励态度。但按照传统旅馆业的标准，大部分民宿无法取得特种行业经营许可证，所以许多经营者面临无证经营的困境，这其中还存在一批经营者趁机降低运营成本，使部分民宿存在诸多安全隐患。鉴于此，文旅部在2017年发布《旅游民宿基本要求与评价》。随后，各地纷纷出台民宿管理办法，以求规范民宿的发展，但多以建议为主，缺乏强制力。另外，对民宿的界定限于旅游民宿，无法概括行业整体情况。

因此，在法律层面，民宿亟需有一个清晰统一的概念界定，并以此为基础，在其内部区分不同类型，从而使执法部门有法可依、依法监管，保障民宿业健康有序发展。

二、民宿的法律特征及法律概念界定

民宿和旅馆、出租房不尽相同，将民宿归入其中任何一类进行管理，都不利于民宿发展，且容易造成市场混乱。所以，以法律视角分析民宿的特征，进而界定其法律概念，进行分类，对于规范民宿市场具有基础作用。

（一）民宿的法律特征

准确把握民宿的特征，有利于更清晰地界定民宿的概念。只有当民宿的特征以法律视角被清晰地呈现出来，才能科学立法、有效监管。民宿的特征是对其外在形式的抽象概括，在逐一明晰特征的基础上，才能理清民宿的法律概念，找到解决民宿乱象的方法。笔者认为，民宿主要有以下特征：

1.服务性

民宿的核心是“宿”，是为入住者提供以住宿为基础的一系列服务的营利性产品[3]。民宿的入住者和经营者之间建立的是以服务合同为基础的民事法律关系。入住者支付款项，期待能享受经营者提供的以住宿为基础的一系列服务，如最基本的床铺、洗漱用具等。而对于旅游民宿，在提供文化体验服务方面，则有更高的要求，如当地特色餐饮、当地文化主题布置等。这种服务性，在房屋租赁关系中是不具备的[4]。

2.商业性

从民宿的房源来看，有农村宅基地上的自建房屋，民用住宅楼内的套房等。但房源的性质并不影响民宿的商业性。在2015年国务院办公厅的指导意见中，民宿业被定性为生活性服务业，是提供住宿的营利性服务产业。从起源来看，第一批经营者开办民宿的行为是对自有闲置房屋的再利用。区别于近几年民宿热背景下的经营者，对第一批经营者来说，开办民宿并非其主业，逐利色彩不强烈。但在这一过程中，房主实质上是获得了收益的。因此，笔者认为，只要是经营者利用入住者短期入住，为其提供住宿服务获得收益的行为，都具备商业性。这是民宿在市场上不能处于无人监管、自由发展的原因。

3.社会性

民宿的入住群体来源广泛，具有社会性特征。该特性与旅馆相同，但其在管理上又有别于旅馆，例如，入住登记方式。入住旅馆，需要在前台办理登记手续，但根据笔者的入住经历，民宿尤其是在单套房源的经营模式下，经营者并不核对入住者的身份。并且，此类民宿开办在民用楼内，没有类似旅馆前台的24小时管理机制，与入住者有关的人，完全可以避开登记，凭借和入住者的关系自由进出，这不利于保障楼内其他人的权利。此类民宿，目前被称为“短租房”，因为规模小，它不便按照旅馆业的标准进行监管，又因为租期短、无合同，无法按照《商品房屋租赁管理办法》①的规定进行管理。笔者认为，短租房符合民宿的法律特征，应归入民宿进行监管。

4.小规模性

小规模经营是民宿的重要特点，这是区分民宿和旅馆的重要标志。查阅各地的规范性文件，笔者发现，这些文件从单栋客房数、楼层数、面积②等不同方面限制经营规模。对于这种小型经营场所，在消防安全方面采取较低标准。但近年来，民宿热引发众多商业者的投资行为，民宿规模有逐渐扩大的趋势。笔者在实地调研中发现，一家网红民宿的客房数为26间，已远远超过当地标准，虽然其有跃层式的家庭套房等非标准房型，但其本质不再是民宿。这种行为，有不实宣传的嫌疑，也是现在民宿市场经营混乱的一种体现。

5.共享性

民宿业的共享，不仅指其中涉及的共享平台这一服务端，还包括将自己拥有一定权利的房屋与他人进行分享的这一过程。共享平台的搭建加快了民宿发展，尤其是城市民宿，将自有闲置房屋与他人分享，是民宿发展初期的理念。而共享的背后存在多层法律关系，例如平台与房源提供者的关系，平台与预订者的关系，房源提供者与预订者的关系，房源提供者与民宿经營者的关系，入住者与周边居民的相邻关系，分享套房内公共空间的入住者之间的关系等。正是多样的法律关系的存在，在看待与民宿有关的法律现象的时候，要从多个维度切入，这是民宿区别于传统住宿业的重要法律属性。

6.非标准性

非标准性是民宿区别于旅馆的重要属性，也是民宿比旅馆更能满足各种群体需求的重要原因。根据住房城乡建设部发布的《旅馆建筑设计规范》，旅馆客房床位数不宜多于四床。这一规定，致使大规模的家庭出游要面临分房间的问题，但民宿就可以满足这一个性化的需求。此外，上述规范还对旅馆建筑的选址进行规定，在历史文化保护区，旅馆建筑存在一定限制。对于本身就在历史文化保护区内的民宿，就不存在这一限制。对于入住者来说，可以更近距离地体验历史文化氛围。

（二）法律概念界定

法的调整对象是指法律所调整社会关系，法是社会的稳定器[5]。我国法律受前苏联法学影响较大，通过界定调整对象能有效地区分相应的部门法律和调整范围。外国学者多将民宿定义为能够感受文化氛围的住宿模式[6]，而我国学者对于民宿之一对象的界定大都在传统住宿行业之内，说明我国目前未结合民宿自身特点进行一个准确定义。例如，中国人民大学法学院教授刘俊海认为：“民宿是一种非标准化的旅店，性质更接近传统的旅店，但同时也可以看成是房屋租赁。”[7]2019年文旅部修改《旅游民宿基本要求与评价》，对旅游民宿作出最新定义：“利用当地民居等相关闲置资源，经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。注：根据所处地域的不同可分为城镇民宿和乡村民宿。”而对于乡村民宿的定义，2017年住房城乡建设部、公安部、国家旅游局研究制定《农家乐（民宿）建筑防火导则》，其中将民宿定义为“位于镇（不包括城关镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的，为消费者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、小型零售等服务的场所”。

从学术界的观点来看，民宿未超越旅馆或租赁的法律关系，故未对此进行新的定义。但是从监管的角度看，为了促进经济发展，对于部分新商业模式和经营活动，按照已有的监管措施来监管存在不合理之处。另外，从行业规范文件的定义中可以发现有诸多矛盾之处，例如，提供服务的地域不同是否会影响民宿的界定，单纯以民宿的功能、表现形式进行界定能否完整地反应民宿的相关概念。但有一点可以明确，即民宿是为消费者提供相关服务的设施或场所。

笔者认为，在我国，民宿是受制于建筑设施、经营模式，目前无法完全按照旅馆业这一特种行业标准进行监管的，为入住者提供临时的个性化住宿服务的小型住宿服务设施。在这个定义下，所谓的日租房、时租房，以及一部分短租公寓，如果是以满足住宿这一基本需求的，也应被考虑在内。

三、民宿的分类

民宿在我国属于新兴业态，市面上鱼龙混杂，对其分类较为困难，然而对民宿进行分类有助于更好地理解民宿的法律本质。

（一）按照民宿的地理位置分类

按照民宿的地理位置不同，可以将民宿分为城镇民宿与乡村民宿。文旅部于2019年《旅游民宿基本要求与评价》中指出：“根据所处地域的不同可分为城镇民宿与乡村民宿。”笔者认为，此划分的法律依据主要在于，城镇与乡村执行不同的消防标准。住建部于2011年出台《农村防火规范》，又于2017年联合公安部和国家旅游局研究制定《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》。可见，由于建筑材料的选择、施工主体的专业度、人流密集度、消防设施配备等多方面因素，在对乡村民宿进行规制的过程中，要考虑采取与城镇民宿不同的标准，才能更好地保障经营者与消费者的合法权益。在确保消费者人身安全的基础上，避免侵害经营者的营业权。值得注意的是，该规范性文件仅针对旅游民宿，但笔者认为，监管主体对旅游民宿之外的其它民宿的监管，同样存在上述差异。如农业农村部2019年印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，其中指出“依法依规发展民宿”。可见，农业部门会参与乡村民宿的监管，甚至是监管的主要部门。因此，乡村与城镇民宿的划分，不应仅局限于旅游民宿这一类型，应扩大到所有民宿。

（二）按照民宿的功能分类

按照民宿的功能不同，可以将民宿分为旅游民宿与普通民宿。文旅部《旅游民宿基本要求与评价》是针对旅游民宿而制定的，其中指出：“民宿是为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。”由此，国家对旅游民宿有规范定义;从另一角度来看，国家对民宿有了进一步的划分标准。但笔者认为，这一定义在实务中存在操作困难的问题。例如，如何认定这一住宿设施具备能为游客提供体验的功能，旅游民宿的入住群体是否全部都是游客身份等。另外，目前国内市场上存在很多的非旅游民宿。笔者在此将其定义为普通民宿，即不强调体验功能的民宿。这类民宿，由于入住者不局限于游客，范围很广，非旅客群体频繁出入居民楼内的民宿，存在安全隐患，甚至存在利用入住登记信息的疏忽进行违法犯罪的现象。

（三）按照民宿的权属分类

按照民宿的权属不同，可以将民宿分为自营民宿和他营民宿。自营民宿的经营者对民宿享有所有权，在开办民宿的过程中，只涉及经营者、入住者以及可能存在的平台这三方关系。而他营民宿的经营者对民宿没有所有权，经营者只是以租赁形式对民宿进行占有，开展经营业务。这种类型的民宿在经营时，还会涉及房屋所有者与民宿经营者之间的法律关系。房屋所有者与民宿经营者在签订房屋租赁合同的时候，尤其要重视租赁用途，是否同意转租等。此时，就有必要讨论入住者与民宿经营者之间是否属于房屋租赁关系。如果将经营民宿看成是租赁房屋的行为，那么在承租人未同意转租的情况下，入住者的权益可能会因为转租行为无效而无法得到保障。

（四）按照民宿是否取得特种行业许可证的情况分类

按照民宿是否取得特种行业许可证的情况不同，可以将民宿分为类旅馆民宿和无证经营民宿。类旅馆民宿，具备特种行业经营许可证、卫生许可证、食品经营许可证等相关经营证件，与旅馆在准入门槛上没有区别，经营者对外自称为民宿，但笔者认为此类民宿在本质上已屬于旅馆。无证经营民宿，则部分或完全不具备经营所需要的相关证件。笔者在调研中发现，城市共享民宿（经营不成规模，经营者拥有分散的一套或几套房源）即所谓的短租，通常处于无任何证件的经营状态。其它小规模经营的民宿，存在消防安全检查合格证等部分证件缺失的问题。

四、民宿发展的法律监管

民宿的经营理念、模式具有特殊性，故对其监管应当超出传统的治安管理范畴。

（一）民宿需要监管

应当明确，民宿不是普通的民居。在政策上，国家默许经营者利用闲置住宅开办民宿。但开办民宿后，民宿的入住群体便会超出居民范畴。民居的入住成员稳定，无需履行登记备案手续;若租赁房屋，出租人和承租人应向房产管理部门登记备案。民宿入住者变动大，类似旅馆，但因其分散于民用楼内，整体上无法按照旅馆业标准进行监管。因缺乏专门规定，民宿目前游离于法律监管之外。根据《治安管理处罚法》第五十六条：旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。掌握流动人员身份，打击违法犯罪行为，保障公民合法权利的目的，开办民宿的行为已超出对民居的安全使用范围，应进入公法规制的范畴。

（二）加强民宿监管

现存的旅馆或出租房监管标准不能与民宿发展相适应。1985年，公安部发布《关于改革和加强特种行业管理工作的通知》以来，各地对旅馆业已建立起一套完备的监管标准。从老城区民居、农村自建房屋等演变而来的民宿，因经营模式特殊，按照旅馆业标准去监管不合理。另外，对使用权流转的频率与速度有高需求的民宿，被归入《商品房屋租赁管理办法》的调整范围亦不合理。在民宿遍地开花的情况下，全面取缔不可能;但民宿业若长期处于灰色地带，也不利于其获得高质量发展。故亟须在清晰界定民宿的基础上，细分民宿类型，以制定与各类型民宿相适应的监管标准，实现有效监管。

（三）借鉴各国对民宿监管的不同模式

各国普遍承认民宿经营的合法性，但对监管必要性、监管范围等问题态度各异。日本与德国采取特别许可制度，只有获得政府的特别许可，房东才可以置办民宿，未经许可而开展业务属于违法经营活动[8]。法国根据商法典的相关规范，对民宿监管主要依赖行业自治机构。英国根据民宿相应规模进行不同监管，规模远超6人的民宿经营被严格规制，但规制主要来源于税收、卫生等[9]。我国台湾地区在行业自治的基础上出台了相应的管理办法[10]。这足以说明民宿法律性质认定的复杂性与必要性。在我国，民宿尚未被明确纳入旅馆业以特种行业的标准进行监管，缺乏主要监管主体。在对民宿有效监管的模式上，可以借鉴上述国家对民宿监管的规定与办法，建立一套具有我国特色的民宿监管机制。

五、结语

基于对民宿的概念辨析，不同的分类情况，以及其服务性、商业性、社会性、共享性、非标准性、小规模性等特征，笔者认为，在中国，民宿既不属于旅馆，也不属于出租房，它有自己的地位。因此，需要制定专门的规范，以法制口径来更好地促进民宿行业的发展。

注释：

①《商品房屋租赁管理办法》第十四条规定，房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案。

②《广东省民宿管理暂行办法》第九条规定，民宿客房规模参照《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T065-2017）执行，单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套）。

《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》规定，民宿的经营规模，单栋房屋客房数不超过15间，建筑层数不超过4层，且总建筑面积不超过800平方米。

参考文献：

[1] 张玲.民宿业：机遇和挑战中迎来高速发展——2019中国·长沙民宿产业发展大会侧记[N].中国文化报，2019-11-01.

[2] 中国报告网.2021年中国民宿市场分析报告——市场现状与未来商机分析[EB/OL].[2021-03-16].http：//baogao.chinabaogao.com/jiudian/388023388023.html.

[3] 李光明，范天娇.明确民宿“身份”全面保障住客安全[J].吉林人大，2018（2）.

[4] 高争志，张泽.民宿安全管理问题研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2019（4）.

[5] 张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2018.