基于自然资源量化体系的金融创新研究

◎中国农业银行湖北省鄂州分行课题组

引言

（一）自然资源负债表编制及核算理论

自然资源资产负债表（Natural Resource Balance Sheet），是指用于自然资源资产管理的统计管理报表体系，它反映被评估区域或部门在某时点间所占有的可测量、可报告、可核查的自然资源资产状况，以及某时点被评估区域所应承担的自然资源负债状况。

联合国于1993年提出环境与经济综合核算体系（简称SEEA）概念，出版了《环境与经济综合核算体系》初稿，确定了环境经济综合核算的基本框架、方法和内容，将环境经济综合核算领域多年来讨论的概念和方法整合在一起。随后联合国又正式推出了SEEA1993、SEEA2000和SEEA2003等概念，进一步更新并扩容该核算体系，详细阐释了环境经济综合核算的框架、自然资源和环境评估等内容。自然资源的价值核算是整个SEEA的核心。

“探索编制自然资源资产负债表”是党的十八届三中全会作出的重大决定。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，文件中明确提出，“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，探索编制自然资源资产负债表；制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范”。

2017年，湖北省鄂州市政府与华中科技大学合作，依托自然资源资产负债表框架，采用当量因子法，对土地、水域、森林、矿产等自然资源资产价值化，构建生态服务价值计量模型，把不同自然资源对生态的服务贡献统一度量为无差别、可交换的货币单位，将生态资源价值化、金融化、资本化。同时，按照“谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”的原则，建立横向各区间责权利相一致的生态补偿机制，制定生态价值工程系列方案，严守生态屏障、倒逼经济转型。

（二）金融创新及实现载体

1.金融创新定义

1912年，熊彼特在《经济发展理论》（The Theory of Economic Development）中把“创新”定义为新的生产函数的建立，也就是企业家对企业要素实行新的组合。而金融创新是指金融内部通过各种要素的重新组合和创造性变革所创造或引进的新事物。金融创新大致归为七类：包括金融制度创新、金融市场创新、金融产品创新、金融机构创新、金融资源创新、金融科技创新和金融管理创新。其中，金融产品的核心是满足需求功能，它包括金融工具和银行服务，从传统的金融学观点看，大部分金融创新属于金融产品的创新。

表1：碳排放贷款运作模式对比表

2.金融创新实现载体

在我国各类金融创新中，承担创新项目落地的主要是从事投融资活动和提供各种服务的机构，包括商业银行、证券公司、金融公司、风险投资公司等金融机构。Wind数据库数据显示，2017年非银行金融机构筹资总额仅占总筹资额的3%左右，而银行贷款占据社会融资规模的72.7%，成为企业融资最主要的方式。由此可见，银行作为重要金融中介，通过贷款类项目的创新和落地实施，将成为金融创新的重要实现载体。

（三）金融创新在自然资源体系中的演变

金融创新在自然资源体系中的作用力和历史演绎，最早可以追溯到自然资源体系中的具体化、实物化、品种化个体，比如古代有土地（地契）典当。当前金融业务实践运用比较成熟的有林权抵押融资、水域滩涂抵押融资，以及海产品、原油等（存货）抵押融资。然而针对整体自然资源体系中各类指标的抵押融资以及高端金融衍生品融资模式还在探索中，尚不成熟，其中做得较好的是碳排放权交易融资方式和土地增减平衡挂钩指标融资方式。

1.碳排放权交易融资方式

张友棠、刘帅（2015）提出，将二氧化碳排放权作为质押物获得贷款，是将排放权作为企业权利的具体化表现，有利于企业融入资金开展节能减排技术改造项目，具有经济和环保的双重效益。我国碳排放权交易融资有三种运作模式，并已相继付诸实践：一是基于“项目未来碳排放权收益质押+固定资产抵押”的混合贷款模式。如2009年浦发银行牵头为东海海上风电项目提供了一笔碳排放质押结合传统固定资产抵押的贷款，贷款标的物不仅包括风电项目的未来碳排放权益，还包括了厂房等固定资产。二是基于项目未来收益的碳排放权质押贷款模式。如2011年4月，兴业银行为福州兴源水利的小水电节能减排项目提供了国内首笔单纯以未来碳排放全收益作为质押担保的授信。三是基于配额的碳排放权质押贷款模式。如2014年9月9日，湖北宜化集团以碳210万吨碳排放权配额进行质押，获得了兴业银行4000万元质押贷款（见表1）。

我国现行的碳排放质押贷款业务缺少统一的碳排放权评估授信体系及技术标准，尚处于起步阶段，支持碳排放权质押贷款的金融机构较少，很多贷款都是政府作为中介来完成（见图1）。该业务若要获得更大的发展空间，势必要有更多金融机构参与并提供专业化的配套服务。

国外碳排放质押权交易融资方式的运作经验包括建立期权交易机制，银行通过远期合同对冲贷款业务风险，保险公司提供保险和再保险业务为该贷款业务提供保障，第三方信用评级机构确立评估授信统一标准。

2.土地增减平衡挂钩指标融资方式

湖北省鄂州市国有经营性建设用地使用权出让实行“持证准用”制度，即国有经营性建设用地（含改变为经营性用途的其他用地）使用权首次出让，竞得人须持有同等面积的建设用地指标，取得《建设用地挂钩指标证书》后方可签订《国有建设用地使用权出让合同》。

表2：挂钩指标交易收益分配表

建设用地挂钩指标包括通过农村土地综合整治项目获取和在产权交易中心购买所得两种方式。指标价格以基准价格为基础。鄂州市农村综合产权交易中心根据相关规定，在对建设用地挂钩指标成本进行调研、测算、审核的基础上，经市政府同意，将建设用地挂钩指标交易基准价格定为16万元/亩。指标证书记载面积可以拆分使用，有效期为两年，有效期内未使用指标将按照政府指定机构按照当年的基准价收购。对于挂钩指标交易后的收益分配，按照项目分类存在两种形式：村集体和农户自行实施农村土地整治项目，村集体和农户委托投资者、政府土地整治专业机构实施农村土地整治项目，两种项目的收益分配分别是指标价款增值收益归村集体和农户所有以及增值收益双方按合同约定分享（见表2）。

为了规范城乡建设用地挂钩指标交易工作，鄂州市先后出台8个相关文件，如《鄂州市指标交易管理暂行办法》《关于建设用地挂钩指标基准价格的公告》等，快速推进了相关制度建设，形成了特有的鄂州建设用地挂钩指标交易模式。自2012年以来，鄂州市先后开展了两批建设用地挂钩指标交易试点，在下辖的鄂城、华容、梁子湖3个市辖区选取有条件的村镇开展工作。

在全湖北省内，根据《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》要求，2018年，湖北省黄冈市城乡建设用地增减挂钩指标完成交易共6个标的，转让面积3200亩，交易均价为30.26万元/亩。2019年8月20日，湖北省人民政府举办2019年第一批城乡建设用地增减挂钩节余指标交易会中，全省37个县申请转让指标34237.06亩，共有29418.32亩指标成交，成交金额89.38亿元，平均价格达到每亩30.38万元。指标受让方主要是武汉市及下辖区级政府等。同年12月26日举办的2019年第二批城乡建设用地增减挂钩节余指标交易会中，全省36个县申请转让指标42408.15亩，共有15986.39亩指标成交，成交金额48.08亿元，平均价格达到每亩30.08万元，指标受让方主要是武汉和鄂州两市所辖区级政府等。

模型构建

（一）模型构建的基本原则

一是生态资源价值化。区域的土地、水域、森林、矿产等自然资源量化价值、价值的平衡结余均来源于当前政府编制的自然资源资产负债表。

二是生态资源指标化。随着各地自然资源资产负债表编制工作的逐步开展，为绿水青山进行盘点并打上“价格标签”，生态补偿、生态审计等改革创新随之步入制度化、常态化。但当前的生态资源仅处于计量阶段，采取生态补偿机制，并未形成可供交易的指标，尚未真正实现其市场化收益。因此，借鉴当前土地增减挂钩指标的思路，一方面假设自然资源产权化，另一方面假设资源须“持证准用”，竞得人须竞得同等价值的生态资源平衡结余指标方可受用生态资源。

三是生态资源补偿的连续性。生态资源的创造和消耗是可循环的，同样，为体现其获取收益的可持续性，假设生态资源补偿机制也是持续进行的。

（二）模型构建的基本框架

现有的生态资源补偿机制仍属于政府间的自我循环，由政府财政先期补贴与接收生态服务区转移支付相结合，基于现实收益进行生态资源循环整治，模型如下：

上式中：REi表示本期生态资源创造的收益，Opi表示本期生态资源保护修复工程投入，Api表示该区域生态价值带来的财政收入，由政府对该区域的财政先期补贴及接收生态服务区转移支付相结合。Api=Ui-1+vi-1，其中Ui-1表示上期自然资源负债表反映的该区域土地、水域、森林、矿产等生态平衡结余价值；vi-1表示上期该区域在竞标过程中产生的平衡结余指标费用；N（d1）、N（d2）、N（d3）、N（d4）反映自身收益、整治投入、政府投入、经营收入在预期收益循环间的影响因子。

而考虑到政府的实际支付能力，一方面，若该政府在某期间支付存在压力或出现滞后，在一定程度上将影响整个治理项目的进程，为后期的收益带来不确定性；另一方面，当前政府间自我循环模式是基于现实收益，导致资源整治规模、产生的增值效应存在局限性，若基于生态保护修复项目带来的预期收益，引入社会资本方，发挥金融中介的资金配置功能，模型如下：

上式中PE表示生态资源创造的预期收益，SOi表示社会资本方资金带来的收益效应，BKi表示本期银行项目贷款带来的收益效应，r0表示无风险利率，t表示生态资源权属期限，Bpi表示本期生态资源产生的经营收入及其他合法收入。Q（d0)、Q（d1）、Q（d2）、Q（d3）、Q（d4）反映自身收益、经营收入、整治投入、社会资本方、银行中介在预期收益循环间的影响因子，利用金融杠杆，为生态资源保护修复工程带来持续性、扩展性的效应。

产品设计

为了发挥农业银行在生态资源价值补偿机制中的资金配置功能，以现有的生态服务相关贷款为基础，完善服务模式、指标体系、运作流程，创新生态指标配额抵（质）押贷款融资产品，即以生态资源平衡节余指标预期收益权质押，为反哺地区生态保护修复工程发放的项目贷款，用于该地区的农村污水处理、林带建设、水生植被修复、土地整治、空气污染治理、地方实体经济增长等，用于修复生态资源，创造生态价值，促进社会经济发展的作用。现将创新生态资源收益权质押贷款运作全流程进行拆解详述，包括指标的交易取得、创新贷款的运作及剩余指标回购：

（一）指标交易流程

1.政府间指标体系具体交易流程

（1）拟转让指标的区政府向市自然资源和规划局提交转让申请，包括指标类型、数量、用途和交易底价等。（2）市自然资源和规划局审核转让申请，符合条件的，在交易平台公示指标转让信息。（3）拟受让指标的区政府，向市自然资源和规划局提交受让申请，包括指标数量、用途、受让报价等。（4）交易中心撮合报价，按照价高者得的原则确定指标受让方。（5）达成指标交易的双方签订指标交易书并提交市自然资源和规划局，市自然资源和规划局将该交易事项进行公示。（6）公示无异议的，市自然资源和规划局组织交易双方签订《指标转让合同书》，指标受让方将指标转让交易款支付指标转让方，指标转让方将指标项目相关资料移交指标受让方，并协助受让方到市自然资源和规划局办理指标划转手续。（7）完成自然资源生态指标交易的区政府将当年流入、流出的累计净流转指标数量报市自然资源和规划局汇总，市自然资源和规划局审核同意后调整年度自然资源目标考核指标，并对自然资源指标利用总体规划一并调整（见图2）。

2.企业间指标体系具体交易流程

（1）交易中心发布挂牌公告。（2）拟转让指标的企业向交易平台提交注册登记、配额登记以及挂牌转让等，转让内容包括指标类型、数量、用途和交易底价等。（3）拟受让指标的污染企业，向交易平台提交注册登记、受让申请等，包括指标数量、用途、受让报价等。（4）交易中心撮合报价，根据受让方数量采取公开竞价（电子）、协议转让等方式进行促成，收取所涉及竞拍收益、保证金等。（5）达成指标交易后，交易中心将该交易事项进行公示。（6）公示无异议的，交易中心组织交易活动，结算交易资金，指标受让方将指标转让交易款支付指标转让方，指标转让方将指标项目相关资料移交指标受让方，并做好划转登记手续（见图3）。

（二）拟创新生态指标配额抵（质）押贷款融资

1.具体运作流程

企业在获取生态指标配额后，为缓解自身资金短缺的困境将生态指标配额质押给银行机构，银行机构（或与企业一并）在交易中心办理质押情况登记和备案。交易中心为放贷主体提供公信力保障，保障交易双方在有序规范的市场中进行交易，并发放配额的质押凭证。质押的配额完成登记备案后，银行机构按照合同如期发放贷款，融资企业在约定的还款期限偿还贷款并收回配额质押的凭证（见图4）。

2.贷款对象

经市场监管管理部门（或主管部门）核准登记，经政府（或有权部门）批准、授权或委托，依法从事农村土地整治的企（事）业法人等，依法取得区级及以上人民政府（或有权部门）批准、授权或委托自然资源整治的文件或法律文书。

3.贷款条件

符合国家和地方有关政策法规、生态保护修复总体规划、专项规划、年度规划等，合法性手续完备。（1）区域条件。列入当地生态保护修复规划的重点区域、后备重点区域、示范工程区域；且制定明确的区域生态保护修复规划。（2）借款人条件。依法取得县级及以上人民政府（或有权部门）批准、授权或委托生态保护修复的文件或法律文书；经营管理规范、制度健全、财务状况良好；农村污水处理、林带建设、水生植被修复、土地整治等整治项目借款人所有者权益不低于3000万元；资产负债率不高于75%；借款人为政府融资平台公司的，须符合中国农业银行政府融资平台贷款相关规定；（3）项目条件。符合国家和地方有关政策法规、生态保护修复规划和专项规划，纳入生态利用年度规划；取得相应合法性手续；林带建设、水生植被修复、土地整治等项目涉及农民拆迁安置的，项目所在地经济基础和前景较好，财政实力较雄厚，就业安置及均等化公共服务等配套制度到位。涉及农民住宅整体拆迁的项目须按国家或地方政府拆迁管理规定取得《房屋拆迁许可证》或其他授权实施证明文件（含村民大会或村民委员会出具的合法、有效决议）。（4）项目资本金符合国家规定比例，至少与银行贷款同步到位，资金来源明确且有保证。银团贷款方案对资本金比例有特别要求的，从其规定。

4.担保方式

以该区域的生态资源平衡节余指标预期收益权质押，建议追加控股公司保证担保，并同时引入政府增信机制、保险公司提供保险与再保险等风险缓释模式，重点关注保证人的保证能力及生产经营情况，抵（质）押物权属关系是否明晰、手续是否齐全合法、价值是否合理、是否易于变现、未来政府发展规划是否影响抵押物等。

5.还款来源

采用综合还贷方式，还款资金来源包括但不限于资源修复费、资源保护费、生态平衡节余指标收入、出让收入、经营收入、财政补贴收入、财政返还收入以及借款人的其他合法收入等。重点关注项目收益（补偿）机制和现金流情况，评估项目现金流是否能够覆盖建设成本和贷款本息。按照审慎性原则估算项目还款来源和综合还款能力：以生态资源补偿收入作为还款来源的，要以政府编制的资产负债表准确评估资源收益；以经营收入作为还款来源的，要评价项目经营情况，判定还款来源充足性；以项目形成的生态资源平衡结余指标交易收益还款的，要分析指标交易运作模式和市场前景，根据计划交易指标数量和公允价格确定借款人可用于项目还款的收益。

6.贷后管理

实行资金封闭管理，项目收入现金流要全部或按双方约定比例进入资金监管专户，专项用于偿还银行贷款。贷后监管应重点关注：资本金、其他资金来源的落实以及使用情况；工程形象进度与资金使用匹配情况，分析借款人是否按照合同约定和用款计划使用贷款，有无贷款挪用情况；项目总投资额和资金运用计划变化情况，投资是否超预算，追加投资的资金来源及落实情况；项目实施进展情况，是否出现重大纠纷、项目验收不合格、违规记录等；以生态资源挂钩指标、平衡结余指标收入作为还款来源的项目，其指标是否经有权部门验收并取得相关文件。项目所在区域指标交易政策及市场情况，是否出现对指标交易的不利影响，项目形成的指标交易情况；借款人经营及财务情况；项目收入归还及贷款偿还情况。

（三）生态指标配额回购融资

生态指标配额回购业务是指配额持有人将配额卖给购买方的同事，交易双方约定在未来的日期，正回购方再以约定价格从逆回购方购回总量相等的配额的交易。

面临的问题和困境

（一）指标交易面临的困境

一是缺乏必要的法律依据和政策支持。生态资源指标的质押作为拟创新生态资源保护修复贷款的前提条件，缺乏国家相关法律支撑。湖北省深入贯彻实施乡村振兴战略的决策部署，制定了《湖北省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确将土地指标交易所得收益全部用于实施乡村振兴战略、巩固脱贫攻坚成果和偿还易地扶贫搬迁借款。此前，湖北省于2016年就制定出台了《湖北省补充耕地指标交易管理暂行办法》（鄂政办发〔2016〕16号），全面规范补充耕地指标易地有偿交易管理，但在除耕地之外的生态资源指标的立法立规方面较为空白。

二是定价缺乏统一的标准体系，采取统一定价规则不能反映地区差异。一方面地区生态资源缺乏完整的量化体系，定价难以统一，客观上降低了指标的可交易性。另一方面指标生产成本存在差异：不同区域的生态资源状况也各不相同，资源的保护修复成本也存在差异，这在交易价格上无法体现差异。最后，生态资源极差收益差异巨大，指标使用者以同样价格取得的挂钩指标，但指标落地在不同区域取得的收益却大不相同。

三是现实操作层面银行难以介入价值创造指标交易，这些交易多为政府间循环，由区政府补贴区政府，银行的介入缺乏相应的途径。

（二）配套设施存在的困境

一是认识不足。国内金融服务架构体系已经搭建的比较完善，但在生态金融方面存在认识不足的情况。金融机构对生态保护修复项目的运作、操作规程、交易制度等尚不熟悉，目前与生态资源相关的贷款只有少数银行少数指标涉及。二是交易平台落后。主要体现在平台搭建、分配机制不完善，生态资源量化交易工作尚无试点，相应的交易平台尚未搭建，资源量化指标的分配、交易也缺乏撮合机制。

（三）风控机制存在的困境

一方面贷款资金缺乏相应的监管，贷款所产生的生态指标交易收入需加强管理，切实防范信贷资金、指标收入资金被挪作他用。另一方面，缺乏损失分摊机制，当该笔贷款产生风险、企业无法偿还时，无相应的机制来平衡银行风险。

对策建议

（一）完善自然资源类金融产品的市场定价机制

一是基于打造生态指标量化体系，明确自然资源产权及计量价值，合理定价。政府出台生态资源保护项目相关的政策性支撑，以及预期收益权属质押的法规支撑，确保生态资源主体的合法合规性，为开展生态资源预期收益权质押贷款提供法律支撑。二是建立完善的资源评估体系，实现各类自然资源类金融产品的价值评估。组织和引入具有技术优势的第三方服务机构开展生态指标价值等无形资产的测算和参考价格确定。三是企业需要根据指标配额预期收益权进行质（抵）押，把结余的指标进行公开挂牌交易，指标需求方和供应方可以通过网络化交易平台对指标配额进行竞价，使结余的配额指标由市场定价。银行将根据竞价模式的影响对此类质押贷款额度大小影响的占比进行评估，尽可能地降低风险。

（二）打造生态价值工程市场应用的配套设施

一是由政府牵头组建产权交易中心，对接政府编制的自然资源资产负债表，明晰生态资源产权及预期收益，为后期收益权质押存管及受偿提供实现的平台，设立保险咨询服务等中介以配套交易中心、银行、保险公司、咨询服务中介机构、信用评级等组织机构等，提供综合金融服务。二是加强政银企合作机制，引入政府征信、担保公司担保、保险公司提供保险与再保险、风险补偿基金等模式，提升生态资源收益权质押贷款的风险缓释能力。三是积极推进建立一个跨区公共交易平台，做到信息联网，承接指标配额抵（质）押业务，对全省范围内此类质押统一规范、管理与交易。四是加强市场监督管理体系，确保自然资源金融产品交易依法合规，银行对贷款企业资质要规范化审核，做到最大化降低风险，确保线上线下协调一致。

（三）加强生态价值工程的市场化应用

当前生态资源仅用于政府间的补偿机制，要进一步优化生态价值工程，让生态体系进入可持续发展的良好格局，必须将生态价值模式引入市场，一方面将企业的生产与生态保护绑定，强化企业对生态保护的重视程度，在生产经营过程中自发节约对生态资源的损耗；另一方面，通过生态价值市场化，为企业主灌输生态资源具有可交易性的常识，提升企业对生态价值的创造力，促进生态价值市场化。

（四）提升自然资源类金融产品设计的实践应用性

一是明确具体可交易的自然资源类金融产品，扩充金融产品种类，拓展金融发展思路，培育企业对自然资源类金融产品的需求与认知，提升企业参与自然资源类金融产品交易的积极性。二是设计符合本地企业的金融产品，加强自然资源类金融产品的推广，提高自然资源类金融产品的需求。三是商业银行对现有制度进行梳理，为支持生态价值融资实现机制提供强有力的制度保障，加快产品研发，在风险可控的前提下，满足市场对生态价值项目的需求，同时进一步完善经营管理机制，逐步将发展费用、工资绩效向生态价值融资领域倾斜，提升服务质量和办贷效率。

（五）建立自然资源金融业务风险平衡机制

一是由政府牵头设立独立的风险管理部门，该风险管理部门的职能是对在交易平台进行交易的各类自然资源金融产品可能产生的风险进行评估和控制，并设立损失分摊机制，包含财政资金和监管资金。财政资金主要包含财政对参与交易的企业给予的财政补贴收入和财政返还收入，当企业向银行贷款后无法偿还时，一部分欠款可以从财政资金还款。另一部分欠款可以从监管资金偿还，即企业的资源修复费、资源保护费、节余指标收入、经营收入等。二是建立生态指标价格调控机制，设定价格的上涨上限和下跌下限，稳定指标交易市场。三是建议政府部门根据生态价值实现机制的需要，分阶段建立全额兜底、比例补偿、市场化运作等风险补偿机制；央行出台生态价值融资激励政策；银保监会加大此类风险监管的容忍度，通过多方合力，提升该项融资的风险平衡，加大贷款投放力度。