广东省科技计划项目数据监测管理机制研究

邹倩瑜，胡 意，周宏虹

（广东省科技创新监测研究中心，广东广州 510033）

科技计划项目是指以科学研究和技术开发为内容通过财政支持而单独立项的项目，是政府为促进科技进步、科技创新的科技项目［1］。2013 年以来，根据国家和省委、省政府关于科技管理改革的系列部署，广东实施科技计划管理改革，实现科技资源统筹协调、优化配置。2019 年，在“511”新型省级科技计划体系基础上，广东省科学技术厅聚焦重点领域研发计划、基础与应用基础研究、省实验室建设和粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，全力打造一流的创新载体与创新环境，领先的区域创新能力与支撑保障体系，形成四大主体计划及两大支撑计划的“4+2”体系。随着科技计划管理改革不断深入，广东省科技计划管理逐步实现从科技计划管理向科技创新治理转变。而科技计划项目监测管理作为科技计划管理的有机和重要组成部分，可有效减少科技投资风险，及时、全面、准确得掌握项目进展和实施状况［2］。因此，创新广东省科技计划项目监测管理机制，对提升科技计划项目管理部门的科研项目管理效能、提高科技创新治理水平具有重要意义。

1 相关研究

1.1 科技计划项目监测管理方面的研究

众多学者开展了对科技计划项目监测管理系列的研究，主要从管理体制、监督机制、管理模式、监控方法、评价体系、实施路径等方面展开针对性研究工作。从研究的重点变化来看，科技计划项目监测管理研究发展主要分为以下3 个阶段（见表1）。

表1 科技计划项目监测研究发展情况

第二阶段（2006—2010 年）：2006 年，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006—2020 年），要求在经济社会分析、技术预测和定期评估的基础上，建立纲要实施的动态调整机制［13］。2007 年12 月26 日，国务院进一步提出“创新管理机制，建立有效的监督评估制度和动态调整制度，确保重大专项顺利实施”［14］。国家对科技计划项目监测评估工作的重视，推动了我国科技计划项目监测研究重点的转变，利用科学发展观对监测评估问题进行思考，并根据新时期科技发展新思路、新方针、新要求提出有关科技计划和科技项目监测评估的建议。学者们在对相关文件精神进行讨论的同时，引入借鉴国外相关经验，对科技计划项目监测从以理论研究为主逐步过渡到注重实践探索中来。

第三阶段（2010 年以后）：2010 年以来，学者们对科技计划项目监测研究进一步深化，对国外理论体系了也进行了深入剖析。比如，宋东林等［15］按照项目立项阶段、实施阶段、结题验收阶段、成果转化阶段设计了科技计划项目全生命过程管理评价指标体系及评价模型；杨云等［16］分析发达国家公共财政及科研项目绩效评价的关键内容、实施机制以及评价结果应用，对我国政府开展科研项目绩效评价工作提出意见建议。学者们对科技计划项目监测管理的研究不断深入，使相关研究视角更加多元化，研究成果更具有创新性。

1.2 科技计划数据监测管理方面的研究

早在2004 年，朱东华等［17］创立并发展了“科技监测”方法，即将数据挖掘等计算机前沿技术引入科研管理领域，发展科研管理的数据分析基础，实现对科学技术发展进行定性和定量综合集成分析。随着互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术飞速发展，学者们将计算机技术、互联网思维引入科技计划项目监测管理，利用信息化技术开展科技计划项目监测管理研究，提升科技计划项目监测管理工作效率，推动科技计划项目监测管理向精准化、智能化、自动化方向发展。譬如刘蔚等［18］基于科研管理过程中多源异构数据的融合分析服务，构建科技计划项目大数据分析模型，形成用于指导科技数据分析和应用的方法论，挖掘大数据环境下全球科技计划及科研活动发展趋势。任志宽等［19］针对新型研发机构及其相关用户，基于Hadoop 分布式系统的基础架构网络，采用MapReduce 分布式运算方法，构建动态监测服务系统，实现数据的“搜寻-计算-反馈”。目前，科技计划数据监测管理方面的研究主要集中在数据监测对科技计划项目管理的作用方面，但讨论研究的问题大多局限在问题现状、实现路径、经验借鉴、发展趋势等宏观层面，对大数据环境下科技计划项目监测管理关键点、监管机制等研究还较为鲜见。

本文以广东省科技计划项目为研究对象，以广东省科技计划项目全生命周期管理为主线，在研究分析广东省科技计划项目管理风险的关键节点的基础上，应用互联网思维、信息化技术，探讨解决传统科技计划项目监测管理效率低、监管零散、信息被动等问题的有效途径，促进广东省科技计划项目监测研究将逐步向数据化、智能化方向发展。

2 广东省科技计划项目数据监测管理机制及问题

2.1 广东省科技计划项目监测体系建设的现状

“十一五”以来，广东不断规范科技计划项目监测管理工作，相继发布《广东省重大科技专项项目管理暂行办法》（粤科计字〔2009〕91 号）、《关于省级科技计划项目管理的暂行办法》（粤科规划字〔2012〕57 号）《关于省科技计划项目监督检查的管理办法（试行）》（粤科监审字〔2014〕119 号）《广东省公益研究与能力建设专项资金管理办法》（粤财教〔2014〕275 号）、《广东省科技计划项目监督规定》（粤府令第271 号）等系列政策文件［20-24］，要求加强广东省科技计划项目的监测，实现全方位、多层级、常态化、精细化监测管理（见表2）。

表2 广东省科技计划项目监测管理相关制度

在广东省科技计划项目监测管理的新政策、新要求下，传统的科技计划项目监测管理体系主要存在以下几点问题：

一是科技计划项目监管机制有待进一步健全。随着机构改革、“放管服”改革不断深入，科技计划项目的变更管理、中期评估、执行管理、分期拨款、结题验收等管理工作委托专业管理机构执行，由专业管理机构负责全过程监督管理并定期向科技主管部门报告项目的进展情况。但在实际工作中由于缺乏统一规范和标准，导致各专业管理机构监管尺度存在不一致，同样的工作可做可不做，可多做可少做，给监管秩序造成混乱。此外，专业管理机构与科技主管部门间协作机制仍在不断摸索和完善中，专业管理机构对项目的监管作用未能得到充分的发挥。因此，通过可量化的科学管理数据统一各专业管理机构的监管标准，同时充分发挥各专业管理机构的积极能动性与专业化作用，加强和完善科技计划项目的监督与控制，实现对科技计划项目的精细化监测管理。

配电网自动化系统提升可感知性主要指充分利用配电网自动化技术运用功能设计过程中，保障自动化系统在运行过程中操作便利，并可提供精确的供电信息，系统能较快地被感知及维护，及时规避应用中的隐藏性漏洞，进而全面增强自动化系统的应用效率。

二是科技计划项目监管技术有待进一步提高。传统科技计划项目风险信息来源渠道较为单一，日常管理较为零散，科技部门获取信息较为被动。比如，有的科技计划项目监测系统为结果型监管，在项目过半或出现问题时才开始监测，导致纠正成本极高；有的科技计划项目监测系统为过程型监管，但由于监测系统与管理系统相分离，数据采集、导入、清洗、存储等监管过程不但需要投入大量资源，而且对监测信息的采集时间、采集频率、采集技术等都有较高要求，否则将给项目监测工作带来极大困扰。因此，需要全面引入现代化技术手段，对科技计划项目实行网络化监测、全过程监督，进一步提高项目监测效率。

三是科技计划项目监测管理观念有待进一步创新。根据广东省科技计划项目监测管理制度可见，监测主体既包括计划管理处室、监督管理处室、项目管理处室、专业管理机构等内部机构，也包括项目承担单位、财政部门、监督部门、审计部门、社会舆论等外部力量。但在传统科技计划项目监测管理体系中，一般是从行政管理的角度来设计监测管理体系和标准，较少地站在项目承担单位、基层管理部门等角度考虑问题。但对于项目的监测责任不是由一个监管单位独立承担的，而是由项目实施相关的所有单位共同完成的。项目承担单位作为项目实施方，能够第一时间反馈项目的风险；基层管理部门与项目承担单位接触较为紧密，对管理工作比较熟悉，容易发现项目实施中存在的问题。因此，在行政监测管理的基础上充分发挥社会的监督作用，在监测系统设计上需全面考虑各监测主体的需求与应用场景，搭建行政管理部门与项目承担单位的沟通桥梁。

由此可见，广东省科技计划项目监测亟需运用“互联网+”思维，充分发挥大数据、云计算技术优势，构建基于数据驱动的科技计划项目监测体系，以信息化促进科技计划项目监测管理更加规范、科学、便捷、高效、廉洁。

2.2 基于数据驱动的科技计划项目监测模型

传统的科技计划项目监测具有随机性、局部性、滞后性等特征，很难对科技计划项目管理进行全面的监测，信息采集效率低下，监测主体获取信息较为被动，而将信息技术与科研项目管理广泛结合，将会使上述问题迎刃而解。本文通过构建“平台层—数据层—应用层—用户层”科技计划项目监测模型，以科技业务管理平台为基础，以科技计划项目管理数据为核心，以信息化技术为手段，自动采集、分析、挖掘在科技计划项目管理过程中产生的数据，并将有关数据投入到科技计划项目管理应用研究中，为各科技计划项目监管主体提供决策支撑服务，如图1 所示。

图1 基于数据驱动的科技计划项目监测模型

一是扩展信息渠道，形成多系统支撑的“平台层”。通过数据驱动的科技计划项目监测渠道不仅仅局限于省级内部层面，而是通过系统对接实现“横向到边、纵向到底”科技计划项目数据采集模式，拓宽了省级科技计划项目的信息采集渠道，为项目立项查重、人员与单位信用查重等提供更精确、全面的监测服务。

二是构建数据模型，充分发挥“数据层”的作用。例如，通过分析项目和参与人员的关联性，了解项目参与人员在研项目情况，统计项目负责人或者主要参与人员是否存在逾期未验收项目、是否存在终止项目等，提供过程监测、风险预测等服务。此外，通过对科技计划项目数据进行自动采集，按统一的标准规范对数据进行清洗和加工，为项目关键信息建立数据标签，为后续挖掘数据潜藏的价值，分析项目数据对比、关联后产生的新价值提供模型支撑，充分发挥科技计划项目监测作用。

三是激发数据价值，提供有价值“应用层”服务。利用数据监测平台分析统计结果，为相关监测主体提供图表、报表等信息，面向政府科技管理部门提供数据统计服务，通过生成表格表单、图表报表等形式展现监测结果，实现数据统计汇总、自动监测分析、数据预警等功能，为相关监测主体提供有价值的信息监测、数据分析服务，为科技管理提供决策支撑。

四是以需求为导向，面向不同“用户层”提供服务。包括面向项目承担单位、地市主管部门、省直主管部门、专业管理机构等管理主体提供科技计划项目监测管理服务，面向财政部门、监督部门、审计部门、社会舆论等外部监督用户提供监督管理服务，不断加强对科技计划项目的管理和协调，利用一体化系统提供统一监测管理，实现对科技计划项目全流程、多维度、自动化的监测服务。

2.3 广东省科技计划项目数据监测管理机制

在信息化技术支持下，通过对科技计划项目申报、评审、立项、合同、变更、执行、验收等全过程跟踪，实现事前预警、事中监控、事后追溯，确保科技计划项目顺利完成，不仅需要一个自动、准确、快速、高效的科技计划项目监测管理系统，还需要一套行之有效的数据监测管理机制。

如图2 所示，以科技计划项目管理过程与科技计划项目的监管过程为纽带，构建了确保科技计划项目顺利开展实施的数据监测管理机制。首先，通过对科技计划项目管理的相关环节提炼科技计划项目管理过程中关键风险点，形成科技计划项目监测管理标准体系，为利用信息化技术继续数据监测管理提供依据。其次，基于统一的科技计划项目监测管理体系构建科技计划项目全程监测系统，利用系统对接、数据录入等方式采集监测信息和数据，通过一定标准对数据进行自动化清洗、过滤、标签化处理，为后续科技计划项目数据的管理、挖掘、应用等奠定基础。最后，根据不同的监测主体的监测需要，建立科技计划项目风险预警分析系统，提供科技计划项目监测服务，包括报表服务、图表服务、统计服务、查询服务、预测服务等，满足不同监测主体对科技计划项目在不同阶段、不同层面、不同角度的监测管理需要。特别是在项目风险产生以前，通过对项目进度风险、成本风险、管理风险的重点监控，利用关联、对比、分析等手段，对科技计划项目潜在的风险进行预警预测，将风险扼杀在“摇篮”之中，最大限度减少风险带来影响与损耗，并提高科技计划项目管理质量与效率。

图2 广东省科技计划项目数据监测管理机制

2.4 广东省科技计划项目数据监测管理系统

科技计划项目数据根据结构可以分为两类，一是结构化数据，如关系型数据、电子表格数据等；二是非机构化数据，包括半结构化数据和多结构化数据，如文本数据、图像数据等。非结构化数据目前普遍被认为占数据总量的85%以上，而且增速比结构化数据快得多［25］。因此，对于科技计划项目监测信息，除了采集可量化的结构化数据外，还需要采集非结构化的数据。而无论是结构化的还是非结构化的科技计划项目数据，通过采集、分析、挖掘等手段可监控科技计划项目各环节的风险点。因此，通过使用信息化技术手段，大力支持和不断优化科技监管制度创新，实现科技计划项目监测信息的实时采集、存储、查询、告知、追溯、处置等一体化管理，引导所有科技计划项目相关部门和人员履行其监测责任，逐步形成一套多维立体化科研监管体系。

2.4.1 科技计划项目全生命周期关键风险点分析

按照一般项目风险管理思路，科技计划项目风险主要分为进展风险、成本风险和管理风险。而科技计划项目管理包括项目立项、项目实施、结题验收等阶段，需经历申报、评审、立项、合同、变更、执行、验收等多个关键节点，每一个管理环节均存在项目风险点（见图3）。其中，在项目立项阶段，重点监测项目是否存在不同层级间多头申报、不同年度或不同领域间重复申报等行为。对于存在验收不通过、逾期未验收、项目终止等情况的项目给予重点提示和跟踪。此外，对于外部监测部门，往往需要监测评审阶段各个过程，重点监测拟立项/立项项目与评审结果、项目排名、评审分数等之间的关系是否存在风险点，以杜绝一切腐败问题的滋生。

图3 科技计划项目全生命周期关键风险

在项目实施阶段，由于科技计划项目实施周期比较长，需要加强对项目监测和管理。一般而言，对科技计划项目合同、变更、执行等阶段的监测，重点考查项目进展、项目成本、项目管理风险，如项目当前进度与任务书上进度是否保持一致、是否按比例完成任务书要求取得的项目成果、项目经费使用情况与项目研究进度是否保持一致、是否按比例取得项目预期的社会效益或经济效益、是否调整了项目负责人或关键核心成员、项目是否制定相应的管理制度等。此外，对于影响项目实施的变更，如时间变更、进度变更、经费变更等，需要及时向监测主体提供监测预警服务。

项目验收阶段，是衡量科技计划项目成功与否的关键，因此需要重点监测项目异常情况，如逾期未验收超过1 年、验收申请通过后超过半年未组织验收、项目验收书被退回后超过3 周未重新提交等。此外，加强对验收通过后项目成果应用情况的跟踪，包括科技报告、成果登记等情况，促进项目成果的应用，使科技计划项目监测管理工作形成完整的闭环。

2.4.2 科技计划项目全程监测系统框架

在科技计划项目全生命周期关键节点及潜在风险点分析基础上，充分利用现有的科技业务综合管理系统全过程管理数据，将有关科技计划项目全过程管理数据纳入监测管理，设计出科技计划项目全程监测系统（见图4），实现事前、事中、事后多个关键节点的实时监测。

图4 科技计划项目全程监测

从监测范围来看，科技计划项目全程监测系统基于省级科技业务综合管理系统建设，并全面引入现代化项目管理技术，使不同级别管理人员在使用项目管理系统的同时，又能对项目进展情况进行全面监测和控制，提高了科技计划项目监测的便捷性。此外，科技计划项目全程监测系统除了与省级科技业务综合系统共享数据外，还实现与国家科技管理信息系统、地市科技管理信息系统、省直部门信息系统等多个系统连接，通过项目关联更多的监测数据，使科技计划项目的监测工作更加全面、精确，有效提升科技计划项目的监测能力。

从监测主体来看，科技计划项目全程监测系统与传统监测方式不同，传统监测较多以满足行政管理需要，科技主管部门较少站在被监测者的角度来考虑问题，监测对象也较难反映项目执行过程中问题。科技计划项目全程监测系统设计应遵循现代监管的理念，充分发挥各监测主体的积极能动性，从不同角度发现问题、解决问题，形成双向交流的互动模式，使监测工作常态化并融入日常项目管理过程中。

因此，科技计划项目全程监测系统构建，需要在政府部门间建立数据互联互通的数据共享机制，同时在政府部门的指导下鼓励更多监测主体积极履行监测责任，形成一个多层次、立体化的科技计划项目监测网络，有效提高科技计划项目管理成效。

2.4.3 实际案例

基于以上模型框架，本研究团队开发了“广东省科技计划项目监测平台”（以下简称“监测平台”）。该平台面向科技管理者、中介机构、企事业单位提供业务全流程关键节点的预测预警服务，涵盖申报管理、评审管理、立项管理、合同管理、过程管理、验收管理等环节，为管理决策提供参考。监测平台不但可以提供数据统计分析等功能，而且能够运用不同平台采集到的数据分析统计结果，形成可视化的图标、报表、图形等监测结果，为科技计划项目管理提供监测服务。

监测平台还可以根据不同业务领域、管理部门、单位性质、所在地区等提供不同维度监测服务，并按照立项年度、立项金额等条件提供查询服务。通过监测平台，各监测主体可以实时监测职权范围内项目的执行情况，并通过对接不同系统、平台的相关数据，为科技计划项目管理提供辅助决策。比如，通过与“科技部、纪检督察、信用广东、地市科技”等部门平台跨部门科技项目信息共享，科研信用信息互联互通，为科技计划项目立项、审查、变更、验收等环节提供数据决策支撑与预警服务。再比如，对于需要验收的科技计划项目，监测平台可以提供逾期项目监测、特殊项目监测、验收时长监测、验收环节监测、验收责任人监测等多种监测服务，不但可以监测科技计划项目的现状以及存在的问题，还可以分析问题出现的原因以并预测项目潜在的风险。

监测平台监测结果主要分为多种方式：一是以可视化的图形、图标等方式展现。通过将数据转换为图形，使传达的信息更加直观，实现监测效果的最优化；二是提供监测分析报告。通过定期或不定期的方式，监测团队在完成数据的汇总、整理后，形成监测分析报告，分析科技计划项目在申报、立项、过程管理、项目验收等阶段存在的问题，并提出针对性的对策建议；三是提供监测结果查询服务。通过对监测信息的搜集、整理、挖掘，形成符合科技计划项目监测管理需求的监测结果，提供相关监测主体进行查询；四是提供预警服务。对于风险程度较高的项目，通知项目的相关责任人及时对项目进行整改，确保科技计划项目能够按照任务书的要求继续完成研究任务。对于无法整改的项目，则提醒专业管理机构或科技主管部门，及时终止相关项目合同或采取相应的处理措施。

3 结论

本文借鉴运用信息化开展科技计划项目监测的研究成果与成功案例，研究分析广东省科技计划项目监测体系建设现状的基础上，探讨基于数据驱动的科技计划项目监测模型，研究广东省科技计划项目数据监测管理机制，分析科技计划项目全过程管理关键风险点，设计科技计划项目全程监测系统。基于以上理论，开发了“广东省科技计划项目监测平台”，为科技计划项目的事前防范、事中监控、事后跟踪提供一条行之有效的路径。

目前，数据监测管理体制是否能够发挥监测指导作用，监测平台是否能够实现科技计划项目多维度、立体化、高效化的监测，离不开政府有关部门强有力的组织协调。因此，基于数据驱动科技计划项目监测管理不仅仅对信息化技术提出更高要求，还对科技管者、科技计划项目监测管理机制提出更高要求，需要不断完善科技计划项目监测管理的顶层设计、管理制度、标准规范，以推动科技计划项目监测管理工作取得更大的发展。