房地产税出台会造成多大的影响？——以上海为例的实证分析

江莉 蔡鹏 刘端怡

（上海市房地产科学研究院，上海 200031）

一、引言

2020年5月11日，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确，稳妥推进房地产税立法。针对自住住房的房地产税改革，从2011年沪、渝试点以来，已经经历了近十年。十年来，房地产税立法不断在政府文件中被提及，学界的讨论也十分热烈，然而，房地产税改革进度却比较缓慢。究其原因，是由于房地产税出台后的影响并不十分明确，导致决策部门迟迟无法下定论。

很多学者总结了社会上针对房地产税出台后的担忧，集中于如下方面：一是征管风险方面，我国缺乏对个人征税的经验和基础，征管面临极大挑战（张学诞，2018）；二是如果税负过高，可能会对社会稳定造成不利影响（张平等，2016）；三是对房产税抑制房价的效果不明（况伟大等，2012）。也有很多学者针对上述问题做出了回应：如针对征管举措，可根据房屋面积、地段、朝向、楼层和市场影子价格等多种因素，合理确立根据房产评估值计征的制度框架（贾康等，2014）；针对税收负担问题，可在扣除标准的设计方面，贯彻不增加或少增价普通居民税收负担的原则（安体富，2015）；针对房价影响问题，国外一些学者提出房地产税有抑制房价的效果，但由于房地产税有利于增加地方公共支出，由此带来的地方公共服务改善会拉高房地产价格（Oates，1969；Rosen&Fullerton，1977；Hamilton，1975）；况伟大等根据OECD国家的实证分析，指出房产税对房价的抑制作用具有局限性（况伟大等，2012）。但这些回应大多是理论探讨或国外借鉴，针对我国的实证研究较少。本文将以上海为例，从试点的成效及影响、房地产税制设计以及在不同情境下房地产税出台的影响角度，对上述问题进行实证分析与探讨。

二、上海市房产税试点的成效及影响分析

从2011年起，上海对新购且属于家庭第二套以上住房的沪籍居民家庭和新购住房的非沪籍居民家庭试点征收房产税。随着房产税改革试点的深入，其对上海市地方政府的收入形成、财政体制变革、地区财政能力以及居民收入状况产生了一定的影响。

（一）上海市试点征收房产税的估算

根据公开统计数据和上海市房产税细则，结合以下假设，通过新建商品房和二手住房均价、120平方米以上住房交易量，可对历年房产税的税收规模进行估算。估算结果如表1所示，对居民住房征收房产税额从最初的1.44亿元（2011年）逐年递增，到2019年达到29.84亿元的规模。

表1 2011—2019年上海市新建商品住房和二手住房房产税收入估算表

假设一：受中国传统“家文化”影响，居民组建新家庭时大部分需要购买房产，假设居民家庭购房时家庭成员数为2个，则该家庭房产免税面积为120平方米。

假设二：假设新购住房均要征税，新购住房超过120平方米的房屋面积均为征收范围（该假设没有将购房者拥有的存量住房计入税基，存在低估征税面积的可能性，但是没有将沪籍家庭购买的首套住房免税，又将低估的征税面积拉平）。

假设三：税率均按0.6%计算，根据上海市房产税细则，按照应税住房市场交易价格的70%计算计税依据。

假设四：以2011年上海市房产税最终征收率90%为年均房产税最终征收率。

假设五：二手房成交户型普遍小于新房成交户型，假设二手房成交户型中大于120平方米的户型与新房成交户型成比例（比例=二手房成交套均面积/新房成交套均面积），计算得出每年二手房120平方米以上的成交套数和成交面积。

假设六：同一套房子每年征收的房产税额相同，则第t年房产税收入的计算公式为：

其中，AN,120、AO,120分别为新建商品住房和二手住房120平方米以上户型的成交面积，QN,120、QO,120为新建商品住房和二手住房120平米以上户型的成交套数，PN,t、PO,t分别为新建商品住房、二手住房第t年的成交均价。

根据以上估算的房产税规模，可从财政收入、房价和收入再分配的角度，分析房产税试点对上海市的影响。

（二）房产税试点对财政收入的影响

将各年上海市房产税（居民住房）收入估计值与房产税总额和一般公共财政收入比较，可以看出，房产税试点的实施对财政收入影响较小。如表2所示，对居民住房课征房产税的收入占一般公共财政收入的比重较小，即便是占比最大的2019年，也仅为0.42%。但其占一般公共财政收入和房产税收入总额的比例均呈现逐年递增的态势，如居民住房房产税占房产税总额的比例从2011年的1.95%增加到2019年的13.76%。

表2 2011—2019年上海市房产税（居民住房）收入估计值以及其他重要收入

（三）房产税试点对房价的影响

上海市房产税试点的重要目的是鼓励以普通市民居住为主的消费，维护消费者的合法权益，抑制投资和投机，促进房地产市场健康发展。我们通过研究上海市开征房产税后的房价走势变化，并与同时期北京、广州、深圳、南京等三个一线城市和一个热点城市的房价变化进行比较分析，说明房产税试点的出台对房地产投机需求和房价的影响。

我们以中国指数研究院的新建商品住房成交均价作为主要参考指标。从图1可以看出，房产税开征后，上海市新建商品住房成交均价呈现下降趋势。2010年7月，上海市新建商品住房成交均价为19274元/平方米；至2010年12月，上海市新建商品住房成交均价为24346元/平方米，期间，月平均增长率为4.4%。房产税出台当月，上海市新建商品住房均价首次下降，降幅2.7%。此后，新建商品住房成交均价走势较为平稳。直到2013年1月，上海市房价恢复上涨趋势。

图1 房产税开征前后新建商品住房成交均价及环比上涨态势

尽管如此，这仍不能说明上海市房价的短期回落完全归功于房产税政策的实施。就其他几个一线城市来看，新建商品住房成交均价在上海市房产税出台后的几个月里同样也呈现了先降后稳的态势，2013年后，除广州房价保持较为平稳之外，北京、深圳新建商品住房成交均价走势与上海市极为相似，呈现上涨趋势。这说明，在整个住房市场政策调控和住房市场自身周期运行走势的大背景下，居民和住房投资者对住房价格上涨的预期大大减弱。上海市住房价格的回落并非房产税政策实施的单一结果。

（四）房产税试点对收入分配的影响

1.市场行为与收入分配

微观主体总是能够对具体的税收政策作出具体的行为反应，如果这种行为不仅能够保证消费者效用的约束最大，还能够促进商品平均主义收入分配目标的实现，则认为这样的税收政策在商品平均主义的意义上具有收入分配效应。如果房产税导致居民选择更小的住房，则市场对较小住房的需求就会增加，为适应市场变化，开发商会建造更多小户型的住房，从而使一定的土地上建造更多的住房。开发商的这种适应性变化一方面增加市场的供应套数，另一方面降低单套住房的单价，进而使更多居民有购买住房的机会，促进在商品平均主义意义上公平收入分配的实现。根据上海市房产税细则，人均免税面积为60平方米；另据2019年上海市统计年鉴计算，上海市户均人口数量为2.65人。故我们以140（2.6560=159，与140相近）平方米为标准进行测算，假设140平方米以上的住房需要缴纳房产税。从表4可以看出，房产税出台后（2010、2011年数据缺失），140平方米以上新建商品住房供应在供应总量中占比除2018年以外逐年降低，年均下跌1.3个百分点。可见，房产税在“开发供应约束”方面对高档住房的开发形成了控制，有助于让更多人拥有住房。但是，140平方米以下的新建商品住宅成交在成交总量中占比却变化不大，甚至在2016年以前出现震荡下行，说明上海市试点房产税在商品平均主义意义上的收入分配效应有限。

表3 2011—2019年上海市140平方米上下新建商品住房成交和供应情况表

2.税收用途与收入分配

税收收入用于保障性住房支出，有利于解决低收入群体住房困难问题，调节收入分配，促进社会公平。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）明确规定房产税试点征收的收入，专项用于保障性安居工程。2011—2019年，上海市财政支出中住房保障支出总计达到1587.07亿元，前文估算的房产税税收收入仅为135.29亿元，占住房保障支出的8.52%（见表4）。可见，目前上海市试点房产税在促进收入再分配方面有一定的作用，但其促进作用仍有待加强。

表4 2011—2016年上海市房产税收入估计值及住房保障支出

（五）房产税试点的经验总结

上海市房产税开始试点至今已历经近十年的时间，其经验对全国开征房地产税有着重要参考和实践意义。首先，上海市对沪籍家庭首套房免税且扣除了人均60平方米的免税面积，对居民家庭负担影响较小；其次，上海市开征房产税对房地产市场影响较小，并未造成房价的剧烈波动；再次，房产税征收在一定程度上促进了收入再分配，有利于实现社会公平。

三、房地产税制设计

我国现行的房地产税属于分离型，在保有环节分别征收房产税和城镇土地使用税。从国际经验及我国实际情况来看，将房屋和土地合并课征符合“房地一体化”的转让制度，而且房屋和土地的价值密不可分，合并课征易于评估和征收。本文讨论的房地产税是指居住性房地产税，也就是现有的对居住性房地产征收的房产税和城镇土地使用税的合并，即持有环节的税，并且重点考虑在经营性房产的税收和税制不变的情况下，对房地产税的税率和税基方案选择的探讨。

根据国际经验和我国的国情，我国的房地产税的税率和税基应作如下考虑：

（一）税基

目前，我国房产税的计税依据有按房产余值和按租金收入计征两种。上海和重庆房产税试点的计税依据为按照房产的交易价格或其一定比例（70%）计征。我国应借鉴国外主流做法，采取统一的房屋价值计征法，待条件成熟时，采用房产评估值作为计税依据，即房地产的评估价值扣除一定比例的面积的价值1目前国内的研究对于免税衡量有三种意见，分别为“家庭首套减免”“按人均面积减免”和“按人均价值减免”。前两种方案存在着如何定义家庭和对房产的档次、区位缺乏考虑等问题，而后一种方案可以避免这些问题还兼顾税收充足。人均免除价值根据家庭所在省份而异，免除额为各省住房销售平均价格乘以家庭减免面积所得（张平、侯一麟，2016）。之后的房地产价值。建设部政策研究中心发布的《2020我们住什么样的房子——中国全面小康社会居住目标研究》中提出小康水平城镇人均居住面积应达到35平方米。根据《2019年上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海市城镇居民人均住房建筑面积为37.2平方米。相关研究也表明，35平方米的人均扣减面积能保证房地产税调节财富分配的公平职能发挥最大效应，所以，在宽税基的情况下考虑“扣除人均35平方米的住房价值”的情况。而上海市目前征收房产税的税基是扣除人均60平方米以后的价值，因此，窄税基的情况下应该考虑“扣除人均60平方米的住房价值”的情况。

（二）税率

根据地方财政支出来确定每年的税率的做法（美国、加拿大）能够很好地体现以支定收的原则，但是前提是地方政府具有较高的地方税立法权，这显然不适合目前我国的国情，所以考虑固定税率（我国现行房产税的年税率为1.2%）。因此，房地产税的税率可以采用累进税率，且不高于1.2%，另外考虑到各地经济水平不一致，可以设定幅度税率，赋予地方部分决定权。由于我国在房地产税改革初期，考虑到民众的接受度和执行难度，应当先实行比例税率和较低水平的税率。所以探讨低税率0.1%、中税率0.5%、高税率1%三种情况。

（三）税制方案

综上所述，根据税基的宽、窄，税率的高、低，共有如下表5所示六种情况。这样的税制设计有利于促进上海市房地产市场平稳健康发展。试点期间，房产税只对增量房征收，没有考虑存量房，导致税基过窄，税收收入水平低，纳税不公平，难以对居民收入分配进行实质性调节。本方案把存量房也纳入征收范围，弥补了试点期间税制设计的不足，也有利于今后解决地方政府的“土地财政”问题。本方案着重关注保有环节的房地产税，是为了解决房地产业税收重流转轻持有的问题。根据国际经验，保有环节的房地产税增加，会有效抑制房地产投资与投机需求，改善房地产市场供需结构。一直以来，政府调控房地产市场的手段多以行政手段为主，保有环节房地产税可以为政府提供一个相对长效可持续的经济手段，有利于房地产市场的长期可持续发展。

表5 六种房地产税方案

计税公式为：

其中：免税额=免税面积（每人）×当年该地区住房销售均价×家庭人数

四、不同情境下房地产税对房地产市场的影响

（一）房地产税对上海市财政收入状况的影响

要研究房地产税对房地产市场的影响，首先要估算出不同方案下能够征收的房地产税数量。房产税是2011年以来作为试点在上海实行的，所以模拟在六种情形下2011—2019年能够征收的房地产税的数量，并与原试行方案对比，考察新的方案对财政税收的影响。模拟情形下，房地产税收数量的计算公式如下式（3）～式（6）所示，数据说明如表6所示。

表6 数据及说明

根据以上公式和数据模拟的不同税基和不同税率的六种情况，2011—2019年拟征收房地产税的税额如下表7所示，跟前面估算的实际房产税征收额相比，由于考虑了存量房，在税基为扣除人均35平方米的住房价值的情况下，税收大幅度增加；现在房产税的情况，与税基为扣除人均60平方米的住房价值、税率为0.1%的情况，最为相似。

表7 不同税基、税率下拟征收房地产税额以及与估算实际征收房产税额的比较

要考察房地产税对上海市财政收入状况的影响，就要看各种情况下房地产税占总税收收入的比重，并与实际情况相比较。如表8所示，房产税和土地增值税占每年税收收入的比重在3%～5%左右，可以说占比非常小，跟发达国家20%以上的水平相比较差距很大。

表8 2011—2019年房产税和土地增值税税收情况

下面对讨论的六种情况进行模拟，看在这六种情况下持有环节房地产相关税收占财政税收的比重情况。因此要对模拟情形下的税收总收入和持有环节的房地产相关税收作如下相应调整。

如表9所示，目前持有环节房地产相关税收的情况和模拟情形中免征面积60平方米，税率0.1%的情况相近。而在免征面积35平方米，税率1%的情况下，房地产相关税收占总税收收入的比重能够达到20%的水平，也就是大多数发达国家的水平。

表9 2011—2019年不同房地产税率、税基下持有环节房地产相关税收占比

（二）房地产税对房价的影响

房地产税对房价的影响主要在于需求和供给方面，本文结合问卷调查结果、住房需求分析和投资收益分析阐述房地产税对房价的影响。问卷重点调查保有环节房地产税的开征，可能对居民购房意愿、房价预期等因素的影响。问卷通过网络发放，被调查对象大多处于我国的东部和中部地区，一线城市居民占比60%，其他城市居民占比40%，共计收集有效问卷271份。被调查者的基本情况如表10所示。

表10 问卷被调查者基本信息

1.需求分析

房地产的需求可分为消费需求（自住需求）、投资需求和投机需求。下面我们分别讨论开征房地产税对这几类需求的影响：

第一类：自住需求

房地产税制度设计的指导思想是体现国家保障居民基本居住需求的政策导向，因此设计税制时会设定一定的免征额，对于各地处于平均居住水平以下的居民，一般不需要缴纳房地产税或仅需缴纳很少量的税。考虑到房地产税的开征将伴随着流转环节房地产税赋的减轻，这将会在一定程度上降低居民的购房门槛。对于中低收入阶层来讲，选择免征额以下面积的房屋，可同时享受到交易税费的减少和不需缴纳房产税的双重优惠，有利于实现其自住型需求。

对于改善型需求的购房者，所购房屋虽用于自住，但他们一般已经拥有必需的住房，买房一般是为了获得更宽敞更舒适的体验或者更优质的公共服务，再次购买的房屋一般面积较大，档次较高。对于这部分购房者，开征房地产税对他们的影响取决于自身的财富水平和改善性需求的强度。若购房者拥有足够的财富，且对个人享受拥有较大偏好，则缴纳房地产税对他们的影响很小；若购房者财富不够充足，为改善性需求而支付的房地产税还在其权衡范畴之内，则开征房地产税很可能推迟其购房需求。

从问卷调查结果来看，74.54%的认为开征房地产税对其住房需求有影响，其中有房者占比61.88%，无房者占比38.12%。有房者中受房地产税影响选择暂缓购房的占比62.40%，选择不再买房的占比37.60%。无房者中选择暂缓购房的占比58.44%，选择买更小的房子的占比19.48%，选择租房居住的占比22.08%。25.46%的人认为开征房地产税对其住房需求没有影响（表11）。

表11 房地产税对被调查者的影响及其影响结果

总体而言，对于基本自住需求的购房者，开征房地产税有利于其自住需求的实现。而对改善型需求的购房者，开征房产税很可能影响其购买决策。

第二类：投机需求

投机需求是指投资者基于房价上涨的动机持有房地产，待价而沽，待房价上涨到期望程度后立即出售，以获得房地产升值收益的需求。对于这部分投机者，开征房地产税的影响可能体现在两个方面：一是开征房地产税将增加其待价而沽阶段的持有成本，降低投资收益；二是开征房地产税可能对房价产生遏制作用，改变过去一段时间内房价持续快速增长的趋势，使得投机住房因时间产生的利差会降低，转而投资其他资产。

投机购房者一般财富比较充足，我们姑且假设投机购房者已有房产面积大于免税面积，新购住房全部面积均要缴纳房产税。通过选取2017年6月新建商品住房成交均价，分别按照1%、0.5%、0.1%的税率对开征房地产税前后的房地产投资收益进行测算和对比。测算结果如表12所示：

表12 开征房地产税前后的房地产投资收益情况对比

数据来源：中国指数研究院、中国人民银行

表12计算的逻辑过程为：假设在开征房地产税前后购买相同价值的房地产用于投资并一年后基于价格上涨而将其出售。对于开征房地产税后，一年内所需支付的房地产税成本分别按照假定的房地产税方案，在1%、0.5%、0.1%的税率情况下进行，结果显示房地产税将导致每年负担成本分别增加50401、25200.5、5040.1元。同时，考虑开征房地产税后，房地产持有成本的增加将在一定程度上改善房地产市场供不应求的现状，使得房价在2011—2016年年均12%的增速放缓，并且假设开征房地产税会影响社会预期，房地产供需双方均会谨慎操作，使得房价在1%、0.5%、0.1%的税率情况下分别下降至6%、8%、10%。贴现率按2017年6月一年期存款利率1.5%来计算。一年后的投资收益主要体现在由房价上涨带来的投资收益，而投资成本为当年房地产税及所支付的本息和的贴现值，二者差值为房地产最终实际投资收益。

根据测算，若仅考虑房地产税税负的增加，房地产投资者在1%、0.5%、0.1%的税率下，每月增加的房地产成本分别占原月供支出的29.7%、17.4%、4.05%；若同时考虑房地产税对房地产价格增速的抑制作用，开征房地产税后使房价增速放缓，使得房地产价差收益从40.36万元分别下降至5.6万元、18.2万元、29.93万元，同比分别减少86.1%、54.9%、25.8%，因此，按照1%、0.5%、0.1%三种税率，开征房地产税后收益率只能实现1.59%、5.11%、8.48%，相较于开征房地产税之前11.44%的收益率，下降幅度较大。税率为1%时，收益率几乎与一年期存款利率1.5%持平，综合考虑到房地产变现能力较差，房地产对于投资者及购房者的吸引力大大减弱。

综上所述，通过对开征房地产税前后年度的情况对比，房地产税将在较大程度上降低房地产投机者的投资收益率，从而影响投机者的投资选择。也就是说，至少在短期内，开征房地产税能在一定程度上有效抑制房地产的投机需求。

第三类：投资需求

以房地产作为投资的目的是出租收取租金收入或待其升值出售以获取差价。本小节仅讨论长期拥有两套及两套以上住房，并以出租为目的的普通投资者。

以表12中的房屋为例，若该房屋用于出租，根据我们前期租赁指数课题测算，上海市目前月平均租金为98元/平方米，则一套成交均价为50401元，面积为100平方米的住房租金为9800元/月。分别按1%，0.5%，0.1%的税率开征房地产税后，则每月业主需要缴纳房地产税分别为4200元、2100元、420元，分别占租金收益的42.8%、21.4%、4.28%。另一方面，考虑不同的市场环境下税负归宿不同，可能出现三种情况：租房者支付全部房地产税成本、购房者支付全部房地产税成本以及租房者和购房者分别支付一部分房地产税成本，这取决于租赁市场的供给是否充足。上海市“十三五”住房发展规划中提到着力建设购租并举的住房体系，“十三五”期间新增租赁住房供应约70万套，对租赁市场的大力培育很可能在短时间内使上海市租赁供应大幅增加，因此，目前来看，房地产税转嫁给租房者的可能性不高。那么假设短期内租赁市场为买方市场，则当税率分别为1%、0.5%、0.1%时，业主投资住房出租分别需要75年、59年、45年才能收回成本，对于我国住房70年的土地使用权来说，显然税率在1%、0.5%时，住房投资者的成本回收期过长。

综上所述，当税率为1%和0.5%时，房地产税对业主的投资收益影响很大，对其投资需求有很大影响。而税率为0.1%时，房产税对业主影响较小。

2.供给分析

开征房地产税后，流通环节税费减轻，但保有环节需缴纳一定数量的房地产税，这使得房地产的持有成本大幅增加。正如前文中详细分析，开征房地产税可以有效抑制房地产市场的投机行为，这将释放出大量土地和房源。对于房地产企业来讲，由于土地持有成本的增加，在未来收益增长不大的情况下，企业必然重新权衡“囤地”行为，减少对土地的持有，这可以使一部分企业库存土地重新上市流通。对于房地产投资者来讲，投资目的是为了获取较高的投资回报。由于房地产持有成本的增加，若未来预期收益率没有达到应有水平（见表14），投资者必然放弃该投资途径，转而投资其他收益率更高的投资品，促使一部分房源进入二手存量住房市场，增加市场供应量。问卷调查结果显示，当被问及如果有多套房源，房地产税的实施推广是否会促使您考虑出售多余房屋时，约37%的人表示会卖出，约48%的人表示视情况而定，仅有15%不到的人表示不会售出（表13）。可见，二手房市场的出售房源数量与房地产税实施方案对多套房居民的影响程度有关，累进税率可能更有利于二手存量市场房源的盘活，增加供应。

表13 房地产税的实施对拥有多套房屋者的影响

3.预期分析

从社会预期来看，问卷调查结果显示，32.10%的被调查者认为房地产税会对房价起到抑制作用，有14.39%的人认为房地产税会令房价上涨，26.57%的人认为房地产税对房价的影响不大，另外26.94%的人无法预测其影响（表14）。征收房地产税在一定程度上影响了社会预期，总体来看有利于平抑房价。从国际经验和上海、重庆试点房产税的情况来看，尽管短期内房产税对房地产市场有一定影响，但房产税对市场的长期影响是有限的。

表14 被调查者认为房地产税会对房价的影响

综上所述，开征房地产税能抑制投机和投资需求，同时释放大量土地和房源，增加新建商品住房和二手存量住房市场供应，在短期内有可能会降低房价。但同时，也有可能通过成本转移进一步推高房价，这取决于房地产市场供应是否充足。

（三）房地产税对居民家庭负担的影响

大多数被调查者能够承受的房地产税占家庭年可支配收入的比例在1%以内。如表15所示，71.22%的被调查者表示能承担的房地产税占家庭年可支配收入的比例在1%以下，23.62%的被调查者表示能承担的比例在1%～3%，仅有5.16%的被调查者表示能承担的比例在3%以上。

表15 被调查者能承担的房地产税占家庭年支配收入的比例

我们以一个达到上海城镇居民人均建筑面积标准的三口之家作为典型家庭，测算其在不同情境下近5年的房地产税负担[式（8）～式（12）]。其中，

计算结果如表16所示。

表16 上海市典型家庭的房地产税情况和家庭负担

在免除面积在人均60平方米的情况下，拥有一套中等价位住房的家庭不需要缴纳房地产税；在免除面积在人均35平方米的情况下，拥有一套中等价位住房的普通家庭需要交房地产税。从表16可以看出，在交房地产税的情况下，房地产税带来的家庭负担率根据税率不同在0.03%到1.62%之间，其中，0.1%和0.5%的税率水平下，家庭负担率均为1%以下，在大多数被调查者能够承担的范围之内。

五、结论与政策建议

（一）结论

房地产税的改革方向，主要目的还是在保障基本居住需求的基础上，统筹考虑房地产各环节的税种和各地经济发展情况，本着宽税基、低税率的原则，合理开征。最终目的是促进房地产市场健康发展，合理有效地调节资源分配。对于房地产税开征的影响，本文有如下结论：

第一，上海市房产税试点的经验表明，由于免税面积较大且仅对增量征税，对居民家庭负担造成的影响较小，且房产税的开征并未造成房价的剧烈波动，并在一定程度上促进了收入再分配。

第二，目前持有环节房地产相关税收的情况和模拟情形中，窄税基、低税率（免征面积60平方米，税率0.1%）的情况相近。而在宽税基、高税率（免征面积35平方米，税率1%）的情况下，房地产税收占总税收收入的比重能够达到20%的水平，也就是大多数发达国家的水平。

第三，开征房地产税，有利于居民特别是中低收入群体的住房自住需求的实现，但会抑制房地产的投机需求；如果实行较高税率，还会对投资需求有一定的抑制作用。与此同时，房地产税会促使一部分房源进入二手存量住房市场，增加市场供应量。短期内，可能会有平抑房价的作用。

第四，在窄税基（免除面积在人均60平方米）、宽税基（免除面积在人均35平方米）且中低税率（0.1%、0.5%）的情况下，房地产税带给居民家庭的负担都在可接受范围之内。

（二）政策建议

1.调控政策与房地产税相配合，促进房地产市场平稳发展

短期来看，不管是国际上的经验还是上海市的试点结果，都表明征收房地产税并不能起到平抑房价的作用。因此，要想短期内抑制投机、缓和过热的房地产市场，必须坚持限价、限购、限贷和限售等调控政策不动摇。长期来看，在房地产市场供应比较充足的情况下，房地产税会增加购房者的持有成本，一定程度上改变房价增长的社会预期，释放土地和房源，增加新建商品住房和二手存量住房的市场供应，促进房地产市场的流动性与活力。因此，短期内要坚持调控政策不动摇，待房地产税出台以后再视情况慢慢放开，两者相互配合，有机结合，促进房地产市场健康平稳的发展。

2.赋予地方政府一定的房地产税制自主选择权，根据不同需求确定税基与税率

目前，我国正处于房地产税征收的初期阶段，税率方面不宜过高，应该在1%以内。考虑到各地经济发展和房地产市场的差异较大，应该在税基与税率的选择上，赋予地方政府一定程度的自主选择权。以上海为例，如果想维持目前的征收额，那么应该考虑低税率窄税基的方案，即扣除60m2/人*均价的金额之后的市场价格为税基，税率0.1%；如果想达到发达国家房地产税收入占地方税收20%以上的水平，让房地产税作为地方税收的主体税种，就应该考虑高税率宽税基的方案，即扣除35m2/人*均价的金额之后的市场价格为税基，税率1%。

3.减轻流转环节税赋，增加持有环节税赋，平衡改革前后总税收

房地产相关税收制度存在着重流转、轻持有、重复征税、税制设计不合理等问题。土地增值税税制设计不合理，流转环节课税环节过多，房产税和城镇土地使用税、印花税和契税存在重复征税问题。各税收环节的改革建议为：土地增值税税制变为直接按比例对土地出让金征收土地增值税；废除房地产业印花税和城市维护建设税；城镇土地使用税与房产税合并为“房地产税”。总的原则要与“营改增”配合，使地方政府改革前后税收基本持平。

4.合理设计房地产税征收制度，优化资源再分配效果

通过问卷调查，65.2%的被访者认为应该按套数或面积划定档次，实行逐级提高的累进税率。这样，对多套房、别墅和高价房征的房地产税会大幅增加，从而抑制对这些房屋的需求，优化住房供给结构，增加中小套型房屋的供给。房地产税出台后可以设计一些措施减轻居民的购房负担，比如对居民贷款购买自住房的贷款利息支出在个人所得税中扣除等等。为了促进保障性住房的供应，对公共租赁住房、廉租住房和共有产权保障住房等保障性住房免征或减免房地产税。

5.加大住房供给力度，从根本上达到平抑房价的目的

从前面的分析可以看到，征收房地产税对房价的抑制作用具有局限性，长期看来，想要稳定房价、抑制房地产价格的上涨，主要还是得通过住房供给侧的调节实现。政府可以通过加大对闲置土地的清理和盘活力度，重新整合低效利用的农村建设用地、城市工业用地与商业地产，同时规划更多的住宅用地，提高住宅用地占建设用地的比重，并增加中小套型住房供应比例。此外，在有条件的地方可以适当提高容积率以增加住房供应。

6.培养第三方机构，提高房地产评估技术

目前试点征收房产税时使用的还是以房地产的交易价格为基础作为房地产的价值，今后房地产税扩大到存量住房，评估时还必须考虑房产折旧、区位及社会经济因素等等。房地产涉税信息的初始搜集和网络构建需要投入巨大的成本和人力、物力，因此有必要建立起政府部门间的涉税信息共享平台，加快不动产登记制度与信息平台建设，可以考虑建立一个专门的政府房地产评估机构或部门，采用信息化手段，建立统一的税收征管信息系统，以节约征管资源，降低征管成本，提高征管效率。