我国失独群体“社区+”精准扶助模式构建研究*——基于国外社区养老服务实践的启示

熊 亮，罗 杰，陈岳堂

(湖南农业大学 湖南 长沙 410128)

失独群体是指受计划生育政策影响，生育的唯一子女由于疾病或意外灾祸不幸去世，且不能或不再生育也不愿意收养子女的群体。这一群体年龄偏大(大多在50 岁以上)，即将或正面临养老问题。据《2013中国卫生统计年鉴》等相关调查显示，截至2012 年我国失独群体数量至少有100万，并且每年新增7.6万[1]3。一些学者甚至估计，在不久的将来失独群体数量将超过1000万[1]123-127。随着失独群体数量的增加以及年龄的增长，经济支持、精神慰藉、医疗照护、日常生活照料等多元化养老需求必将日益增加，而我国现有的失独群体保障力度有限，且存在扶助主体单一、缺乏科学分类扶助等缺陷，难以满足这一特殊群体日益增长的多样化养老需求，供给侧与需求侧失衡矛盾突出。国外尤其是西方发达国家受婚育概念和生活方式的影响，类似我国失独情况的孤寡老人如丁克家庭、终身未婚老人以及长期与子女分居老人也大量存在(其养老模式的设计很多情况下都是默认没有子女的参与)。这些发达国家和地区已经建立了比较完善的孤寡老人社区照顾模式，借鉴这些国家老年人社区照顾模式的经验，构建我国失独群体“社区+”精准扶助模式，将有助于我国失独群体养老保障体系的进一步完善。

一、国外社区养老服务实践

(一)英国社区照顾模式

针对“住院式照顾”的弊端，英国在20世纪50年代最先开始推行社区照顾，经过六十多年的发展，英国的社区照顾积累了丰富的实践经验，专业化程度高，同时也有效缓解了英国政府公共品供给压力，提高了老年人养老服务效率与质量。

英国社区照顾模式分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两种方式[2]。“社区内照顾”一般由政府、公益机构等正式组织提供，由具备一定相关专业技能的专业人员对需要照顾的老人尤其是生活基本不能自理的老人进行服务，是从补救性的角度为老人提供照料服务。“社区内照顾”鼓励那些长期滞留在医院或大型专业机构中的服务对象回到社区生活。“由社区照顾”是指在没有政府直接干预的情况下通过血缘关系、邻里关系等对有自我生活照顾能力的老年人的非规范性养老照料，主要是从预防性角度为老年人提供照料服务。“由社区照顾”一般包括家庭成员照料(子女照顾)、亲属照料(兄弟姐妹及远亲照顾)和非亲属照料(朋友、邻居、社会组织照顾)。政府不再直接提供照顾服务，而是扮演协调者和购买者的角色。

1.社区照顾的内容

在英国，社区照顾有较多服务措施项目，主要通过居家服务、家庭照顾、老人公寓服务、暂托处服务、老年社区活动中心五大项目来实现(如表1)。一是居家服务。居家服务主要针对有部分生活能力但又不能完全自理的老年人，除了上门做饭、清洁卫生等家政服务项目外，还包括理发、洗澡以及陪同去医院等。二是家庭照顾服务。这主要是鼓励亲属在家照顾生活不能自理的老年人，以提高照顾的效率和质量。三是老人公寓。老人公寓是由政府出资为社区内有生活能力但身边无人照顾的老年人提供的一种服务设施，它的服务对象是有生活自理能力但又无人照顾的老年人群体。四是暂托处。暂托处也称老年人托老所，专门针对子女有事外出或子女长期护理老人希望得到一定时间的放松和休息而设置的，在这种情况下，家庭可将需要照顾的老人暂时寄养在老年人托老所，委托老年人托老所的相关工作人员代为照顾。五是老年社区活动中心，主要为辖区内老年人提供社交、休闲、娱乐服务，对那些行走不方便的老人，中心还提供接送服务。

表1 英国老年人社区照顾主要类型比较

2.英国社区照顾的特点

英国自20世纪90年代开始实行全国性的社区照顾，至今已有近30年，社区照顾愈加成熟，呈现出以下几方面鲜明的特点：第一，政府主导与多元协作参与相结合。英国老年人社区照顾模式对正式资源和非正式资源都充分加以利用，体现了对养老资源的整合[3]161-179。在整个运行过程中政府起到主导作用，主要体现在两个方面：一方面，政府负责提供社区照顾的相关政策以及法律制定，做好了顶层设计；另一方面，实施严格的宏观管理与监督。在政府的主导下，各服务供给主体各司其职，保证了社区照顾模式的良好运行。第二，以老年人需求为导向。英国社区照顾强调以老年人需求为导向来提供服务，不强迫老人接受既定的服务和安排，供需错位矛盾概率大大减少。另外，许多社区积极主动地给辖区内的老人创建了健康档案，依托这些信息可以有针对性地为不同情况的老人设计不同的服务，保证了社区照顾的高质量。第三，多样化的社区照顾项目。每位老人所需要的服务存在差异，呈现多样化特点，而英国社区照顾所提供的服务内容涉及生活照顾、心理支持、整体关怀、物质支援四大项，其中每一项又包括许多小项，可谓丰富多彩。第四，专业化程度高。英国社区照顾多由专业机构提供，对服务的专业性十分重视，每位参与社区照顾服务的工作人员都要经过一定时间的专业技能培训，并具备相关资质证明。在社区照顾系统中对专业要求较高的一些服务项目，如心理辅导、医疗服务等，则由相关的专业人员主导策划、管理和执行。可以说，一个社区照顾服务的每项照料工作都有明确分工，专业化程度高。

(二)美国社区养老模式

美国历来注重社区的发展，在美国，由于社区具备了强大的助老功能，多数美国老人选择社区养老模式。在美国65岁以上的老人中，仅有4.1%的老人选择在养护院或医院等机构中养老，即使是85岁以上老人，也只有13.2%的选择机构养老。大部分老人把养老地点选在自己熟悉的环境即自己拥有的产权住房，或长期租住的出租房屋，愿意因养老而迁居的老人只有5.8%[4]35-44。

1.美国的社区养老服务类型

美国的社区养老服务类型主要包括“托老中心”、“退休之家”、社区“互助养老”以及上门服务四类。“托老中心”类似于英国的老年人托老所，一般开放时间是周一到周五，每天八小时。“托老中心”设施完备，有阅览室、保健室、技能室、活动室等。白天可以与其他老年人一起在“托老中心”看书读报、休闲娱乐，中心负责提供一日三餐。“退休之家”属于全托制性质，除了日常的就餐、家政、组织活动、出行安排服务外，还包括医疗以及紧急呼救等。社区“互助养老”是让年龄相仿、兴趣相投的老年人寻找伙伴、结伴认对，以解决生活中的孤独和不便，以实现互相“结伴养老”。上门服务是由家庭保健护士为有需要的老年人提供家政及护理服务。上门服务由政府财政出资，属于福利性居家养老项目，而且家庭保健护士不同于保姆，不仅要承担普通的家政服务，还需要具备与老年人相关的护理知识，从而为有需要的老年人开展护理服务。

表2 美国社区养老服务主要类型比较

2.美国社区养老的特点

美国社区养老呈现养老服务市场化程度高、差异化供给以及多方参与的特点。第一，养老服务市场化程度高。美国养老服务供给主体方面，非营利养老服务机构占27%，政府举办养老服务机构占7%，而营利性养老服务机构比重高达66%[5]70，美国政府只负责制定养老服务的标准和规则。养老服务产业化观念已经被美国社会大众所接受，庞大的养老服务业市场不仅吸收了大量劳动力就业，促进了美国经济的发展，也大幅度提高了养老服务的水平。第二，差异化供给。根据自理情况，美国一般将老人分为不能自理老人、半自理老人、可以自理老人三类，并分类提供所需服务，不能自理老人可以享受社区提供的精细照顾服务，半自理老人可以享受中度照料服务，可以自理老人社区只提供一般照料服务。此外，美国社区养老服务还充分考虑到老年人的收入情况，老年人可以根据自己的经济状况有针对性地选择不同的服务[6]185-186。

(三)日本社区养老模式

早在20世纪70年代，日本就迈入了老龄化社会，截至2018 年，日本65 岁及以上的人口比重达到28.14%，为了解决老龄化问题，从20世纪80年代开始，日本积极探索社区养老模式，强调老人不离开自己熟悉的社区而留在自己家中和社区中养老。

1.日本社区养老服务的类型

日本社区养老服务一般分为居家养老服务、区域密集型服务以及老年人俱乐部三大类[7]。第一，居家养老服务。居家养老服务包括上门服务和机构日间照料服务两大类十三项。上门服务包括上门照料服务和上门护理服务，主要针对生活不能自理的空巢老年人，由政府定点的具有护理师资格的人员进行服务，政府承担大部分费用。日间照料包括健康检查、康复、用餐以及个人卫生等日间照料，收费标准根据服务内容以及服务人员的资质确定。第二，区域密集型服务。区域密集型服务主要包括：为生活不能自理和有疾病的老年人提供全天候紧急救援服务；为失智症老人提供日间照料；依托社区内小型照护机构为辖区内老年人提供家政、日间照料服务。区域密集型服务的工作人员相对较为固定，与照顾对象也十分熟悉，这样可以确保更好地开展服务工作。第三，老年人俱乐部。为减少老年人退休的失落感和孤独感，日本政府大力发展老年人俱乐部，为其提供社交、娱乐、健身等各种服务，积极鼓励他们参与更多的社会活动。目前，日本老年人俱乐部数量超过10万个，且享受国家及各地区的援助。

2.日本社区养老服务的特点

第一，养老服务运营及管理的法制化。日本颁布了《高龄老人保健福利推进10年战略计划》《介户保险法》《社会福利士及看护福利士法》《福利人才确保法》《关于社会福利服务基础结构改革》等一系列与老年人养老服务相关的法律法规，为日本社区养老服务的健康运行提供了支持和保障，也从法律上保障了养老服务事业人才的培养机会、经济地位、社会地位。第二，社区服务组织形式多样化。日本社区养老服务组织形式包括：①以政府力量为主的社区养老服务组织；②由政府资助的民间组织；③志愿者组织；④由企业成立的养老服务组织。可以说社区养老服务供给主体的多元化为日本社区养老服务的有效开展提供了良好的基础。第三，服务对象分层分类。日本政府根据照护程度将老年人分为需要生活援助和照护服务。为了更好地开展有针对性的服务，2006年日本政府将照护程度进一步细化，生活援助分为1—2级、照护服务分为1—5级(如表3)，并根据分类为老年人提供相应的日间照料服务、家庭帮助服务、短期留宿项目、中老年人健康保健咨询等养老服务[8]267-272。细致的介护保险分类为日本开展精准服务提供了指导和标准，最大限度地避免了供需之间的错位。

表3 日本2006—2016年介护保险分类(单位：万人)

(四)新加坡社区养老服务模式

新加坡在经历了经济高速发展之后，人口老龄化问题逐渐凸显。受亚洲社会的文化传统影响，新加坡构建起了以社区居家养老为主体的养老服务模式，鼓励社区养老。

1.新加坡社区养老服务机构及服务内容

新加坡的养老服务机构分为居家养老服务机构(Home Care)、日间照料中心(Day Care)和入住式养老服务中心(Stay-in Care)，主要为老年人提供行政事务服务、社会福利服务以及商业服务。行政事务服务包括代办手续、房屋登记等；社会福利服务提供基本生活帮助以解决其基本生活需求；商业服务大多为私人经营的营业性服务，服务的内容具有多样性，服务的对象也没有严格规定，而且可以获得一定的政府补贴。

2.新加坡社区养老的特点

第一，颁布了一系列养老服务标准以保证服务质量。新加坡政府为了保障社区养老服务的质量，近年来先后颁布了一系列关于养老服务的标准，如2014年1月颁布《疗养院服务标准》(Enhanced NursingHome Standards)，2015年4月颁布《社会照护中心服务指南》(Guidelines for Centre-basedCare)和《居家养老服务指南》(Guidelines for Home Care)。《疗养院服务标准》由疗养院服务标准化工作组制定，主要包括医疗护理、社会照护和组织管理三方面的内容，旨在保障老年人能够获得高质量的养老服务。第二，重视文化传播。新加坡大力推崇儒家文化的建设，并把“忠孝仁爱礼义廉耻”作为核心进行广泛弘扬，在儒家孝道文化的影响下，对老年人的尊重、照顾都被视为光荣之举。

二、我国失独群体现行扶助体系存在的问题

独生子女家庭中唯一子女的失去势必使得很多失独者面临经济窘迫、精神痛苦的困境，而且随着年龄的增长，这些困境也将更加凸显。为解决这一问题，政府和社会各界都进行了积极的探索，出台了一些扶助政策，提出了一些扶助措施，获得了良好的成效，但仍存在一些不足。

(一)政府主导作用没有体现

2007年《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》、2011年《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》以及2013年《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》(表4)提出对城镇失独家庭提供每人每月不低于 340 元、农村失独家庭不低于170 元的扶助金(表4)，体现了政府的责任与担当。

然而，随着物价的上涨、消费水平的提高，以及需求的增加，政府每月发放的几百元扶助金难以从根本上解决失独群体的经济困境。而且每月几百元不等的经济扶助是在没有充分掌握失独群体差异化需求情况下的普惠制扶助模式，极易造成供需错位。此外，唯一子女的失去使得失独父母在精神方面非常脆弱，普遍面临精神慰藉需求，中国计生协会通过对1500多户失独家庭的调查发现，70%—80%的失独父母存在不同程度的精神创伤或心理障碍问题[9]46-50。然而，自2001年以来，国家层面共出台的47份与失独群体相关的政策法规，对精神慰藉仅仅只是“提及”而已，如何解决失独群体的精神慰藉问题既没有具体内容也没有实施方案。失独群体作为我国计划生育国策的负面效应，政府应当承担保障这一特殊群体权益的责任[10]95-99，但就目前失独群体养老保障的现状而言，政府的主导作用还没有充分体现，顶层设计略显不足。

(二)养老保障服务供给主体缺乏多元参与

当前，在政府财力有限的情况下失独群体日益增长的多样化养老需求不可能通过巨额的财政支出来满足，换而言之，失独群体养老问题的解决仅仅依靠政府是很难全部解决的，亟需动员社会组织、市场以及志愿者等全体社会力量协同参与。然而，社会组织、市场以及志愿者等社会力量在参与失独群体养老保障服务时存在不足甚至缺位。首先，我国社会组织自身服务能力有限，失独群体一些需求如精神慰藉难以胜任，而且我国社会组织发展不均衡，经济欠发达地区尤其是一些农村的失独群体，社会组织难以为其提供相应服务。其次，由于我国养老服务市场化供给机制不完善，市场参与失独群体养老保障服务能力也极其有限。尽管目前国内有部分高端产业形态如万科的随园系列、绿城乌镇的雅园，可以提供容养生、医疗、保健、休闲为一体的老年人养老照护服务，但大多数市场化服务主体主要还是依靠政府购买其服务，而且服务内容仅限于一些基本简单的日常生活照料，对服务有较高要求的精神慰藉、医疗康复、紧急救援等无法提供，普遍存在养、护、医、送四大功能分离的现象，很难为老年人尤其是失独老人提供系统化的养老服务[11]。陆婧雯、李放通过对南京、苏州、无锡、常州160位接受居家养老服务机构提供服务的老人进行调研后发现，虽然机构(中心)设计了多元化的服务内容，但在实际操作中提供的仍然是生活照料和文化娱乐两个方面的一些基本的生活辅助型服务，老年人享受的市场化居家养老服务仍然是低层次的。最后，志愿者参与度不足。我国现代意义上的志愿者服务起源于20世纪80年代，由于志愿者服务起步较晚，加之缺乏对志愿服务的推动工作，导致我国志愿者队伍不仅规模较小而且很少开展志愿活动，志愿者中能为居家老人提供养老服务的人员十分有限，甚者有的社区几乎没有志愿者服务内容。

(三)缺乏科学的分类扶助，供需错位凸显

随着失独父母年岁的增长，其需求呈现出多样化与差异化的特征，但是由于目前对失独父母的需求还没有进行相关分类的调研，因此从中央以及各省市的失独群体扶助措施中我们发现，政府扶助模式是面向所有失独群体的无差异普惠制，这种一刀切的扶助方式没有考虑与失独群体养老服务需求存在的异质性，供需之间的错位问题凸显。换而言之，政府扶助模式是一种粗放式的救助管理模式，在资源有限的情况下难以实现资源的帕累托最优，造成了有限的扶助财力、人力等资源被稀释浪费的现象。如每月几百元不等的扶助金对经济窘迫的失独老人而言，其面临的是经济救助不足的问题，而高收入的失独群体面临的则是“有效救助不足”的问题，需求与供给难以实现有效对接。

三、国外社区养老经验对我国失独群体“社区+”精准扶助模式构建的启示

(一)国外社区养老模式的启示

西方发达国家社区养老模式各有特色(表5)，对我国失独群体“社区+”精准扶助模式构建有着借鉴性启示。

1.完善的养老服务法律体系是重要保证

发达国家的老年人社会照顾体系之所以能够顺利实施并逐步成熟，除了具有较为雄厚的经济实力之外，还与其有着完善的社会保障法律体系存在着很大的关系。发达国家也出台了一系列法规支持社区养老的发展，如英国制定了《社区照顾法》，美国制定了《社区法》，日本颁布了《老人福利法》《护理保险法》，新加坡制定了《奉养父母法》《赡养父母法》《老人院法令》等用以规范社区养老服务。

完善的法律法规是失独群体“社区+”精准扶助模式顺利运行的重要保证。我们可以借鉴西方国家的经验，建立健全失独群体社区照顾的条例与法规，如对《老年人权益保障法》进行修订，增加与失独群体社区照顾相关的章节与条款，对失独群体社区照顾进行全面性的战略安排，使政府以及全社会在应对失独群体养老保障问题时有章可循、有法可依。

2.加强政府的支持和引导

西方发达国家都十分强调政府在养老服务中的责任和主导地位，不仅直接通过财政拨款支持养老服务的开展，还通过投入资金改善社区基础建设大力兴建老年活动相关的设施，以及通过政策的引导和法律的保障确保社区养老服务的健康开展。在美国政府对社区养老的支持还表现在涉及多方面的资助计划，如针对低收入老人的保底性的社区养老服务资助计划、扩大受惠人群和拓展资金来源渠道的社区养老服务资助计划等。新加坡政府为支持社区养老发展，承担了90%的基础设施费用和50%的日常运作费用,并且规定公寓大楼的底层必须建立老年活动中心供社区的老年人使用[12]5-14。英国政府在老年人社区服务方面，除大量财政拨款外还承担了社区养老服务倡导者、服务内容规划者、服务过程的管理和监督者的责任。

我国失独群体社区照顾模式的运行与长效发展必须依靠政府的支持与引导，政府相关部门要做好顶层设计并发挥托底作用。例如建立健全失独群体信息库，制定社区照顾养老服务标准，增加失独群体服务供给的公共财政投入，建立失独群体服务业激励保障体系，完善失独群体扶助金发放动态调整机制等。

3.实现养老服务供给主体多元化

英国的老年人社区照顾就充分体现了多元供给主体的参与，政府通过提供政策及法律鼓励社会资源进入养老产业领域，并建立起了以社区为中心的三维网络资源结构，其社区照顾机构既包括政府举办的非营利机构，也包括商业性的服务机构，为老年人提供服务的人员既有政府雇员，也有商业公司的专业人员，还包括了民间志愿者，形成了主体丰富、层次广泛的老年人照顾服务体系，可以说英国政府对养老领域的正规资源和非正规资源都进行了充分利用。美国的普遍做法是鼓励企业、社会团体、民办非企业单位等投资养老领域以实现养老服务供给多元化，这不仅提高了养老机构的运营效率和养老服务的多层次性，而且很大程度上减轻了政府的财政负担。

失独群体养老服务供给主体多元化并不是推卸、弱化政府对失独群体养老保障的责任，而是政府在失独群体社会照顾领域制度设立中保持主导权不变、财政投入力度不减的前提条件下，主动吸纳社会组织、市场等主体进入失独群体社会照顾领域之中。政府可以借鉴英、美的经验，通过公共财政购买社会组织的服务、直接通过合同方式支持社会组织、市场主体参与老年人社会照顾服务。这样一方面可以通过竞争的方式减少养老服务供给的成本，改善养老服务的质量；另一方面多主体的参与增强了养老服务的多样性，可以最大限度地满足失独老人这一特殊群体的多样化服务需求，有效提高社会照顾的效率。同时我们还可以借鉴新加坡的经验，大力弘扬“尊老”的传统文化，争取更多的志愿者甚至全社会参与对失独老人的扶助行动中来。

4.养老服务针对性供给

一般情况下，西方发达国家社区照顾模式都会根据老年人的差异化需求安排不同的服务供给主体提供针对性的养老服务，使养老服务精准供给，实现养老服务资源供给效率的最优化。如美国对不同收入情况以及自理情况的老年人提供对应服务；新加坡建立老年人档案，同时在供给侧方面将社区养老服务机构分为居家养老服务机构(Home Care)、日间照料中心(Day Care)和入住式养老服务中心(Stay-in Care)，再根据老年人不同的服务需求选择相对应的服务机构，从而实现精准服务；日本将老年人进行介护保险分类(如表3)，并根据分类对老年人开展相应的养老服务。

在我国养老资源严重不足的现状下，针对性供给是提高养老资源效率的最佳方式之一，也是失独群体“社区+”精准扶助模式顺利运行的重要保证。在此，我们可以借鉴新加坡、日本经验，组织社区相关人员建立辖区内失独老人档案，详细记录失独老人的经济、健康、需求等状况，再根据这些信息对失独老人进行分类，为不同类型需求的失独老人提供针对性服务，以克服普惠制供给模式供需错位的不足。我们还可以借鉴美国经验，对经济困难的失独老人的生存(基本)需求提供无偿或低偿服务，差价由政府补贴，对经济收入较高的失独老人的发展(享受)需求则实行市场性收费。

(二)失独群体“社区+”精准扶助模式的构建策略

1.失独群体“社区+”精准扶助模式的基本内涵

失独群体养老问题仅仅依靠政府是很难解决的，亟需动员社会组织、市场以及志愿者等全体社会力量协同参与。失独群体“社区+”精准扶助模式是在政府的主导下以社区为依托，整合多方资源并在需求的导向下，根据失独群体经济状况，对基本生存需求采取无偿发展享受需求采取低偿、有偿的方式，为失独群体提多样化的养老供给服务(图1所示)。这样不仅可以最大限度地避免现行供给模式供需错位矛盾，还能减轻政府公共物品供给的财政压力。

图1 失独群体“社区+”精准扶助模式图

“社区+”精准扶助模式以社区为依托，在整个服务供给模式中，社区服务平台具有枢纽地位，必须发挥统合作用。社区服务平台不但要掌握失独群体的需求信息，而且要协调政府、企业、社会组织以及志愿者等各供给主体对基本生存需求采取无偿、低偿的方式提供服务，对发展、享受型养老需求采取低偿、有偿方式提供服务，以达到资源的最优配置。此外，社区服务平台还要收集扶助服务满意度信息，对失独群体在接受服务的过程中因服务质量产生的投诉，服务平台作为第一责任人应该及时分析服务产生问题的原因，再对系统服务流程、供给主体服务质量进行优化与整改。

2.失独群体“社区+”精准扶助模式的主要特点

从失独群体“社区+”精准扶助模式的框架及特征可以看出，其具有内部管控优势、财政成本优势、精准扶助三大特点。第一，内部管控优势。社区服务平台作为服务供给的核心，发挥着规则的制定者、各服务供给主体利益博弈的“平衡器”、市场和社会组织以及志愿者等参与服务供给的促进者、服务供给的监督者等作用，内部管控优势明显。第二，财政成本优势。“社区+”精准扶助供给模式鼓励社会多方参与对失独群体的扶助服务，这就在一定程度上弥补了政府福利资源的不足，减轻了政府的财政压力。第三，精准扶助。失独群体具有异质性，不同失独者需求的内容与方式具有明显的差异性，与健康状况、家庭结构(失偶与否)、职业、年龄以及地域相关。“社区+”精准扶助模式可以克服现行一刀切的普惠制扶助缺陷，在很大程度上可以缓解失独群体供给服务供需错位的矛盾。

3.失独群体“社区+”精准扶助模式的实现路径

第一，建立失独群体信息库。目前，失独老人的相关信息分散于民政、计生、统计等部门，部门之间也没有建立畅通的信息分享渠道。因此政府民政、计生、统计等相关部门应积极引入大数据、互联网等技术，畅通部门之间失独群体信息，建立并不断完善失独群体信息库。失独群体信息库的建立与完善是精准扶助的前提与基础，而且信息库不是对失独老人需求进行简单的信息收集，还需利用大数据对失独群体的需求进行统计与分类。详细的信息库信息有助于工作人员为不同类型需求的失独老人提供针对性扶助服务，克服普惠制扶助模式极易出现的供需错位问题，是失独群体“社区+”精准扶助模式实行的前提。

第二，搭建社区服务平台。具体而言，就是在政府财政经费的支持下以现有的社区服务中心为依托，建立社区失独家庭养老服务平台，其主要负责统筹供给资源、协调服务方式。精准扶助的实现体现在两个方面，一是失独家庭的需求是否得到满足，二是扶助服务是否按照其意愿的方式(无偿、低偿、有偿方式)满足，这都离不开社区服务平台的统筹与协调。①统筹供给资源。失独群体“社区+”精准扶助模式需要政府、市场、社会组织以及志愿者等多元共同参与，这些服务供给主体怎样才能最大限度地发挥作用，需要社区服务平台进行统筹，以实现资源的最优配置。②协调服务方式。考虑到失独家庭需求的层次性，社区服务平台应本着先生活性扶助、后发展性扶助的原则，协调服务方式，即对生存(基本)需求协调扶助服务供给主体提供无偿或低偿服务，对发展(享受)需求则协调扶助服务供给主体实行市场性收费。此外，社区服务平台还要负责收集扶助服务满意度信息，对失独群体在接受服务的过程中因服务质量产生的投诉，服务平台作为第一责任人应该及时分析服务产生问题的原因，再对系统服务流程、供给主体服务质量进行优化与整改。

第三，改革供给侧，在政府的主导下促进扶助服务供给主体的多元化。首先，促进失独群体“银色产业链”市场的形成，鼓励企业参与。政府应制定相关财政支持、税收、信贷等优惠政策，采取公办民营、民办公助等形式鼓励企业参与投资失独家庭服务供给市场，尤其是鼓励一些具备医疗康复、精神慰藉、临终关怀等高端服务能力的企业参与，促进失独群体“银色产业链”市场的形成，推动“智慧养老的智能化建设”[10]140-141。其次，加强政府补助和购买服务的稳定性，促进社会组织参与。政府可以考虑以立法的形式对参与失独服务的社会组织补贴列入财政预算，甚至可以将福利彩票收益的一定比例用于支持参与失独服务社会组织的发展。同时政府还要通过各种形式的购买服务为社会组织提供稳定的资金支持。加强政府补助和购买服务的稳定性不仅可以发挥社会组织在养老服务供给方面贴近社会、低成本、高效率的优势，降低政府财政支出，也解决了社会组织自身发展资金不足的问题，最终实现双赢。最后，加强舆论导向，引导非正式社会支持主体参与。“十四五”规划提出要构建养老、孝老、敬老的社会环境。失独群体曾经为我国经济社会的发展做出了巨大贡献，政府应当树立正确的舆论导向，把对失独群体的尊重、扶助视为光荣之举，鼓励街坊邻里、大学生以及广大市民等非正式社会支持主体志愿参与对失独群体的扶助。