西部丘陵地区县域城镇体系优化路径选择

□文/王志军

（重庆市综合经济研究院 重庆）

［提要］西部丘陵地区的县域城镇体系不优、城乡差距较大和经济水平较低。以四川邻水县为例，通过研究四川丘陵地区县域城镇发展特征，提出推动县域经济空间重构，优化空间布局，促进丘陵地区县域加快构建网络化城镇发展体系，形成点线面有机结合的经济发展空间的相关举措，对于促进丘陵地区县域经济提升具有重要的现实意义。

我国西部地区国土面积广阔，各省（市、自治区）独具地域特色，资源丰富，但自然条件恶劣，生态脆弱，经济社会发展水平低，发展途径创新不足，开发潜力未充分释放是其共同的、显著的特征，也是其发展中面临的严峻挑战。四川是西部极为重要的省份，不仅是西部地区人口最多的省，也是西部大开发的前沿阵地。四川幅员辽阔，地形复杂多样，不仅有盆地、平原、高原，还有广大的山区和丘陵，大江大河分割着崇山峻岭，生态环境十分脆弱，耕地资源稀少，承载的工农业发展任务艰巨，民族众多，省内社会经济和文化差异很大，地缘劣势明显，交通发展难度大，自古就是“蜀道难、难于上青天”。四川盆地丘陵地区是我国主要的丘陵地区之一，主要分布于盆地周边，属于成都平原和盆周山区的过渡地带，面积较大，地形地貌复杂，区域经济社会发展也受制于其特殊的地理环境。特别是丘陵地区的城镇、交通、产业等都呈现独特的发展形态，丘陵山区对发展的阻碍成为区域经济社会落后的主要制约因素。随着长江经济带发展、新一轮西部大开发、成渝地区双城经济圈建设等国家战略的深入实施，四川全省发展迎来空前机遇。

一、研究概述

区域发展的一般模式在于由增长极发展到点轴式发展再到网络式发展，从原始的均衡发展到中期的非均衡发展再到高水平的均衡发展。县域城镇体系优化则是基于区域工业化、城市化快速增长阶段的城镇布局研究，快速增长阶段属于地区工业化中期，为区域工业化初期低水平向工业化后期高水平的过渡阶段，研究县域工业化中期的城镇体系结构对实现区域经济高质量发展意义重大。

县域城镇体系优化一直是区域经济学研究的重要课题。19世纪以来，随着资本主义经济在各地区高速发展，发达资本主义国家开始了对区域科学各方面的大力研究，区域资源禀赋、人地矛盾、经济增长、区际关系等备受经济学家、地理学家、社会学家以及规划学家的关注，区域发展战略问题也因此迅速进入学者们的视野，成为全球性热点问题。区域发展战略选择属于后置性问题研究，它是基于对区域发展现状而做出的相应策略研究，也是管理决策者推动区域经济发展的必要手段。1933年德国经济地理学家克里斯泰勒在发表的《德国南部中心地原理》一文中通过对德国南部城市和中心聚落的大量调查研究提出了中心地理论，他阐明了城市作为其腹地服务中心的基本功能和规模等级，把地理学的地域性、综合性与区位理论相结合，并通过研究城市空间组织和布局探索最优化城镇体系。1955年法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出了“区域增长极理论”，指出区域产业间的关联效应和增长极通过支配效应、乘数效应对周围腹地经济的影响，强调经济发展应当以非总量的方法来安排发展计划，在欠发达地区培育增长点应按照城镇等级体系来进行规划。1996年，日本藤田和奥地利莫瑞在对许多制造业经济体系中的运费与规模经济差异研究中对克里斯泰勒的中心地等级体系模型进行了修正，发现在一定时期内人口增加会引起新城市在一个长而狭窄的经济体系产生，并沿着一条线逐渐向外扩展，并形成多城市支撑发展空间。

随着我国区域经济非均衡发展战略的确立，学者们对区域经济空间结构优化的研究也不断深入。1986年中国科学院陆大道院士发表的《2000年我国工业生产力布局总图的科学基础》中首先提出了点-轴开发模式，主要为我国“T”字形空间战略布局，即要重点开发沿海轴线和长江沿岸轴线。后来他在《关于“点-轴”空间结构系统的形成机理分析》一文中又详细阐述了点-轴系统的形成机理及其在国土开发和经济布局中的应用。在此基础上，学者们又提出网络式开发理论，通过加强增长极与全域生产要素交流的广度和密度，推进网络式外延，加强与区外其他区域经济网络的联系，使更多的生产要素优化配置，促进地区经济一体化发展。1987年我国学者顾朝林结合我国区域发展实际提出城镇体系规划的“三个结构一个网络”理论，即地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和城镇网络系统，得到城市与区域规划部门的广泛应用。随后的中国进入高速发展阶段，中国区域非均衡发展逐步凸显，大量的城镇群、经济带、增长创新中心竞相崛起。学界对丘陵县域经济发展战略研究文献甚多，但对城镇体系研究鲜见。基于国内外这些研究基础，以四川邻水县为例提出对丘陵地区县域城镇体系优化的主要路径。

二、四川丘陵地区特征

四川丘陵地区面积广大，分布于四川盆地中部，环绕成都平原，西起龙泉山，东至华蓥山，海拔不超过1，000米，相对高度不超过200米，南部切割较浅，多浅丘，北部以深丘为主。涵盖全省16个地级市，68个县（市、区）级行政区域，幅员面积达8.9万平方公里，约为全省幅员面积的1/5。（表1）

表1 四川丘陵地区（县级行政单元）分布一览表

（一）丘陵地区县域城镇发展特征。四川丘陵地区城镇分布呈现出独特的地域特征。一是城镇规模和密度较小。丘陵地区城镇密度低于东部沿海水平，也低于成都平原区。丘陵地区县级城镇规模较小，平均建成区面积小于平原地区规模。县城总人口规模小于平原地区和全国平均水平。县域城镇空间结构受传统体制影响，形成了以行政、经济区为地域单元，县城、集镇、乡村等级序列明显的城镇体系。二是城镇空间形态呈现独特的丘陵地域特征。丘陵地区受地形地貌影响，人口分散，集聚难度大，城市化进程缓慢。沿河、沿山、沿（交通）线、沿矿区、沿平坝、山麓、山腰发育的城镇较为普遍。城镇形态很多都非规则型，带状、点状、半环、片状较多。一条街两排房、半边坡、一条路两排房、梯级分布、环山等较为普遍。空间窄、发展难、发展成本大，城镇较蔽塞成为其主要制约因素。

（二）丘陵地区县域经济发展特征。四川丘陵地区县域经济比重大，经济基础差，基础财力薄弱。一方面产业演进缓慢。产业结构不合理，第一产业比重大，二三产业比重不高。缺乏产业发展载体，产业承接能力差，经济要素流通能力弱。另一方面经济社会二元结构突出。丘陵地区县域城乡经济差距巨大，经济空间结构欠合理，乡镇发展极为缓慢，县域内各乡镇呈低水平均衡分布状态，各乡镇之间呈均衡分散状态，结构简单。各乡镇之间没有形成有机联系的网络，县城连接各乡镇的道路主要是等级外公路，现代交通基础设施缺乏导致相互交流的时间和空间成本较高，阻碍了与外界的交流和联系，多数乡镇的联系以行政上的上下级垂直、以向心联系为主导，市场化的联系不紧密。

三、邻水县发展现状特征

（一）地理与区位特征。邻水县位于四川盆地东部的华蓥山东麓，隶属广安市，紧邻重庆中心城区，但属于典型的丘陵农业大县。全县幅员面积1，919平方公里，东西宽59公里，南北长57.5公里，其中山区42.6%，丘陵、平坝占57.4%。邻水境内丘陵和山区并存，地势由北东向南西倾斜，境内受西部华蓥山、中部铜锣山、东部明月山三条平行背斜和其间两个向斜控制而形成山地与丘陵平行其间的“三山两槽”地貌。邻水区位较为独特，属于川渝毗邻地区，处于成渝地区双城经济圈建设川渝合作平台的最前沿，东南部均与城区主城都市区接壤，西靠前锋区、华蓥市，北接达州市，县城距重庆中心城区仅90余公里，距寸滩保税港区和江北国际机场仅70余公里，目前川渝两地在省界上规划建设的川渝高竹新区更是拉近了渝邻距离。

（二）城镇发展特征及主要问题。邻水是人口大县、经济大县，2019年末户籍人口达100.9万人，常住人口70.6万人，经济总量232.5亿元，在全省排名62位，三次产业值分别为44.9亿元、69.8亿元、117.8亿元。目前，全县辖25个镇，户籍人口5万以上的中心镇6个（其中县城组团镇3个），设立工业集聚园区的镇5个。2019年末全县城镇化水平40.24，比四川省低13.55个百分点，比全国平均水平落后20.36个百分点，但邻水人口基数大，城市化潜力空间大。

主要问题在于：一是县城规模较小。目前县城建成区面积不足30平方公里，人口不足全县户籍人口的1/3，集聚和辐射能力不强，辐射带动作用不强，受地形影响发展空间受限，基础设施差，沿河、沿山、点状、南北带状分布特征突出，难以带动县域东西地区发展。二是中心镇发展不充分。城镇数量多，但规模小、功能不全，生态化、特色化不足，承上启下的节点作用不够突出，职能分工不尽合理，专业化职能不突出，产业同构和经济结构雷同现象比较严重，导致各城镇之间对资源和产品市场的无序竞争，造成彼此制约，互补性差，使城镇体系处于一种松散状态，缺乏县域副中心。三是城镇间互补性不强，经济联系不紧密。镇域经济发展后劲不足，由于区位因素、市场因素的限制，加上招商引资中对产业发展缺乏统一的布局安排和明确的引导，造成一些乡镇发展空间和辐射区域狭小，资源的集聚能力较小，经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥受到极大影响。受华蓥山、铜锣山、明月山三座大山的阻隔，东西两槽、南北两区的地域单元特征显著，导致经济文化发展存在较为显著的差异，突出表现为经济结构差异、方言习俗等差异。受边缘区影响，文化交流、经济联系落后于周边市县，已经沦为经济洼地，目前仍然难以分享成渝地区双城经济圈建设和重庆发展大框架下的交通、文化、旅游、经贸、投资环境等诸多红利。四是工农商协作发展不够。农业的生产、加工、储运、销售等环节联系不紧密，形成一体化的经济共同体尚处于低水平状态，县域内各类专业市场、综合批发市场等发育不够，未形成良好的产业分工协作关系，直接制约着城乡一体化发展。这些问题既是个体县域单元的特性，也是丘陵地区县域城镇发展的共性。

四、县域城镇体系优化路径探索

（一）推动县域交通跨越和经济开放式发展。要克服丘陵山区对交通发展和经济交流的阻碍，必须加快县域交通建设，全面提升各乡镇路网整体服务水平和要素流通能力。积极加快出境公路建设，打破公路规划的区域界限，进一步提高农村公路通达深度和服务功能，加快连通农村公路网，将各乡镇交通网深入广大农村，以交通干线实现极、点、轴线的串联，促成点线面有机结合。产业和要素从高梯度向低梯度有序流动是经济发展的必然规律，县域必须不断加大开放力度，承接好周边先进地区的要素溢出，为县域经济发展注入更多动力，同时不断深化内部改革，打造更加宽松的经济发展环境，激发县域经济发展活力。依托交通基础设施不断扩大县域开放，形成全方位、多层次、宽领域的双向开放格局，充分发挥区域比较优势、资源禀赋优势和后发优势，努力发掘区外市场，积极参与更大范围、更广领域、更高层次的区域竞争与合作。邻水作为成渝地区双城经济圈建设的川渝合作前沿阵地，应深入推进渝邻合作，依托中心城市的辐射带动实现经济高质量跃升。如承接产业转移方面，要依托高竹新区之类的新平台主动接受重庆中心城区、两江新区的产业转移、功能延伸和要素溢出，围绕产业集群和发展链条创新招商模式，实行全覆盖招商。深入研究重庆及周边区县的产业布局、城市发展、基础建设等方面的规划和政策，加快推进渝邻产业发展互补化，着力打造重庆工业配套基地，快速推进多种产业园区建设，加强与高校对接合作，促进科技成果转化。

（二）突出“一核引领”，增强县城带动辐射功能。做大县城经济增长极是丘陵地区县域发展的主要途径。丘陵地区县域单元必须加快县城提档升级，提高经济总量和城市首位度，突出“一核引领”，增强带动功能。扩容县城规模，拓展县城主骨架，推进县城外联出口、交通大道及城市景观建设，加速推进县城扩容提质，发挥龙头引领作用，增强辐射带动能力，构建产业发展与城市建设在时间上同步演进、空间上产城一体发展格局。此外，应大力推进产业新区建设，统筹推进公共服务设施建设，完善城市功能，加快现代化配套建设，特别是城市商业综合体、核心商圈、商业街、高端住宅区、休闲街区建设。结合乡村振兴，大力培育服务城乡的现代物流、电子商务等新兴业态，集中发展物流配送区、着力打造集现代购物、休闲、消费为一体的现代化经济中心。

（三）做大经济强镇，培育富有特色、带动力强的次级增长中心。坚持“放大本地优势，塑造特色魅力，增强带动能力”的原则，发挥资源、区位、环境和产业资源优势，夯实中心镇产业基础，做强镇域经济，增强辐射带动功能。依托县城溢出效应和周边联动效应，积极组建乡镇产业园，创新投入机制，优化资源配置，不断提升城镇基础设施和公共设施的建设水平，着力培育1～2个县域副中心城镇。解放思想、创新机制，推动经济强镇财政、审批等扩权赋能，健全城镇资源资本化制度，集聚发展效应，达到以地建城、以地养城，促进城镇资源、资产配置优化。探索发展城镇生产型、资源互补型、商贸经济型等多种经济模式，打造现代商贸物流特色中心城镇，带动镇域经济提档升级，将中心城镇建设成具有吸引力和吸纳力的区域政治、经济、文化中心。

（四）建强产业载体，促进产城融合发展。丘陵地区县域单元加快推进新型工业化，调整产业结构，优化产业布局，促进工业集中集约集群式发展。大力发展现代工业、骨干产业，不断延链、补链、强链，扩大总量、盘活存量、提升质量、增强核心竞争力，围绕优势资源、主导产业发展关联产业，形成产业梯队。大力承接适合本地区发展的产业转移，创新招商模式，实施精准招商，加快引进投资强度高、产出效益高、科技含量高、产业关联高的“四高”项目，沿交通干线布局“长藤结瓜”的工业走廊。借鉴江浙闽越地区经验，构筑“蜂巢型结构”产业形态，以产业链的关联形成蜂巢型的“中心-外围”产业空间格局。同时，加快发展现代农业，促进城乡市场繁荣，扩大居民消费，逐步提升消费在经济发展和增长中的比重。邻水则应举全县之力支持川渝高竹新区建设，做强一批大企业大集团，加快培育机械、轻纺、绿色食品加工主导产业，大力发展现代制造业，努力形成与重庆产业协作分工、互为配套的发展格局。并充分抓住重庆两江新区和空港工业园区“腾笼换鸟”机遇，以重庆的大企业大集团为依托延伸产业链，扎实推动邻水向新型工业化方向迈进。