国有土地出让金划归税务部门征收的深意

本刊综合

6月4日，国家财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），明确上述四项非税收入全部划转税务部门负责征收。秉承先试点后推开的原则，自2021年7月1日起，在河北等7省市开展征管职责划转试点，2022年1月1日起全面实施征管划转工作。其中，“国有土地使用权出让收入”一词让《通知》一时间成为财经领域热议的话题。对此，多位业内专家表示，土地出让收入划转税务部门负责征收，只是征管方式转变，资金分配、使用格局并未改变，不过这或将有效治理此前土地出让收支乱象，提升征管效率。

收入分成、使用和管理不改变

土地出让收入和地方财政、地方债务压力、城投债等密切相关，市场对此关注度颇高。在《通知》发布后，有观点认为，国有土地使用权出让收入划转税务部门征收，可能意味着未来土地出让收入归属发生改变，资金分配格局会发生改变。对此，多位财税领域专家一致表示，这种观点是误读。

实际上，2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年以后，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

此次改革后，土地出让收入将由之前自然资源部门具体征收，转变为由税务部门负责征收。《通知》明确指出，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”这也就意味着，根据《通知》，土地出让收入除了征收流程改变，其余相关政策特别是社会普遍关注的分成、使用和管理并未发生改变。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，土地出让收入的归属并未发生改变，只是征收部门发生了改变。原来是自然资源部门负责征收，现在是税务部门征收，但这笔收入还是归地方。

北京大学财经法研究中心主任刘剑文分析，如果土地出让收入的归屬和资金分配要发生改变，必须出台新的中央和地方收入划分的体制机制，在没有这样的体制机制变化的背景下，不能说土地出让收入的归属随着国有土地使用权出让收入划转税务部门征收就会发生改变。他也指出，未来相关政策落地后，土地出让收入还是归地方，只是征收主体发生了改变。

兴业研究分析师郭益忻表示，《通知》改变的是征收而非预算。划转后，土地出让收入仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。

国盛固收杨业伟团队也认为，土地使用权出让收入划转税务部门征收不意味着央地财税体制改变或税制变化。只是征收制度变化，不会改变分成比例，也不会改变资金使用格局，政策影响不宜过度解读。

有利于提高征管效率

长期以来，地方政府土地出让收入管理存在“不透明”现象。中泰证券研究所研报指出，问题集中在欠征、少征、漏征土地出让收入;采取先征后返、补贴等方式违规减免收入;空转、虚增土地出让收入等方面。专家普遍认为，划转税务部门征收后，上述乱象将得到有效治理。《通知》规定，税务部门应当与财政、自然资源、人民银行等部门逐项确定职责划转后的征缴流程，实现办事缴费“一门、一站、一次”办理，不断提高征管效率，降低征管成本。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，此前虽已经纳入预算管理，但地方政府土地出让收入仍为地方政府“自收自支”，存在收入和支出不规范乱象。纳入税收征管后，一些地方政府过度举债、过度依赖未来土地出让等问题有望缓解，也有助于政府从经济建设型政府向公共服务型政府转变。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红表示，将上述四项非税收入划转至税务部门征收本质上说是征管方式的转变，可以充分发挥税务机关的征管优势，治理现阶段非税收入征管过程中的乱象，促进非税收入征收规范性和统一性。另外，非税收入由税务部门统一征收还有助于提升我国的财政资源统筹能力，使征收管理更科学统一、信息更公开透明，减少地方政府对土地出让收入的不合理依赖，助力防范化解地方政府隐性债务风险。

非税划转是改革大势

我国财政收入主要包括税收收入和非税收入，其中非税收入包括行政事业性收费、政府性基金收入、国有资本收入、罚没收入等，国有土地使用权出让收入属于政府性基金收入。财政部数据显示，2020年地方一般公共预算收入为183439.14亿元;地方政府性基金预算本级收入为89927.16亿元，其中国有土地使用权出让收入84142.29亿元。可以看出，国有土地使用权出让收入是地方政府收入的重要来源。

此次将非税收入划转税务部门征收是机构改革的重要目标。杨业伟团队认为，本次将土地出让收入划转税务部门征收是对此前确定的机构改革方案的落实，旨在改变非税收入多头征缴的现状。

据了解，2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》明确提出，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。同年，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，要求“按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。

据悉，社保费交由税收部门统一征收已经在2019年正式实行，并在大部分省市落地。今年以来，已经有包括水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金等近20项非税收入划转至税务部门征收。