低保无问城乡，公平其道大光

辛省志

民政部日前公布了新的《最低生活保障审核确认办法》。与2012年开始试行的审批办法相比，新文件中删除了有关城市低保、农村低保的概念，所有规定不再区分城乡，统一为“最低生活保障”。民政部官员还表示，下一步将指导地方逐步减少低保工作的城乡差异，推动低保制度城乡统筹发展。

低保城乡一体，是中国从城乡二元机制向城乡统筹发展的又一表现，也是基本公共服务城乡均等化的要求。

中国城市和农村的低保制度是分别建立起来的。城市低保制度发端于上世纪90年代，背景是当时进行国企改革，很多下岗工人及其家庭需要最低生活保障。1993年，上海率先建立城市居民低保制度，1999年，国务院通过《城市居民最低生活保障条例》，城市低保在全国推行。农村低保制度则始于2002年十六大提出在农村地区探索建立低保制度；2007年，国务院发布通知，在全国建立农村低保制度。城乡两套低保，虽然都是要保障城市和农村居民的基本生活必需，但保障范围、标准并不一致。在保障范围方面，城市低保保障居民的衣食住、水电燃费用，还包括未成年人义务教育费用，农村低保则保障吃穿和水电费用（2007年起农村义务教育已全部免费，2008年起城市义务教育也全部免费）。保障标准也按照不同程序分别制定。

在过去，农村低保标准普遍低于城市。据民政部数据，截至2021年6月底，全国城市低保平均标准达每人每月694元，农村低保标准则为每人每年6150元。

当然，考虑到农村地区的物价水平一般比同一地区的城市低，加之农村居民一般都有自己的住房，农村低保标准适当低于城市有合理之处。但是，在有些地区，随着城乡发展差异缩小，农村地区的物价水平与城市已相差无几，加上低保家庭往往没有足够劳动能力，无力自行种粮种菜，米面油等一应生活物资都需要购买，生活成本可能并不比城里低。另外，随着人口流动，有些低收入家庭实际上长期生活在城市中，但户籍仍在农村，申请不了城市低保。城市化发展中的这些新情况，也在不断对低保制度提出新的挑战。

低保制度的城乡分割，是中国长期以来城乡二元分割的一个缩影。计划经济时代有城乡、工农剪刀差。改革开放后农村劳动力流动到城市打工，身份上仍然是“农民工”，难以与城里人一样平等享受城市的公共服务。

随着经济社会发展，这种城乡二元分割的治理方式已经越来越不合时宜。改革二元户籍制度，无问城乡、融合发展，基本公共服务均等化，逐渐成为共识。

在低保方面，2012年，国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见提出，省级政府要研究制定本行政区域内相对统一的区域低保标准，逐步缩小城乡差距、区域差距。2014年施行的《社会救助暂行办法》规定，最低生活保障标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布并适时调整，没有再提城乡差别。2020年中办国办印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》再次提出，要推进社会救助制度城乡统筹，加快实现城乡救助服务均等化，加大农村社会救助投入，逐步缩小城乡差距。

而在此之前，北京、上海、浙江、江苏等经济发达地区，都已经统一了城乡低保标准。

与取消城乡差别相比，放松低保的户籍限制，是另外一个更加重要的改变。无论是2012年的国务院文件还是2014年的社会救助暂行办法，都将户籍作为认定低保对象的基本条件，低收入家庭只能向户籍地申请低保，按户籍地标准审查和获得最低生活保障。由于各地发展不均衡，不同地区的低保标准差别不小。而由于人口流动增加，有些家庭长期在非户籍地居住生活，回户籍地申请低保一来不方便，二来户籍地低保标准可能远低于长期居住地，从户籍地获得的低保，可能无法满足居住地的最低生活需要。如果家庭成员的户籍在不同地区，那申请就更加麻烦了，很可能遇到各地扯皮，最终无法获得低保。

民政部新的低保审核确认办法针对家庭成员户籍地不同、户籍地与常住地不同的情况，明确规定可以由户籍地和常住地一致的成员向其户籍地申请低保，如果所有成员的户籍地都和常住地不一致，则可以向任一成员的户籍地申请低保，低保资格确认和资金发放由受理地负责，其他地方有关部门要配合受理地的家庭经济状况调查等工作。办法还提出，有条件的地区可以有序推进持有居住证人员在居住地申办最低生活保障。不受户籍限制，在居住地申办低保，应该是最理想的，应该尽快推动实现。

随着取消户籍城乡二元制、以经常居住地登记户口等户籍制度改革，附着在户籍之上因身份差别、地域差别而来的差别待遇，都将逐渐得到改变，真正实现公民无论居住在哪里，都能享受同等待遇，公民无问城乡，公平其道大光。