深化农村普惠金融的供给侧结构性改革研究

◎穆争社 穆博

（一）从金融排斥发展为普惠金融

1.金融排斥的内涵及其成因

普惠金融是相对金融排斥而言的，是主要对弱势群体开展的金融服务。金融排斥是指直接或间接地排斥穷人以及弱势群体享用主流金融服务的现象。产生的原因（蓝虹等，2017）包括：一是地域排斥。指受农村地区经济不发达、人口密度小、农业比较收益低等因素影响，金融机构在农村地区开展金融服务的交易成本高、风险大、收益率低，提供金融服务积极性低，从而使农民等弱势群体难以享受到金融服务。二是价格排斥。指弱势群体等贷款主体难以承受较高贷款利率而放弃享受金融服务。三是条件排斥。指金融机构为了降低贷款风险，要求贷款主体提供贷款抵押担保品等，因难以达到贷款条件而无法获得贷款的现象。笔者认为，上述原因中地域排斥是主因，价格排斥、条件排斥由其派生产生。

由于在城市地区开展金融服务的比较收益高，金融机构必然选择从农村地区撤并经营网点、机构，并将在农村地区吸收的资金用于城市地区。农村偏远贫穷地区自然条件、经济社会环境更差，必然成为农村金融排斥重灾区。

2.金融排斥的危害

金融排斥的直接后果是剥夺了弱势群体享受基本金融服务的平等权利，这是对人的基本权利的践踏。因为平等获得基本金融服务是人的重要权利，富人和穷人都应具有平等获得基本金融服务的权利。而且金融排斥也会导致“马太效应”，将会使穷人因难以获得资金支持实现发展而变得更穷，使其发展权利长期处于劣势地位，并形成互相推动的恶性循环（胡国晖等，2015）。

3.普惠金融理念的提出

正是基于上述认识，普惠金融倡导享受基本金融服务是人的基本权利，各社会阶层和群体应机会平等地获得金融服务的理念，致力于全面消除金融排斥。普惠金融的服务对象主要是弱势群体，具体包括小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。

受我国二元经济结构等因素长期影响，我国金融排斥的主要对象集中于农村、农业、农民（以下简称“三农”）领域，突出表现为金融排斥导致的“三农”融资难、融资贵问题长期存在。因此，农村是我国普惠金融发展的主战场。

（二）普惠金融的发展与实践历程

在国外，20世纪70～80年代开展的小额信用贷款活动是体现普惠金融理念的实践，帮助许多穷人获得贷款支持实现发展。2005年，联合国开展小额信贷年活动，以实现千年发展目标，消除贫困人口，使普惠金融理念在世界各国开花结果。2008年美国次贷危机的爆发、扩散，导致全球陷入金融危机、经济危机，宣告了过度发展普惠金融的失败，也让人们清晰认识到其危害，敲响了普惠金融危机的警钟。2011年发布的《玛雅宣言》提出了检验普惠金融发展成果的量化标准及相关指标体系，为各国发展普惠金融指明了具体方向。同时，普惠金融也日益受到G20的高度重视，自2010年起，G20每年发布促进普惠金融发展倡议，2016年的年会更是紧扣时代脉搏，提出《数字普惠金融高级原则》。

在国内，早期的普惠金融是20世纪90年代伴随小额信贷支持扶贫而发展，一些非政府组织也依靠社会捐赠支持农村弱势群体脱贫致富，呈星星之火态势。随着普惠金融理念在全球的传播，2006年开始，国内学界开始研究引入普惠金融。2013年党的十八届三中全会将发展普惠金融确立为国家战略，2015年我国发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），开始全面实践普惠金融。2021年中共中央1号文件明确提出，发展农村数字普惠金融，标志着农村普惠金融开始转型升级（贾洪文等，2020）。

普惠金融的内涵与普惠金融产品的特征

（一）普惠金融的内涵

目前，国内外学术界和实践层面对普惠金融的内涵认识并未取得一致，素有福利主义与制度主义之争。笔者认为，《规划》对普惠金融的定义较为全面、深刻，是指立足机会平等要求和商业化可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。

1.强调享受金融服务应坚持机会平等

机会平等强调要将享受金融服务作为任何一个社会主体的基本权利看待，要上升到人权的高度认识和开展普惠金融，应该面向社会各阶层和群体公平提供基本金融服务，而不是只向富人提供金融服务。普惠金融强调机会平等是针对金融排斥提出的。正如前文分析，穷人、小微企业等弱势群体被排斥在金融服务之外，无法享受基本金融服务，这是对人权平等理念的破坏，使享受金融服务成为了富人群体的特权，从而在金融服务中弥漫着对穷人等弱势群体的种种歧视。

2.强调开展普惠金融服务应坚持商业化可持续原则

普惠金融强调金融服务的机会平等，并不意味着应该无条件的向所有群体提供金融服务，从而将普惠金融与社会救济等无偿支持等同。这是因为，作为普惠金融服务供给方的金融机构是独立的利益主体，需要在开展普惠金融服务的过程中增进自身利益，实现发展壮大，可以说对利益最大化的追求是金融机构开展普惠金融服务强大的动力源，这就决定了开展普惠金融必须坚持商业化可持续发展原则。只有如此，普惠金融发展才具有持续的推动力，才能充分调动金融机构不断创新普惠金融产品，更好满足弱势群体金融需求。如果一味地站在道德的制高点，要求金融机构无条件的向弱势群体提供金融服务，将难以保障金融机构的商业化可持续发展要求和开展普惠金融服务的积极性，导致普惠金融产品供给不断萎缩。因此，在开展普惠金融服务中应实现对弱势群体提供可负担成本金融服务与金融机构商业化可持续发展的互利共赢。而且，以可负担成本向弱势群体提供普惠金融服务，也有利于引导弱势群体节约使用稀缺的普惠金融资源，使其发挥更大效用（贝多广，2017）。

因此，强调普惠金融的机会平等应与金融机构的商业化可持续发展相结合，应是在满足金融机构商业化可持续发展要求基础上的机会平等。也就是说，应在满足金融机构商业化可持续发展的基础上，平等地向富人和穷人提供金融服务，不应对穷人歧视，或者在穷人的条件优于富人的情况下，却对穷人歧视。

3.强调提供金融产品应充分考虑弱势群体的成本承受能力

金融机构在商业化可持续发展原则的推动下，易于向弱势群体提供高大上的高附加值的金融产品，使许多功能超出弱势群体的需求范围而变得无效，但却拉高金融产品的成本，超出弱势群体的成本承受能力，使其因遭受价格排斥等无法享受普惠金融服务。或者弱势群体承担较高价格享受了此金融产品，但因缺乏利用金融产品多样化功能的条件无法使用造成浪费，也会变相加大弱势群体享受金融服务的成本，影响其获得金融服务的积极性。这些都将造成弱势群体的普惠金融服务需求萎缩，不利于推动普惠金融发展。

当然，也要坚决反对强调无条件降低金融产品价格开展普惠金融的观点。这种观点的实质是将金融资源当做财政资金、社会救济资金使用，会严重损害金融机构的商业化可持续发展原则，导致其丧失开展普惠金融服务的积极性，从而使普惠金融产品供给日益萎缩。因此，应在坚持金融机构商业化可持续发展的基础上，以弱势群体可负担的成本提供能有效满足其需求的普惠金融产品。如果商业化可持续原则与可负担成本发生冲突，就需要外部力量帮助，如财政补贴等方式，提高弱势群体的可负担成本能力，以达到维护商业化可持续发展原则的要求。如果缺乏外部力量介入帮助，金融机构应有权拒绝对这部分弱势群体提供金融服务，对其的金融服务需求可通过社会救济等方式予以支持满足。

这说明，普惠金融服务是有边界的，弱势群体的可负担成本必须能够满足金融机构的商业化可持续原则要求。当然，这也要求金融机构应提供适合弱势群体需求的物美价廉的普惠金融产品，不应为了自身利益最大化，有意提供功能过剩的金融产品，拉高弱势群体获得金融服务的成本，从而产生价格排斥。这将在影响普惠金融发展的同时，也损害金融机构的利益。

（二）普惠金融的服务对象

1.服务对象是弱势群体

虽然强调普惠金融的服务对象是社会各阶层和群体，包括富人和穷人等所有群体，但正如前文分析表明，主要受到金融机构开展普惠金融服务的商业化可持续原则影响，金融服务实际上更多向富人倾斜，形成了金融排斥穷人等弱势群体的格局。

我国经济长期以来呈现二元结构特征，造成金融排斥主要发生在农村地区，决定了发展普惠金融的主战场在农村，普惠金融更多表现为农村普惠金融，主要是致力于通过发展普惠金融改善农民等弱势群体的金融服务。

当然，城市经济虽然相较农村经济发达，但城市地区的各社会阶层发展水平也存在差异，从而也导致了即使在城市地区也存在被排斥在金融服务之外的群体，如残疾人、低收入人群、老年人、小微企业等特殊群体。这说明，虽然农村是普惠金融发展的主战场，但在城市也有普惠金融发展的空间，只不过与农村相比，发展空间较小而已。

2.服务对象具有长尾化特征

多国经济发展规律表明，一个国家的财富分配呈现显著的“二八规律”，即百分之二十的人掌握着百分之八十的社会财富。可以将前者称为富人、后者称为穷人或弱势群体。近年来，我国收入分配差距较大，表现为基尼系数在国际上处于较高水平，2016～2019年基尼系数数值稳定在0.46～0.47之间，由此导致我国的穷人或弱势群体占比较国际水平更高。

“二八规律”在金融方面的表现就是传统上金融机构以拥有整个社会财富百分之八十的富人为服务对象，被通俗地称为“金融嫌贫爱富”。我国较大的收入分配差距导致传统金融机构将更多的穷人等弱势群体排斥在金融服务之外。

普惠金融以消除金融排斥为目标，将会使占我国人口绝大多数的穷人等弱势群体成为普惠金融的服务对象，决定了普惠金融服务对象人数众多，呈现长尾化特征。长尾化特征将会使发展普惠金融具有典型的规模经济特色，有利于进一步降低普惠金融服务成本，推动扩展金融服务对象，形成良性互动循环，使长尾化特征更加鲜明。但需要注意的是，提供普惠金融产品是有成本的，将总有一部分极端贫穷的穷人因为负担不起普惠金融产品成本而无法获得普惠金融服务（杨明婉等，2020）。

因此，普惠金融服务不能穷尽所有穷人，是向弱势群体中较为富裕的穷人提供金融服务，是金融服务的帕累托改进而不是最优。普惠金融比金融排斥向前迈进了一大步，但并未全面、彻底消除金融排斥，向所有穷人提供金融服务。

（三）普惠金融产品的特征

1.普惠金融产品绝大多数是初级产品

正如前文分析，富人处于社会财富分配的高级层面，而且财富数量巨大，必然对金融产品需求呈现多样化，需要的是更多高端化金融产品，如实现投资的价值增值、资产合理配置维护流动性稳定、对冲投资风险实现稳健投资等，需要发展资本市场、衍生金融产品、资产证券化等高收益高风险的投资品。也就是说，传统上金融机构提供的金融产品更多是为了满足富人的金融服务需求，需要其负担较高的成本，从而通过价格排斥将穷人等弱势群体拒之于金融服务之外，但同时金融产品的高价格也是金融机构实现利润最大化的重要手段。

普惠金融致力于满足穷人等弱势群体的金融服务需求。在大力发展普惠金融过程中，穷人等弱势群体对金融服务的需求、金融知识有一个逐步学习、成长的过程，而且相对于富人而言，穷人等弱势群体运用资产的能力弱、资产规模小，经济活动的层次低、范围小等，也决定了更多需要的是初级金融产品，如存款、贷款、汇兑、支付等低端的金融产品。

穷人等弱势群体金融产品需求的初级化、低端化特征，说明普惠金融产品创新不应追求金融产品的高大上，否则将脱离穷人等弱势群体的金融需求，既不利于更好满足穷人等弱势群体金融需求，提高普惠金融发展水平，也会造成创新、提供金融产品的金融机构难以获得应有收益，有效覆盖创新成本，形成亏损。因此，发展普惠金融需要深入研究穷人等弱势群体的金融需求，紧跟其金融需求变化，提供符合其需要的金融产品。当然，随着普惠金融的深化发展，穷人等弱势群体金融知识、素养提高，对普惠金融产品的需求也将会升级换代，如从存款、贷款需求升级为理财、基金等投资需求，但这些产品相对于不断发展的富人金融服务需求而言，依然是动态发展中的初级产品。

2.普惠金融产品具有风险控制难度大的特征

发展普惠金融，天然决定了其服务对象是穷人等弱势群体，尤其是我国普惠金融的主战场在农村，必然会造成普惠金融产品呈现高风险特征。主要原因包括：一是我国是自然灾害的多发、频发地区。如因为农业遭受自然灾害影响农民收成，必然会造成贷款的农民难以按期足额偿还贷款本息，使普惠金融产品具有较高风险。二是作为普惠金融服务对象的穷人（农民）等弱势群体是低收入人群，基本无财富积累，缺乏可供抵押的合格资产，无法通过抵押担保方式化解普惠金融产品高风险。三是普惠金融服务对象的穷人（农民）居住较为分散、金融服务需求规模较小等因素，导致金融机构搜寻其个人道德品质、经营能力与状况、社会关系等“软信息”面临较高成本，缺乏搜寻“软信息”的利益激励，而且因为地理距离较远等原因，金融机构也难以深入了解贷款对象的穷人（农民）的信用状况，决定了更多是在对穷人（农民）等弱势群体信用状况了解不充分的情况下提供普惠金融产品，也必然会造成普惠金融面临较高风险。

3.普惠金融产品具有成本适度特征

为了实现商业化可持续发展，所提供的普惠金融产品定价应体现收益覆盖风险的原则，实行较高的价格，从而产生对弱势群体的价格排斥。这就要求以可负担的成本向穷人等弱势群体提供普惠金融服务，这在发展我国农村普惠金融中尤为重要，因为农业是弱势产业、农民是弱势群体，决定了农业生产的收益低，农民难以承受普惠金融产品的高价格。

从表面看，普惠金融的成本适度要求与提供普惠金融产品所追求的商业化可持续发展原则是冲突的。但笔者认为，正是基于以下几方面的原因，普惠金融产品具有的成本适度特征具有现实可行性，能够较好满足商业化可持续发展要求。一是普惠金融服务对象的长尾化特征，决定了提供普惠金融产品具有典型的规模经济特征，从而使普惠金融产品单位成本下降具有了坚实的市场基础，金融机构提供成本适度的普惠金融产品成为现实。二是普惠金融产品具有的初级产品特征，决定了不需要投入高额研发、创新成本，也降低了普惠金融产品成本，有利于实现商业化可持续发展，也将使金融机构更愿意向穷人等弱势群体提供成本适度的普惠金融产品。

（四）普惠金融的关键点是实现商业化可持续发展

1.普惠金融通过薄利多销方式实现商业化可持续发展

一是以薄利方式向单个消费者提供普惠金融产品。普惠金融的服务对象是弱势群体，只能以可负担的成本享受金融服务，决定了只能对单个普惠金融消费者以薄利（保本微利）方式提供普惠金融产品。二是普惠金融产品具有多销的特征。普惠金融的消费群体具有典型的长尾化特征，保证了金融机构能够营销数量庞大的普惠金融消费者，普惠金融的多销具有良好的市场基础。三是普惠金融服务对象的长尾化特征也决定了开展普惠金融具有十分显著的规模经济特征，随着普惠金融产品供给数量的增加，边际成本、平均成本不断下降，使金融机构降低普惠金融产品市场价格成为现实，能够提供可负担成本（较低价格）的普惠金融产品。四是薄利多销方式成为实现普惠金融商业化可持续发展的重要保障。普惠金融产品薄利和多销的有机结合，保障了发展普惠金融能够实现利润最大化目标，增强了金融机构供给普惠金融产品的主观能动性，有动力、有能力向弱势群体提供可负担成本的普惠金融产品（周利等，2021）。

2.数字化助推普惠金融实现商业化可持续发展

随着数字化乡村战略的实施推进，数字普惠金融将获得大发展，通过利用移动支付、大数据、社交网络、搜索引擎、云计算等现代通讯技术，能够有效降低普惠金融的交易成本和信息对称程度，提高风险定价和风险管理效率，拓展交易可能性边界，提高金融服务覆盖面和可获得性，实现普惠金融的可获得性和可持续性。数字普惠金融可以跨越时间、空间距离约束，扩大服务对象人数，强化规模经济效应，降低金融服务成本，解决普惠金融悖论——金融服务的需求方希望以更低成本获得金融服务，供给方希望以高收益提供金融服务。

（五）普惠金融与农村金融普惠的关系

1.普惠金融与农村金融

一是两者在服务的地域范围方面较为趋同。农村金融是在农村地区开展的金融服务，普惠金融是以弱势群体为服务对象；两者关注金融问题立足的角度存在差异。正如前文分析，农村地区是我国普惠金融的主战场，决定了农村金融和普惠金融在服务地域方面呈现较大的趋同性，可以说普惠金融更多是农村的普惠金融，但普惠金融所力求服务的弱势群体也在城市地区有分布，因而两者并不完全等同。

二是两者在服务对象方面具有较大的趋同。目前，我国农村并不全部都是弱势群体，也有少数是富人等强势群体，决定了农村金融的服务对象中既有弱势群体也有强势群体，只不过弱势群体是主体，占极高比例，从而使普惠金融与农村金融在服务对象方面呈现差异，只不过差异较小而已。

普惠金融与农村金融在服务的地域范围和对象方面具有较大趋同，导致了实践中人们将农村金融和普惠金融在一定程度上等同起来，但实质上两者还是有差异的，并不能完全等同，因为农村金融是以经营地域范围界定的，地域范围为农村地区；普惠金融是以服务对象界定的，是针对弱势群体开展的金融服务。

2.普惠金融与农村普惠金融

普惠金融的服务对象是弱势群体。受我国长期二元经济结构影响，弱势群体主要分布在农村地区，因而普惠金融的主战场在农村。农村普惠金融的服务对象是农村地区的弱势群体，农村的弱势群体是我国弱势群体的主体，因而我国的普惠金融更多表现为农村普惠金融，农村普惠金融在很大程度上等同于普惠金融，因而经常将农村普惠金融与普惠金融混同使用。

普惠金融与农村普惠金融有微小差异，普惠金融的服务对象也包括城市地区的弱势群体，这部分弱势群体未在农村普惠金融的服务对象范围，这部分弱势群体虽然数量极少，但不应忘记对其提供普惠金融服务。

（六）普惠金融与扶贫金融的关系

1.两者服务对象都是弱势群体，但贫弱程度存在差异

扶贫金融是为支持贫困人口脱贫致富而对其开展的金融服务。贫困人口自然是弱势群体。从这个角度看，普惠金融与扶贫金融的服务对象均是弱势群体，扶贫金融是普惠金融的组成部分。但弱势群体也是分层的，贫困人口虽然是弱势群体，但更多是更加贫困的弱势群体。对于贫困人口而言，可能受收入水平低等因素影响，难以承担一些普惠金融产品成本，自然就应被排斥在普惠金融服务范围之外。从弱势群体分层角度考虑，普惠金融服务的更多是弱势群体中较高层次的群体。

所以，从严格意义讲，普惠金融与扶贫金融本质上是不同的金融形式，不应将两者混为一谈，否则容易将弱势群体的高中端客户纳入扶贫金融服务范围，使其享受更低价格的金融服务，而且高中端的弱势群体竞争力更强，将会抢夺本已十分稀缺的扶贫金融资源，影响扶贫金融的政策效果，也就是扶贫金融本应支持较差弱势群体（贫困人口）但实际支持的却是高中端弱势群体。当然，将两者混淆也容易导致要求普惠金融以较差弱势群体（贫困人口）为对象开展金融服务，超越其服务对象范围而跨入扶贫金融边界，损害普惠金融的商业化可持续发展。

2.两者坚持的经营原则不同

扶贫金融和普惠金融服务对象的差异，决定了两者应坚持不同的经营原则。扶贫金融坚持保本微利经营原则，更多强调的是履行社会责任；普惠金融坚持商业化可持续发展原则，更多强调的是实现利润最大化。扶贫金融的使命就是金融支持贫困人口脱贫致富，决定了其可以从政府或社会各界获得一定的支持，努力降低贫困人口获取金融产品的价格，以确保贫困人口能够获得更低价格的金融服务产品，而且又可以保障扶贫金融机构能够实现财务可持续，以确保其能够持续提供扶贫金融服务。从利润层面看就是确保扶贫金融能够实现保本微利经营。

当然，需要认识到，扶贫金融不是政府救济，不能要求其无条件免费向贫困人口提供金融服务，也就是享受扶贫金融服务需要贫困人口负担一定成本，因此对于无力承担金融产品极低成本的极度贫困人口，扶贫金融也应将其排斥在金融服务范围之外，对于这部分极度贫困人口需要通过社会救济等方式予以兜底解决。这说明，扶贫金融支持的是普惠金融服务对象之外的更加贫困的弱势群体，但并不能囊括全部的贫困弱势群体（贫困人口）。

因此，我们不能站在道德的制高点，要求借助扶贫金融全面完成消除贫困的资金支持任务。对于经过各方努力仍无法达到扶贫金融基本条件的极度贫困人口，不应该要求扶贫金融向其提供金融服务，否则，就是将扶贫金融当做社会救济使用，必然损害扶贫金融保本微利经营的低水平可持续发展，造成扶贫金融供给萎缩，最终也将影响贫困人口脱贫致富。

3.获得的政策支持力度不同

从政策扶持角度看，金融机构提供的扶贫金融具有一定的公共产品特性，履行了更多的社会责任，因而应该获得更多的政策支持，这是因为通过政策支持将会进一步降低极度贫困人口获得金融服务的成本，从而推动更好完成政府帮助极度贫困人口脱贫致富的任务。普惠金融的服务对象是弱势群体的高中端客户，承担金融产品较高价格的能力较强，无需更多政策支持也能获得金融支持实现发展壮大，政府自然就不应将更多稀缺的社会资源用于支持普惠金融发展。当然，与服务于社会群体中富人的传统金融相比，鉴于普惠金融服务对象是弱势群体，政府自然应该适当对普惠金融予以政策支持。

4.应遵循金融规律开展金融扶贫

上述分析说明，普惠金融和扶贫金融虽然都是针对弱势群体开展金融服务，从普惠金融拓展到扶贫金融，所支持的弱势群体范围由弱势群体的高中端客户扩展到较低端客户，从而更多弱势群体享受到金融服务，但金融规律决定了拓展弱势群体范围的外延是有边界的，不应将所有弱势群体纳入普惠金融乃至扶贫金融的支持对象范围。政府和社会各界的支持只能进一步拓展金融所支持的弱势群体范围，但不能寄希望于通过普惠金融和扶贫金融支持所有弱势群体实现脱贫致富。因为金融扶贫也是要支付金融产品价格的，必然会将极度贫困人口排斥在金融服务之外（尹志超等，2020）。因此，我们应按照金融规律开展金融扶贫，对于扶贫金融所不能及的贫困人口，应给予普惠金融和扶贫金融更多理解而不是道义谴责，并积极采取社会救济等方式支持其实现脱贫目标。千万不能将巩固拓展脱贫攻坚成果的任务全部寄托于普惠金融和扶贫金融。

（七）深化金融供给侧结构性改革的重点是发展农村普惠金融

1.弱势群体巨大的潜在金融需求亟待满足

金融排斥问题普遍存在。在我国二元经济结构背景下，农村的金融排斥问题更为突出、严重。这说明弱势群体巨大的潜在金融需求亟待满足。因此，从金融市场供求角度看，重点是深化农村普惠金融的供给侧结构性改革，为弱势群体提供更多、更优质的金融服务。

2.发展普惠金融是深化金融供给侧结构性改革的重要内容

深化金融供给侧结构性改革的主要任务是通过增加有效供给，更好满足金融市场需求。当前，金融市场的潜在需求主要表现为弱势群体的金融需求。因此，需要通过发展普惠金融推动深化金融供给侧结构性改革，以切合弱势群体金融实际需求，创新发展成本适度、符合弱势群体需要的金融产品，做到物美价廉，提高金融产品的性价比，而不是好高骛远，发展高大美观超越弱势群体实际需求和负担能力的金融产品，应首先扩大普惠金融产品供给数量，以满足弱势群体的普惠金融长期饥渴，在此基础上降低价格、提高产品质量。

深化农村普惠金融供给侧结构性改革的难点及化解机制

（一）面临的特殊金融生态环境

1.地理环境

当前我国农村人口居住较为分散，空间距离较大，如笔者在西部地区偏远农村调研发现，大部分农村信用社的金融服务半径超过100公里，这将促使金融服务成本大幅提高。同时，农村人口数量较少，特别是大量青壮年劳动力进城打工，留守的老弱病残人员受农业生产能力弱、规模小、金融知识匮乏等因素影响，往往对金融需求规模较小，更为分散，从而进一步推高了普惠金融服务成本。

2.自然环境

当前，人们将农业比喻为“露天工厂”，说明农业生产更容易受到自然灾害等因素影响，容易造成农民收入大幅下降，导致其无法按期足额偿还贷款，使自然灾害风险演变成金融风险。我国是自然灾害高发、频发地区，自然灾害对农民收入的影响更为严重，自然灾害风险引发的金融风险已成为发展农村普惠金融面临的主要风险。

3.人文环境

受二元经济结构的长期影响，我国农村经济社会发展较为落后，农民受教育程度普遍较低、市场信息闭塞，对农产品市场发展前景的预测预判能力较低，导致农业生产面临较高的市场风险。同时，农村社会信用环境差、农民信用意识淡薄，赖账不还、逃废债务的现象比较突出。上述人文环境导致向农民提供普惠金融服务面临较高的市场风险和信用风险。

4.金融服务环境

一是金融基础设施落后。农村地区是金融排斥的重灾区，导致金融机构长期将金融服务的重点放在城市，大量撤并农村地区经营机构、网点，导致机构、网点大幅减少，进一步扩大开展金融服务的空间距离，增加了解农户生产经营信息的难度，也导致开展金融服务的成本上升。同时，由于开展农村普惠金融的比较收益低，金融机构缺乏更新换代农村地区金融服务基础设施的积极性，导致金融服务基础设施陈旧、落后，服务效率低下，也会变相提高弱势群体获得金融服务成本。二是受农业生产规模小、生产周期短等因素影响，农村普惠金融需求呈现资金需求小额化、贷款期限短期化等特点，导致金融机构对单个农户提供金融服务的成本较高。三是开展农村普惠金融长期面临合格抵押品缺失问题，而且农业生产特点也决定了金融机构搜寻农户信用信息面临较高成本，决定了开展农村普惠金融面临较高的信用风险。

综合上述分析，笔者认为，特殊的金融生态环境导致农村普惠金融服务呈现高成本和高风险特点。高成本表现为经营的高成本和信用信息搜寻的高成本，高风险源于农业生产面临的自然灾害高风险、市场环境变化的高风险和农民信用的高风险。

（二）单纯依靠价格机制解决将会导致农村普惠金融发展萎缩

1.商业化可持续发展原则对发展农村普惠金融的要求

普惠金融发展应坚持商业化可持续发展原则。结合农村普惠金融发展呈现的高成本和高风险特点，应以收益覆盖成本和风险的方式制定农村普惠金融产品价格（利率），决定了将要以较高价格开展农村普惠金融服务。

2.单纯运用价格机制难以发展农村普惠金融

一是农村普惠金融产品的高价格将成为金融排斥弱势群体（农民）的主要因素。商业化可持续发展原则要求金融机构以较高价格开展农村普惠金融服务，将超越农民的价格（成本）承受能力，被迫农民自愿放弃普惠金融服务，这与发展农村普惠金融目标背道而驰。

二是农村普惠金融产品的高价格导致逆向选择行为。金融机构按照收益覆盖成本和风险原则，以贷款经营成本和面临的风险水平加权平均确定金融产品价格。这种定价方法将会使高于平均成本和风险水平的金融消费者从金融服务中获益，也就是金融产品的价格并未完全覆盖其成本和风险，结果是参与金融产品交易的消费者更多的是风险高于平均风险的消费者，而成本和风险低于平均水平的金融消费者将自动退出金融产品消费，这种现象称为金融产品消费者的逆向选择行为，这将使金融产品供给者（金融机构）利益受损。针对这种情况，金融产品供给者（金融机构）将会根据预期的已经升高了的金融服务成本和风险加权平均水平制定新的更高金融产品价格，由此导致新的逆向选择行为，以此循环往复。逆向选择行为将会导致金融产品消费者的风险水平日益升高、金融产品消费者人数愈以减少，这是与普惠金融发展目标背离的。同时，只要金融机构供给金融产品，发生交易，就会造成损失，这将导致金融机构减少金融产品供给，这也不符合发展普惠金融要求。上述逆向选择行为在以弱势群体为主要服务对象的普惠金融市场表现的更为强烈，最终导致农村普惠金融市场的供给和需求出现双萎缩。

三是金融机构以信贷配给行为化解逆向选择行为危害。综上，金融机构的理性选择是按照收益（价格）覆盖成本和风险的原则，制定供求双方可接受的价格，并努力寻找较低风险的金融消费者，以此实现供给与需求的对接，价格调节供求关系实现供求平衡的机制丧失作用，也就是金融产品的配给（供给）不是由价格机制完成的（出价高者得），而是由金融机构通过寻找风险较低的金融消费者，并按照其金融需求进行配给的，配给的规模取决于金融机构搜寻的风险较低金融消费者数量的能力。这说明，发展农村普惠金融的关键是提高金融机构搜寻风险较低金融消费者的能力，此能力越高，金融机构提供的金融产品数量越大，就越有利于实现深化农村普惠金融供给侧结构性改革目标，说明价格机制与发展农村普惠金融之间呈现悖论关系（吴本健等，2020）。

（三）化解改革面临难点问题的机制

1.降低农村普惠金融服务的成本

发展农村普惠金融面临的高成本和高风险决定了必须以较高价格开展农村普惠金融，这必然会形成高价格对弱势群体（农民）的金融排斥。因此，深化农村普惠金融供给侧结构性改革的首要难题就是降低普惠金融服务成本，包括开展农村普惠金融的经营成本和搜寻弱势群体信用信息的搜寻成本，进而降低普惠金融产品价格，弱化价格排斥作用。

2.降低弱势群体信用风险更为重要

开展农村普惠金融面临的风险主要包括信用风险、市场风险、操作风险。金融机构更应防范的是弱势群体的信用风险，因为信用风险反映了弱势群体偿还贷款的主观意愿，是影响贷款风险的第一重要因素，如果能够通过一定手段降低弱势群体主观故意赖账不还风险，就可在很大程度上降低贷款风险；市场风险和操作风险的生成与弱势群体无关，因而不应将其列入防范弱势群体风险范围。

3.降低弱势群体信用风险的重要手段是搜寻人格化信用信息

弱势群体的信用信息包括人格化信用信息和非人格化信用信息，一般将前者称为“软信息”，后者称为“硬信息”。人格化信用信息通常表现为弱势群体的个人道德品质、家庭状况、社会地位、经营能力、人际关系等信息，特点是难以定量描述，准确分析判断，是隐性信息，搜寻成本较高，但是决定贷款风险的第一重要因素，反映借款者的主观努力偿还贷款意愿；非人格化信用信息通常表现为弱势群体的家庭资产、生产设备、房屋状况、生产现金流等信息，也包括规范完整的财务报表等，特点是能够准确定量描述，便于作为抵押品，实现信用信息显性化，具有较低的搜寻成本。

鉴于非人格化信用信息的上述特点，金融机构降低弱势群体信用风险的首要选择是搜寻获得非人格化信用信息，并以其相对应物品作为抵押品。一旦弱势群体发生贷款违约问题，只要将抵押品进行处置，金融机构就可以处置收益偿还贷款本息，从而较好地维护自身利益。因此，弱势群体一旦对贷款进行了抵押，金融机构就丧失了进一步搜寻弱势群体人格化信用信息的积极性。同时，非人格化信用信息是显性信息，搜寻成本低，也有助于降低开展农村普惠金融的成本水平，进而降低普惠金融产品价格，弱化价格因素对弱势群体的金融排斥，扩大普惠金融需求，这既有利于普惠金融产品的供给者（金融机构），也有利于普惠金融产品需求者（弱势群体），有利于农村普惠金融发展，因而以抵押方式深化农村普惠金融供给侧结构性改革会受到弱势群体和金融机构的共同欢迎，有助于实现两者互利共赢。

但弱势群体普遍面临着合格抵押品缺失问题，从而使金融机构搜寻弱势群体人格化信用信息以防范其信用风险就显得更为重要。因此，降低搜寻人格化信用信息成本，进而降低农村普惠金融产品价格，就成为发展农村普惠金融必须克服的真正难题。

4.可置信威胁机制是降低人格化信用信息搜寻成本的自组织实施机制

可置信威胁机制是指金融机构设计的由借款者承担信用违约成本，且违约成本高于违约收益，以形成对借款者信用行为具有强约束力的自运行机制，从而使借款者不敢轻易发生信用违约行为，从而有效防范借款者有意赖账不还的贷款风险。这不仅降低了信用信息搜寻成本和实施信用违约行为惩罚成本，降低了普惠金融产品价格，而且也提高了信用风险的控制水平。

贷款联保机制是较为典型的可置信威胁机制。贷款联保成员会借助相互贴近的优势（成员为同乡同村居住，或在产业链的上下游长期经济往来），只有彼此认为具有较高信用的成员才会组成贷款联保小组，不仅使人格化信用信息搜寻成本由贷款联保成员承担，而且保证了贷款成员彼此均具有较高信用水平，前者有利于降低普惠金融产品成本，后者有利于防范贷款风险。贷款联保的每个成员对其他成员的违约贷款承担共同还款义务，而且违约成本大于违约收益。当然，借款成员贷款信用违约也要承受较高成本，如重复博弈内生的可置信威胁机制将通过损害贷款违约成员的长期利益而使其承受较高的贷款信用违约成本。上述分析说明，贷款联保机制有助于降低农村普惠金融产品价格，控制借款成员信用违约进而信用风险，实现普惠金融更高水平的供求平衡，双方互利共赢，促进了农村普惠金融发展。

与贷款联保机制相比，贷款的抵押机制是较为初级的可置信威胁机制。因为通过设置抵押品，虽然降低了金融机构搜寻借款者信用信息成本，而一旦发生贷款信用违约，金融机构仍需及时处置抵押品，处置效率、处置价值的高低都将会影响贷款最终信用风险，而且金融机构进行抵押品处置，也会给自身带来相关成本。

综合上述分析，针对弱势群体非人格化信用信息缺失的特点，深化农村普惠金融供给侧结构性改革的难点是降低人格化信用信息搜寻成本、有效控制信用风险，这就需要结合弱势群体实际，设计差异化的可置信威胁机制。

深化农村普惠金融供给侧结构性改革的重点政策措施

（一）以低成本、高准确性方式获得弱势群体人格化信用信息

1.发挥小微型金融机构和大中型金融机构各自专长

小微型金融机构扎根农村、贴近农民，开展农村普惠金融服务具有人缘、地缘的比较优势，不仅有助于降低获得农民人格化信用信息的成本，提高准确性，而且便于及时掌握农民的普惠金融服务需求，提供有针对性的普惠金融产品，因而是打通农村普惠金融服务“最后一公里”的重要主体，应大力发展。大中型金融机构通过供应链融资带动上下游产业协调发展，并通过支持龙头企业和专业合作社带动农户发展；通过支持大型农贸市场和农机具租赁市场辐射农村帮助农户发展；通过以批发资金形式向小微型金融机构提供低成本资金，增强其发展农村普惠金融的资金实力，有效缓解其资金短缺障碍，降低筹资成本。从而实现两者的优势互补、互利共赢，共同促进农村普惠金融发展。

2.发挥农村资金互助业务的熟人社会比较优势

农村资金互助服务是弱势群体内部的资金互助自治行为，具有典型的熟人社会特征，这为低成本、高准确性获得社员的人格化信用信息、金融服务需求创造了良好环境，也有利于对赖账不还者实施惩罚降低金融风险，从而使农村资金互助服务呈现低成本、低风险特征，能够为更多弱势群体提供可负担成本的较低价格的普惠金融服务（穆争社，2017）。但由于是弱势群体内部的资金互助行为，常常面临资金来源不足制约其发展，可通过鼓励金融机构尤其是政策性金融机构提供批发资金，以壮大农村资金互助的资金实力。

3.鼓励电商进入农村与数字普惠金融融合发展

电商进农村推动了“工业品下乡、农产品进城”，活跃了农村经济，为促进农村普惠金融发展奠定了良好的市场需求基础。积累了大量的商品交易和金融活动的数据信息，借助云计算、搜索引擎等现代信息技术，能够以低成本、高准确性获得弱势群体在电商进农村中形成的大量人格化信用信息，获得更多较高信用的弱势群体，有效扩大农村普惠金融服务对象范围，发挥规模经济作用，以薄利多销方式实现商业可持续发展。通过分析商品交易和金融活动的数据信息可更充分了解弱势群体的金融服务需求，为发展农村普惠金融指明方向。而且数字金融打破了传统普惠金融服务的时间、地域限制，极大缩短了服务时间、降低了服务成本。上述因素的共同作用，将促进农村普惠金融大发展（孙玉环等，2021）。

（二）积极开展“两权”抵押贷款试点

1.开展“两权”抵押试点解决农村贷款抵押品缺失

农民等弱势群体天然面临贷款合格抵押品缺失，已成为其被金融排斥的重要原因。从当前农村经济发展现状看，解决此问题的有效途径是将农民的承包土地经营权和宅基地使用权（简称“两权”）纳入合格抵押品范围。而且“两权”抵押品价值巨大。据测算，我国农村可流转的土地价值约100万亿元。基于此考虑，2015年，我国启动“两权”抵押贷款试点，目前土地承包经营权抵押已全面开展。

2.推进“两权”抵押贷款应做好的重点工作

一是做好失地农民基本生存权的社会保障工作。开展“两权”抵押贷款必须面对的后果之一是少数贷款的农民因为经营失败等而无力偿还贷款失去“两权”成为失地农民，这将威胁其基本生存权，甚至衍生成社会不稳定因素。为此，需要政府建立对失地农民的社会保障制度，以保障失地农民基本生活，但也要防范其套取社会救济等道德风险行为。

二是加快完善推进“两权”抵押贷款的基本制度。运用现代信息技术，明确承包土地的权利主体、具体位置、地块面积等权利属性，降低农地确权登记成本。加快制定流转土地价值评估技术规范，加大评估人才培训，合理确定土地抵押品价值。搭建农地流转平台，明确流转流程，完善流转服务体系，强化市场化流转，有效保护农地流转各方利益。

（三）加快构建农村普惠金融风险缓释机制

1.大力发展农业保险，有效转嫁弱势群体金融风险

大力发展农业保险，事前将自然灾害和市场波动对农民生产收入产生的风险转嫁保险公司承担，切断农村生产风险向金融的转移。当前，重点做好以下工作：一是创新发展带动弱势群体发展的普惠保险产品。尽快发展适合农村种粮大户、新型农业经营主体、农民合作社等的生产设施、大型农机具等及农产品市场价格波动的保险业务品种，以此促进这些农村经济领头羊发展，发挥好带动弱势群体发展作用。同时，结合巩固拓展脱贫攻坚成果的实际需求，积极创新产业发展、资产收益保障等新型农业保险。二是创新发展直接降低农村普惠金融风险的保险品种。如开办贷款保证保险、借款人人身安全、家庭财产、重大疾病等保险。

2.加快构建融资担保机制，提高弱势群体信用等级

通过建立融资担保机制，以外部增信方式，提高农民等弱势群体信用等级，达到获得农村普惠金融服务的要求。一是鼓励社会资本参与主导融资担保机制建设。引入社会资本参与主导政府组建的融资担保机构，以扩大资金规模、机构数量，提高融资担保实力，发挥规模经济优势，改善治理结构，提高治理效率，强化市场竞争，降低融资担保成本。二是构建融资担保损失分担机制。对担保贷款损失，建立由融资担保机构、借款的弱势群体、金融机构三方共同分担损失机制，实现三方在贷款风险防范方面的优势互补、合作共赢，同时防范各方道德风险。

（四）发挥政府推动农村普惠金融发展的重要作用

1.加强基础制度建设，营造农村普惠金融发展的良好金融生态环境

一是加强对农民等弱势群体的普惠金融教育。采取农民喜闻乐见的宣传形式，深入田间地头，全面宣传普惠金融理念，特别是要教育弱势群体深刻认识金融运行规律，明确贷款与财政支持资金、社会救济、捐赠的区别与联系；要培养农民的契约意识，可采取将普惠金融知识融入中小学课程的方式，抓好年轻一代的普惠金融理念教育。

二是营造诚实守信的信用环境。通过开展信用户、信用村镇评选活动，建立失信黑名单制度，加大对逃废债务、套取政策支持等恶性失信行为的惩处力度。特别是加大对国家公职人员因抵押、担保等产生的赖账不还行为的惩罚力度，以向社会彰显政府惩戒失信行为、人员的决心和态度，引导社会各界诚实守信。

2.加快构建信用信息整合制度，破解农村普惠金融发展中的信息散乱问题

目前农村普惠金融发展中的“信息孤岛”问题仍然十分严重，急需构建信用信息整合制度，提高弱势群体信用信息共享水平。

一是建立健全全国统一信用信息数据库。应由政府主导建立互联共享的统一信用信息数据库，向社会全面开放。首先，政府部门应主动对社会开放自身拥有的信用信息数据，发挥好表率带头作用。其次，建立企业间信用信息进入社会统一大数据库机制，政府可建立激励基金，对企业搜集、动态更新信用信息数据的成本予以补偿。

二是提高信用信息数据质量。政府应有针对性地完善弱势群体的信用信息评判标准，创新信用信息搜集方式、方法，完善动态更新制度，提高弱势群体人格化信用信息搜集质量。

3.发挥政府资金的正向激励和杠杆撬动作用，鼓励社会资本主导发展农村普惠金融

应鼓励社会资本广泛参与主导发展农村普惠金融，包括贷款投放、融资担保机制建立、农业保险发展、信用信息数据库建设等多个方面。政府资金应注重发挥好正向激励和杠杆撬动作用，对促进农村普惠金融发展效果良好的社会资本加大激励支持力度，通过采取贷款贴息、资金奖励、政策优惠等方式，引导社会资本在农村普惠金融发展中发挥主体和主导作用。