乡村振兴战略下农村数字普惠金融监管研究

邢鸿飞，吕汉东

（河海大学法学院，南京 211100）

金融是乡村振兴的重要支撑。党的十八大以来，历年中央一号文件均关注农村金融问题，强调健全适宜“三农”发展需要的农村金融体系。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确提出，要发展乡村普惠金融，加快农村金融产品和服务方式创新，加大金融支农力度。2021年中央一号文件再度强调，发展农村数字普惠金融，创新金融产品和服务方式，支持新型农业经营主体、农村新产业、新业态以及基础设施建设，保障乡村振兴的经济投入。农村数字普惠金融对推动乡村振兴具有重要作用，但中国数字普惠金融起步较晚，制度建设相对滞后，难以提供全面、有效的法律保障，加上金融风险与技术风险的双重影响，也给数字普惠金融带来了一系列问题和挑战，因此，亟需加强农村数字普惠金融监管，保障农村金融市场平稳、安全运行。

1 加强农村数字普惠金融监管的必要性

数字普惠金融，就是利用数字技术支持普惠金融发展。2016年G20会议首次将数字普惠金融界定为一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的行动［1］。数字技术在普惠金融领域的深度运用，使得对缺乏信用信息的群体进行风险评估和控制、设计与提供相适应的金融产品成为可能［2］，且不受时空的限制，可以随时随地提供金融服务，降低了服务的门槛和成本，提升了普惠金融服务的普及率，增强了可持续性。一方面，中国农村拥有乡村振兴战略等政策利好，市场巨大，金融需求旺盛；另一方面，数字技术在中国农村地区的普及，拓宽了金融服务的范围。截至2020年12月，中国农村地区互联网普及率达55.9%，农村网民规模达3.09亿，并以月均600万的速度高速增长［3］，这些都是中国农村数字普惠金融兴起的动力。

数字普惠金融对推动乡村振兴具有重要作用，但其发展速度过快带来的问题以及发展过程中面临的金融与技术双重风险会严重影响到农村数字金融普惠产业的稳定，甚至成为实施乡村振兴战略的障碍。因此，有必要加强对农村数字普惠金融的监管。

1.1 数字普惠金融发展推动乡村振兴

数字普惠金融对促进农村地区减贫、推动乡村振兴具有重要的作用（图1）。从微观层面来看，数字普惠金融使农民拥有更多更公平的机会来获得金融服务，增加了金融的可获得性；从宏观层面来看，数字普惠金融可以促进乡村经济和产业发展，创造更多就业机会［4］。农村数字普惠金融在支持农村基础设施建设、特色农产品开发、小微企业发展、教育医疗保障的过程中势必会带动相关经济和产业的发展，进而增加农民就业创业的机会，拓宽收入渠道，优化收入结构，提高农民的劳动技能和生活质量，使他们能够有资金投入到扩大生产性活动中。农民是农村的主体，发展农村数字普惠金融，必然会在增加农民收入与促进乡村振兴之间形成良性循环。同时数字普惠金融能够促进农村经济发展、产业兴旺，增加农民收入。因此，有必要加强对农村数字普惠金融的监管，保障其安全平稳运行，更好地支持乡村振兴。

图1 数字普惠金融对乡村振兴的推动作用

1.2 农村数字普惠金融发展速度过快

随着第一代互联网技术和智能手机的推广，移动支付发展迅猛，依托互联网平台的网络银行、网络借贷等典型业务模式应运而生。以商业银行为代表的传统金融机构与支付宝、银联等合作开展农村移动支付业务，通过网络银行为农村客户提供理财、信贷、保险等金融产品和服务。移动互联网的发展帮助电子商务开拓了农村市场，电商平台利用自身掌握信息流、资金流的优势开始抢滩农村数字普惠金融市场。各类农村数字普惠金融产品不断涌现，如京东开发出专门面向农村的免抵押、低利率、放贷快的金融产品“京农贷”；苏宁则成立农村金融事业部，打造农村信贷产品“惠农贷”。以P2P为代表的网络借贷平台也进入了农村金融市场，虽然农村金融占其业务比重较小，但低门槛、多样化的产品选择还是吸引了一部分农户。

农村数字普惠金融发展速度快，一方面推动了农村金融发展，惠及广大农民；但另一方面也带来金融欺诈、过度放贷等一系列扰乱金融市场秩序的问题。农村数字普惠金融发展过快，往往会造成泥沙俱下、鱼目混珠，一些不法的机构也可能趁机进入农村金融市场，实施金融欺诈，侵害农民权益；为了抢占市场份额，平台之间可能会展开恶性竞争，不合理地降低信贷标准，诱导农民过度贷款，扰乱了农村金融的市场秩序。

1.3 农村数字普惠金融面临双重风险

农村数字普惠金融面临传统金融风险与数字技术风险的叠加。中国目前仅规定传统金融机构须执行存款准备金制度，默认了电商和网络借贷平台可以自建资金池管理资金，这就导致平台的资金极有可能被挪用，存在较大的安全风险；当面临高频度的支付结算时，平台可能无法应对资金流动性风险。二者带来的结果都是用户提现时无法及时兑付，甚至可能会导致平台破产倒闭。

数字技术的运用可能会伴随着金融数字化带来的数据安全和资金安全风险。用户在进行农村数字普惠金融消费时，越来越多的个人信息将被观察、记录和储存，如何保证这些用户数据安全是一大挑战。虽然理论上可以通过“脱敏”和匿名化等技术手段对所储存的个人信息进行保护性处理，使得特定的个人无法被识别出来，但随着5G时代的到来，数据的海量化，黑客通过不同数据库之间的“撞库”，将匿名化处理过的个人信息进行复原，很容易再次识别出特定的个人［5］。与此同时，部分居心不良的金融交易平台及其员工为了一己私利还会出卖客户的贷款信息、信用状况等数据。

综上所述，农村数字普惠金融对提升农村经济发展水平具有重要作用，有利于乡村振兴目标的实现。此外，当下中国农村数字普惠金融发展速度过快，难免存在一些问题，加上金融与技术叠加的双重风险，导致其风险系数过高。基于此，有必要加强对中国农村数字普惠金融的监管，解决其发展过程中存在的问题，使其能够在乡村振兴中大有作为。

2 农村数字普惠金融监管实践中的不足

2.1 监管法律法规不健全

中国农村数字普惠金融监管的相关依据分散在互联网金融和其他法律法规之中，现有的监管依据多是政策性指导意见，即使有少许的法律，也多是立足于传统金融领域，因此存在3个层面的问题。一是立法层次较低，调整范围有限。如中国人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》（以下称《支付管理办法》）等规章监管移动支付平台，但随着平台支付增量扩大、业务拓展，原有的监管范围已无法将其涵盖。二是立法理念落后，未能把握好监管尺度。立法上未能理顺金融创新、金融风险与金融监管三者之间的关系，这就导致监管部门很难把握好监管尺度，要么监管过于宽松，虽为金融创新留出较大空间，但也导致金融风险增加，金融市场动荡；要么监管过于严格，降低金融风险的同时也抑制了金融创新，陷入“一管就死、一放就乱”的窘境。三是相关立法中的监管依据以意见为主，多为框架性规定，缺乏可操作性。如《电子银行业务管理办法》规定金融机构要采取加密技术和措施保证交易数据的安全性和保密性，但却缺乏针对交易数据丢失、泄露后责任如何承担的相关规定。

2.2 监管模式与实践脱节

中国传统的金融监管一般采取按业务进行分类的分业监管模式，各监管部门分工明确、相互独立、专业化程度较高，一定程度上可以提高监管效率。

数字普惠金融将传统金融领域的资源和要素重新优化组合，突破分业经营的界限，呈现出跨行业、跨机构、跨监管的特点。如支付宝平台的金融产品涵盖了个人信贷、证券期货、保险服务等诸多金融产品，这就给监管带来了难题，监管主体各自独立，监管方式各不相同、协调性差，造成监管主体混乱、监管对象模糊不清，导致监管模式与数字普惠金融实践脱节。部分金融机构可能利用这一缺陷，将原本不符合监管规定的混合金融产品进行拆分，让每一段业务看起来都合规合法，实则是为了逃避监管。

2.3 监管手段落后

随着数字化技术的日益提高，农村数字普惠金融监管中会形成外部监管的技术壁垒。在数字技术面前，人工监管模式可能会落后，金融机构有可能利用技术优势寻找监管漏洞、逃避监管，由于技术壁垒，监管部门一般很难及时发现。即使监管部门针对每个由数字技术引发的具体问题进行机械立法，往往也于事无补。而法律的制定和出台具有一定的周期性，当法律制定出来后，原来的问题又会转变成新的问题［6］。因此，监管部门必须充分利用并不断升级先进的监管技术，以应对技术带来的监管挑战，防范由技术风险引发的系统性风险。

2.4 征信体系不完善

目前，中国的征信体系以中国人民银行为主导，数字化征信业正在逐步形成，但在数据上还无法完全覆盖农村地区，即便是非农村地区也仅有136家征信机构，拥有个人征信信息量过亿的机构更是屈指可数［7］。农村金融的主要消费对象是各类农业生产经营主体和农村小微企业，客户信用信息不透明，生产经营风险偏高，收入波动较大，无法充分保证客户能够按时按量还本付息［8］。

一方面，农村信用数据收集困难，相较于金融机构的个人信贷，建立在熟人社会基础上的亲友之间的借贷更受农民欢迎，因此，农村地区金融机构交易的额度和规模相对较小，能收集到的信用使用数据量有限，很难满足信用大数据分析的需要。另一方面，农村居民的文化水平相对较低，农民信用意识相对薄弱，加之政府对农村地区的信用文化宣传教育不足，失信现象在农村地区出现的频率较高。

2.5 市场准入、退出机制缺乏

中国农村数字普惠金融的市场准入监管整体上处于模糊状态，部分业务的准入监管甚至出现真空。如《支付管理办法》中要求非金融机构必须满足组织形式、注册资本等九项准入条件方可开展支付业务，但这些准入条件多为原则性的描述，缺乏具体标准。而股权众筹、虚拟货币业务则出现了准入条件的真空，这就给一些不符合条件的金融机构进入农村数字普惠金融市场创造了机会，严重影响了农村数字普惠金融市场的安全、稳定。

中国金融机构市场退出的相关规定分散于《中华人民共和国破产法》《金融机构撤销条例》等法律法规中，缺乏有针对性的规定。即便参照既有的规定对农村数字普惠金融机构市场退出进行监管，也会面临立法过于原则、笼统，标准机械、僵硬等问题，缺乏现实的可操作性。如中国P2P网贷平台已于2020年11月完全退出历史舞台，但其退出市场后，还遗留了诸如投资人和借款者权益保障等很多问题。

3 完善农村数字普惠金融监管的建议

3.1 健全监管的法律法规

立足于中国农村数字普惠金融监管的实践需要，应当从以下4个层面健全中国农村数字普惠金融监管的法律法规。

1）将农村数字普惠金融及其相关内容纳入《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》等法律法规中，明确农村数字普惠金融机构、产品和服务的法律属性，健全现行的金融基本法，适应农村数字普惠金融发展与监管的现实需要。

2）提高监管法律效力位阶，完善配套的实施细则，增强其实践性、可操作性。丰富监管手段，避免行政手段成为农村数字普惠金融监管的主要手段，以及由此引发的监管权滥用、腐败滋生等问题。此处还可制定专门的数字普惠金融法，对农村数字普惠金融监管问题专章规定，将农村数字普惠金融的所有业务纳入监管范围。

3）在立法中明确包容审慎的监管理念，把握金融创新、金融风险和金融监管之间的联系，掌握好监管尺度。三者之间相互依赖、相互影响，理想的状态是实现金融创新、金融风险和金融监管之间的动态平衡（图2）［9］。金融创新是对金融监管行为的一种“逃离”［10］，金融创新会带来新的金融风险，挑战既有监管体系，应对新风险而形成的新监管体系会重新对金融市场进行管束，为了规避监管和风险，新一轮的金融创新会再度开启，如此循环往复。因此，农村数字普惠金融监管立法中应当明确包容审慎理念，把握好监管尺度，实现和平衡好“防控风险”与“鼓励创新”的目标。

图2 数字普惠金融创新、风险与监管的关系

4）加强对数字技术的监管立法。技术本身虽然中立，但技术的使用却会带来一定的风险。立法部门应当会同农村数字普惠金融行业协会及主要金融机构，制定统一的技术应用标准，引导金融科技创新发展，规避技术风险。

3.2 确立适当的监管模式

鉴于中国农村数字普惠金融监管模式与农村数字普惠金融实践的脱节，应当以穿透式监管作为过渡，加强行为监管和功能监管。穿透式监管旨在穿透互联网金融表面业态，通过甄别业务法律属性和功能来明确监管原则［11］。与传统机构监管相比，穿透式监管的重点不是金融机构本身，而是其开展的业务，这就很好地解决了监管权主体的归属问题。在此基础上，健全机构监管、功能监管、行为监管互动、协作机制，明确穿透式监管的边界和限度。

此外，中国农村数字普惠金融具有地域特殊性，在监管上应该赋予地方政府监管权，强化其风险防范处置责任，同时还需加强行业自律、社会监督，构建全面协调的多元监管模式。

3.3 拓展监管科技

数字技术被用来对普惠金融进行加持的同时，也应该用于助力金融监管。在农村数字普惠金融监管中应当拓展监管科技，改变监管手段落后的局面。如利用数字技术将监管部门与金融机构的系统互联，第一时间捕捉、剖析金融机构的交易数据，解决信息不对称问题，实现对金融机构的全方位、深度监管。

此外，实现科技在农村数字普惠金融监管中应有的功能，还需要着力完善各类基础设施和平台，实现数据互通，借助先进的技术手段对市场运行状态进行实时监测，及时处理各类违法违规行为，探索新技术手段，为监管提供智能化应用和服务，优化事前事中事后监管［12］。

3.4 完善征信体系

缺乏完善的社会信用体系、信用管理体制机制不健全，已成为农村数字普惠金融发展的最大障碍［13］，中国农村地区征信体系亟待完善。2021年中央一号文件指出，要用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系。鉴于当下中国农村地区社会信用建设现状，可从以下3个方面入手，逐步完善征信体系。一是要加强与上海资信、蚂蚁信用等现有成熟征信机构的合作，实现征信信息互联互通；二是要制定符合农村特点的征信内容，农村数字普惠金融的消费者大多没有足值的抵押物，征信内容很难按照常规要求进行采集，完善农村征信体系的前提是制定一套符合农村实际情况的征信采集机制；三是要建立农村信用激励机制，充分调动农村数字普惠金融用户的积极性，对于信用状况优良、按时按量偿还贷款的用户，应给予更大的信款额度和利率优惠；四是要加强农村征信宣传教育，各级主管部门要采取措施提升农村居民文化水平，培养农民的法律意识和诚信意识［14］，促进农村法律文化、诚信文化建设。

3.5 确立市场准入与退出机制

设置农村数字普惠金融市场的准入门槛，能够从一开始就形成对金融机构的监管，提高农村金融市场的安全性，但过高的市场准入门槛往往会挫伤金融创新的能动性。因此，需要合理确定农村数字金融机构发起设立和业务拓展的准入门槛，完善市场准入相关法律法规，确立“宽严相济”的市场准入标准。同时建立负面清单制度，加强相关业务的准入监管，对于负面清单外的业务，允许符合法律法规要求的市场主体平等进入。

相较于适度宽松的市场准入，农村数字普惠金融市场的退出机制必须更加严格，才能更好地保障投资者和用户的合法权益。首先，必须制定农村数字普惠金融市场退出标准和指引，确保市场退出机构及其退出行为符合退出标准和退出程序，避免扰乱市场秩序；其次，严把市场退出申请审批关，杜绝恶意退出和随意退出；最后，完善市场退出清算制度，确保不遗留债务问题，同时加强对农村数字普惠金融平台中用户信息的清理与保护，防止数据泄露，保障用户的信息安全。

4 结语

农村数字普惠金融是一种新生事物，具有强大的生命力和巨大的发展空间，可以增加农民的金融可获得性，支持农村经济发展，提高农民收入，助力乡村振兴。但现阶段中国农村普惠金融发展过程中存在一些问题和风险，有必要根据其自身属性和发展特点完善监管制度，解决问题、规避风险，以保障农村数字普惠金融产业平稳、健康发展，更好地满足乡村振兴的金融需求。一方面，要充分呵护农村数字普惠金融的发展，在包容审慎的理念指引下健全监管制度；另一方面，要根据农村数字普惠金融的特点，加强科技在监管中的运用，让科技助力农村数字普惠金融监管，让其在乡村振兴中充分发挥作用。