借助外脑提升地方法规质量——茂名市创新双层参谋制度助推立法工作

文 谭映月

解决先天不足 借助外脑为立法提供助力

2015年9月25日，茂名市人大及其常委会成为广东省第二批获得地方立法权的市。如何能够接得住、用得好、用得足地方立法权，为茂名市的经济社会发展提供有力的法治保障，是摆在毫无经验的茂名市面前亟需解决的问题，任务繁重而艰巨，压力空前。

空前的压力主要来源于三个自身存在的先天不足：一是立法机构设置不健全、立法能力薄弱。获得地方立法权前，茂名市人大及其常委会缺乏独立专门的能力与职责相匹配的立法审议机构和立法队伍，获得地方立法权后随即建立了由10名相关法律专家、学者或有实践经验的法律工作者为主体的法制委员会，而初始成立的法制工作委员会只有一名主任和两名工作人员，立法力量非常单薄，立法知识储备匮乏。二是立法人才资源稀缺。茂名市范围内只有广东石油化工学院一所二本院校，拥有学士学位授权的法学专业非该院校的优势专业，师资力量缺乏对立法工作的研究，难以提供高层次的专业支撑和智力支持。三是同时熟悉立法规律、法律知识以及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域业务知识的市人大常委会组成人员和立法工作人员少之又少。目前市人大常委会组成人员共38人，其中有法律专业背景的成员只有11人，占组成人员总人数28.9%，常委会组成人员的知识结构、能力结构往往决定了法规的审议质量。

2020年1月，茂名市人大常委会召开立法咨询专家聘任会议

面对立法工作队伍的先天条件不足，如何稳妥地走好立法工作的第一步，即构筑法规质量的“护河堤坝”从而达到中央和省的立法工作要求，就是重中之重。在经过认真分析、研究后，市人大常委会决定借助外脑建立立法咨询专家和法务助理的双层立法参谋制度，通过聘请城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的专家，法学研究和法律实务的专家、学者和实务工作者，以及语言文学专家、民俗专家等，发挥他们自身在理论研究、实践探索、科研力量等方面的优势，以高质量的地方立法引领和推动茂名市的法治建设。

提高立法质量，必须深入推进科学立法、民主立法，这就必然要求充分发挥外脑特别是专家、学者、律师在立法中的重要作用。

2015年3月15日修正的立法法第三十六、五十三条规定了专家参与立法的制度，明确了在有关问题专业性较强、重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整方面的专家参与，同时也明确了专业性较强的法规草案的起草、征求意见和建议环节的专家参与。这些规定给借助外脑进行民主立法、科学立法提供了清晰的法律指引。

把好前端关口 为法规把脉问诊开良方

为了弥补立法条件的先天不足，最大限度地争取专业支撑和智力支持，从前端关口提高法规草案的质量，从而提升立法的科学化、精细化程度，茂名市广泛吸收本地相关领域专家加入立法工作各个环节，并拓宽专家参与立法工作的途径。

2016年2月25日，茂名市十一届人大常委会第六十次主任会议通过《关于建立茂名市人大常委会立法咨询专家库的决定》和《关于遴选立法咨询专家工作实施办法》，每届立法咨询专家库由30人组成，其中，聘请法学研究和法律实务的专家、学者15名，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的专家、学者和实务工作者12名，其他方面的专家如语言文学专家、民俗专家3名，任期与当届人大常委会任期一致。专家库的构成，符合茂名市经济社会改革发展重点领域专业资源和地方立法实际需求，结构科学，层次合理，具有非常强的专业性、代表性、权威性。

2016年5月20日，市十一届人大常委会第六十七次主任会议通过《茂名市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》，对立法咨询专家任职条件、产生程序、咨询事项、工作要求等进行了详尽的规定，对专家参与立法规划、年度立法计划编制及法规立项，参与本市地方性法规草案的起草、审议，参与立法中重点、难点问题的听证、论证等各方面作了详尽规定。立法咨询专家的参与范围进一步得到拓展，贯穿了立法项目论证、法规起草、审议、修改和立法后评估、执法检查等各个环节，并规定了保障措施，大力支持立法咨询专家的工作。

2017年3月29日经省人大常委会批准的《茂名市制定地方性法规条例》第九、十六、四十六、四十七、四十八条将专家参与立法制度纳入茂名市地方性法规的制定程序，并以法规条文形式保障了可以邀请专家参与立法建议项目论证的专业支撑和智力支持需求。

为了增强征询意见的针对性、有效性，针对具体的法规根据立法事项涉及的专业领域，区分不同专题，从专家库中选取部分合适专家开展专题征询，通过召开座谈会、论证会、听证会、研讨会、现场考察等多种方式，邀请相关专家就重要法规项目的立项和立法工作中涉及重大利益调整或者各方面意见分歧较大、专业性较强的重要问题发表意见和建议，如《茂名市危险化学品道路运输管理条例》审议阶段，先后召开了3次专题论证会，就专用车辆及设备要求、专用车辆停车场、运输作业管理等有关问题进行论证，从而对其中的重点、难点问题形成了合理可行的解决方案。

守住后端关口 为法规集思广益设屏障

2020年10月30日市十二届人大常委会第八十次主任会议通过《茂名市人大常委会法务助理聘用办法》《茂名市人大常委会法务助理工作规范》《茂名市人大常委会法务助理工作考核管理办法》，对法务助理的选聘、工作职责、权利义务和考核管理进行规定。在立法调研、审议法规、履行执法检查等相关工作中，法务助理可以围绕立法项目中的重点工作、人民群众关心的热点难点问题，利用其扎实的法律专业知识及丰富的社会实践经验，从法律角度和群众角度分析研究，给市人大常委会组成人员及各专委、工委建言献策，有效参与并监督立法。“两办法一规范”的出台意味着茂名市正式形成了使用外脑的双层立法参谋制度，真正升级为全过程全覆盖，为建设一支多层面、立体式的立法工作队伍打下了一块坚硬的基石。

2021年1月18日，市人大常委会从全市500多名律师中聘请了20名来自不同专业领域的优秀律师作为常委会法务助理。今年的立法计划项目《茂名市森林防火联防条例》《茂名市生活垃圾分类管理条例》征求意见稿在4月20日二审前统一发送给所有法务助理。在收回的意见对两个条例中的有关问题提出了专业的意见，进一步提高了法规的审议质量。法务助理首次参与立法工作并提供了有效的法律意见，他们的积极性和专业性获得了一致的好评。

注重本地实际 凸显法规的茂名特色

立法咨询专家和法务助理作为茂名市地方立法工作队伍的重要组成部分，已经成为市人大立法工作开拓新局面、凸显茂名特色的重要资源和力量。

地方特色是地方性法规的生命力所在。市人大及其常委会始终把坚持突出地方特色，提高法规的可操作性摆在立法工作的第一位。为了立法中能够结合茂名市的实际情况和特点，所聘请的立法咨询专家和法务助理均为本地人，参与立法活动较为便利，对茂名市的经济社会发展状况也非常熟悉，能够准确把握立法项目中应该解决的本地实际问题，增加法规条款的针对性和可操作性，使法规条款更符合茂名实际、体现茂名特色，使得茂名市的地方性法规在“不抵触、有特色、可操作”的立法原则中实现立法过程有新思路，制度模式有新突破，如《茂名市村庄规划建设管理条例》贯彻落实党中央乡村振兴发展战略的同时，有效解决原来分宅与分户互为前置、建新不拆旧、盘活闲置宅基地、建筑安全等一系列本地难题。

此外，无论是立法咨询专家还是法务助理，因其地位相对超脱、利益相对中立，通过不同层级参与立法可以在一定程度上克服由行政主管部门牵头起草法规草案出现的部门利益垄断倾向，防止“部门利益法制化”，准确把好法规的合法性、公平性、管用性，更好地维护好广大人民群众的正当权益。

在新的历史条件下，建立立法咨询专家和法务助理双层立法参谋制度是市人大及其常委会深入推进科学立法、民主立法、依法立法的重大制度创新的探索和实践，也是完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，不断提高立法质量和效率，推进以良法保障善治的必要之举。