国土空间规划视角下的离岛村庄规划编制思路与发展探究——以平潭综合实验区大练岛渔限村为例

吴瀚哲

(福建省建筑设计研究院有限公司 福建福州 350001)

0 引言

近年来，“三农”问题是我国全面建成社会主义现代化强国、全面建成小康社会的重要攻坚对象。根据十九大提出的乡村振兴战略，从国家《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》到福建省《关于实施乡村振兴战略的实施意见》，均强调了该战略的重大意义与要求。福建省内的平潭岛作为全国第五大岛，素有“千礁岛县”之称。全县境内主岛之外有名称的离岛126个，这些岛屿上分布着各有特色的村庄。渔限村作为保护开发特色类离岛村庄，依据《福建省村庄规划编制指南(试行)》与《福建省农村人居环境整治技术指南》，从国土空间规划的视角，探索村庄各规划要素的“多规合一”、产业振兴的统筹引导、人居环境风貌的改善提升等内容。为此理论与编制实践相结合，延伸总结大多数发展相对较为落后的偏远离岛村庄，在新时期新政策下编制村庄规划，无疑具有积极的意义。

1 平潭离岛村庄的概况及特征

1.1 平潭离岛分布

平潭为我国第五大岛，福建省第一岛。陆地总面积371 km2，主岛海坛岛251 km2，周边离岛分布主要为群岛形式。较大的离岛，例如主岛西北向的屿头岛、北部的大练与小练岛、东北部的大东庠岛与小庠岛、南部的草屿岛与塘屿岛等，距离福建沿海陆地平均11 km。

1.2 渔限村概况

村庄位于平潭北部苏平片区大练岛内西侧，户籍人口1725人，村域面积约245.23 hm2。村庄三面环海，村域内东西空间为山体林地，中部呈现谷地，南北各有一处海湾称为前澳与后澳，村庄主要居民点坐落在中部区域，耕地围绕居民点向南北延展。整体空间概括为“环境优良山海间，林多田少保护地，集中建设聚落小”，如图1所示。

图1 大练岛西侧渔限村周边环境

基于祖先的选址智慧与生产生活方式，整个村庄的“三生”空间数十年间变化甚微。作为平潭将来的北部门户、大练岛的桥头堡，渔限村依托自身所处空间区位、原生态的风貌景致与淳朴的人文底蕴，借助350年来“慢更新、守形制”这种宗族集体营造的村落空间格局，结合其生活生产过程中展现出的对海岛生态资源的敬畏之情，正是平潭周边离岛村庄的普遍写照。这也使得渔限村可以作为离岛地域村庄在村庄规划编制中的一个代表。

1.3 平潭离岛资源特征

海岛风光、滩湾沙景、珍奇物种、海蚀地貌和山地森林等景观特色，是大多数人们对离岛的美丽憧憬。离岛村庄主要资源包括以沙岬、海水、田林、山峰及古村为主的特色观光度假旅游资源；以海生物、地质、气象及海洋能源为主的科普科研资源；以海防、航海探索、族群迁移及地区信仰为主的海洋文化资源。这些均是平潭离岛村庄的优势资源特征，但不可回避的是，离岛也存在明显的劣势与不足，主要体现在以下两方面：

一是自然资源短板。主要表现在海岛生态环境脆弱，易改造难维养，环境承载力与韧性较差。其往往因人类活动或自然灾害造成不可逆转的损害或退化。同时海岛在地资源匮乏，导致规划易而落地难，对比陆地建设和保护行为的成本存在较大差异。制定在地资源利用与保护的计划，也是海岛村庄可续发展的重中之重。

二是社会资源短板。其主要体现在村庄劳动力短缺，大量的青壮年因村庄发展的局限而外出务工，使得村庄缺少生命力，导致空心化与老龄化。并且这些海岛村庄也因社会关注度不足，缺少乃至丧失了很多政策与社会机会的倾斜，使得边缘的村庄更加没有发展的抓手。此外，因当地土地等环境特征的简单性，村庄经济产品大多较为单一，市场竞争力不足，村民收入受到影响。

虽然平潭离岛大多村庄具有鲜明特色，区域资源具备农业与旅游产业发展的基础，但离岛村庄的发展需要更多的资源，如人力、物力及财力成本，导致村庄难有质与量的更新与变化。

2 国土空间规划对离岛村庄规划编制的指导意义

以渔限村为代表的离岛村庄规划编制，可承接上级国土空间规划确定的内容要求与采用的技术、方法路径，从中提取并落实对村庄规划编制有效、有用的8个方面指导内容。

2.1 承接本岛与离岛功能，明确村庄发展定位

通过充分对接上位及相关规划，平潭是大陆唯一具有“综合实验区+自贸试验区+国际旅游岛”三区融合、闽台合作与国家对外开放两窗口政策叠加的优势地区，是承接大陆与台湾双向经济辐射的地区，更是一带一路战略的重要节点。在全国唯一的对台综合实验区、全国第二个国际旅游岛的框架下，大练岛应积极发展以海丝文化复兴+海岛养生养老旅游两大功能的“海丝康养生态旅游岛”。

围绕主岛“一岛两窗三区”战略定位与离岛泛旅游概念功能，从宏观层面，打造新时期海西滨海旅游产业的标杆海岛特色目的地；从中观层面，为平潭北部片区山地岸线提供新的旅游产品，延展旅游路线，丰富客群种类，以促进平潭岛北部片区经济发展，平衡区域产业结构；微观层面，作为桥头堡村庄，承担前段凝聚、配套、展示等功能。发展的3个层面如图2所示。渔限村的发展定位为：以海岛旅游为特色，具有平潭传统建筑风貌的海岛渔村。应主打平潭北部海岛旅游服务中心驿站、海丝文化(沉船遗址)品牌村、岚岛海洋活动载体村三大功能。

2.2 从村庄所处离岛区域确定村庄保护与开发格局

坚持生态优先，保护开发的理念。对接原大练乡总体规划中，资源环境承载力分析与建设开发适宜性评价。大小练岛生态保护重要与极重要区面积共1142 hm2，占大小练岛面积(含周边部分海域空间)的87.6%，大部分区域生态环境敏感性强，保护重要性高；而建设开发适宜性分析中适宜区1018 hm2，占大小练岛面积(含周边部分海域空间)的78%。综合两者分析，结合生态控制分区，形成大小练岛“岸线地质修复、北部严格控制、中部生态屏障、南部集中建设”的四层由北往南平行嵌套保护开发格局[1]。

在此基础上，针对渔限村细化相应国土空间评价内容，如图3所示。最后确定村庄“南北双带，东西两屏，特色两核”的生态保护格局，如图4所示。

图3 村庄国土空间适宜性评价

图4 村庄生态保护格局

2.3 坚持边界管控及指标管控的底线思维

在第三次全国国土调查、土规建设用地管控分区等各相关管控要素数据的整合、梳理的底图底数基础上，通过多规合一工作，研究矛盾图斑并制定相应冲突处理原则。规划落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线(离岛村庄涉及海域的还需要确定海域管控线)。

以底线思维确定村庄人口容量与建设空间规模。由于平潭当地政策不允许增加宅基地，因此离岛村庄村民建设用地仍然是基于存量，做减量规划。

2.4 为重要项目落地提供保障

规划通过承接国土空间开发保护目标，对接平潭地区新一轮五年发展计划，梳理地区发展建设任务。离岛村庄村域内涉及到的重大基础设施项目(如平潭公铁二用大桥、大练环岛路)、重点产业发展项目(主要是第三产业，如康养项目)、特色公共文化服务设施项目(如沉船博物馆)，均应制定可落地、可实施的用地图斑及约束性指标，如图5所示。在村庄规划层面，助力村庄内空间与指标的有效分配，注意空间形态的有序组织。

图5 村域内重要项目批建情况对接

2.5 优化资源要素分配，采用弹性与刚性结合之法

村庄的发展应营造完善的公共空间与公共服务功能。围绕村庄中部大型宗祠建筑内外空间，规划如活动中心、健身场地等文体科技功能。规划新建村委会也需要包括日常需求的医疗卫生、文化服务、管理等功能；优先布点“近而不进”覆盖全境的设施布局，从给排水、电力通信设施之间或场地空间之间的避让统筹方面，考虑村庄有限资源要素的分配[2]。渔限村通过村委及村民共同商议，预留1.5%建设用地共计4600 m2作为村庄发展留白用地，以应对村庄未来自身居住、配套和旅游服务功能的落地；同时规划优化土地结构，将腾退用地指标供应到服务设施与公用设施，以提升村庄品质，为生产生活服务。

2.6 强化生态治理修复与制定保护政策

坚持山水林田湖草生命共同体的理念、陆海统筹的原则。渔限村从用地整合度、生态基质完整度、地质土壤完整度、生态廊道连通性、耕地资源利用水平、陆地和海洋生态环境质量等进行综合评价，明确治理修复方向，如图6所示。

图6 国土综合整治与生态修复综合评价

村庄目前主要问题是海洋生态环境质量较差。因近海养殖污染导致海水水质变差，存在一定范围的海岸线侵蚀和芦苇湿地滩涂破坏情况。应采用物理及生物的修复方法对近海养殖污染区进行修复。芦苇湿地则是通过规划公园后，发挥当地政府与村民的主动性共同监管。还可利用沙滩工程养护及岸线防护工程等多项措施，对侵蚀岸线进行修复。通过增施有机肥改良土壤，合理增施氮肥和钾肥，进一步提高农产品品质。

2.7 重点考虑灾害应急机制

海岛村庄防灾，可考虑应急防灾与常态防相结合的方式。因海岛内部路窄房旧屋密，因在各村庄内，建议配置村民消防队伍与应急消防器材，消防水源可用地下水或雨水收集进行储备。将村庄公共设施作为抗震重点防设目标，对其进行定期检查；梳理村庄逃生通道与路径，村庄规划多处避难点，多位于空旷地与绿地田中，确保尽快尽短疏散与救护；加强防洪排涝及防台风措施，按照要求对山地截洪引流渠、村内水渠及海堤渔港场所进行改造与提升；完善防风基干林北侧沙滩澳口的建设；加强村庄用水用电安全，对农村“蜘蛛网”进行改造以提升防灾能力。

2.8 建立规划实施保障机制

整体秉承有据可循、依法依规办事、动态管理、奖惩并行的措施。规划编制成果分为管理版与村民版。村民版为宣传图册，针对后澳芦苇湿地的保护利用、北岸前澳沙滩的垃圾处理、牛智山的绿化保护、村庄用地及服务设施布点、产业发展计划等村民关心的核心问题，用直白简练的文字与图片进行说明展示，以求做到村民清楚，基层宣传到位的目的。同时将规划成果制作数据库，与管理版一并作为后续规划衔接管理的直接依据。

3 平潭离岛村庄发展的机遇与出路

以渔限为代表的离岛村庄，纵使在物质环境层面具有其特殊性短板，但仍可通过政策、外部资本及村庄自身主观能动性进行突破发展，寻找增长极，打造自身特色，概括为以下9个方法。

3.1 提出村庄形象定位，合理寻找宣传与推广渠道

渔限村作为保护开发特色村庄，提出“山海宜境，闲趣岛居”的形象定位(宣传口号)。并且依托平潭公铁大桥的通车，大练岛匝道口计划增设形象宣传标识，并规划一处社会停车场用地。把村庄按照地区桥头堡、海岛门面的高度进行打造。要紧紧借助跨海大桥与苏平片区石牌洋、北部廊道等网络热点地区联动宣传；积极推广“农村数字+”等新技术，将村庄优势特色借助网络短视频、平潭旅游官媒及其他自媒体平台进行传播。

3.2 重视交通基础设施建设，提升可达性

“离岛”狭义上是指远离大陆的岛屿，广义上可指远离主体发展区的独立功能区域。因为相对隔离，“离岛”与主体发展区有不同的对外联系方式、不同的内部交通组织[3]。

对离岛村庄的发展来说，最重要的无外乎出行交通的运量与运输方式。目前，新建平潭公铁二用大桥将长屿岛、小练岛、大练岛与平潭本岛，大练岛内设置了海岛群唯一一处高速互通口，距离渔限村900 m。这一区域重大基础设施的建设，使得这个原先交通不便、配套落后的村庄迎来了新的发展机遇。很多的离岛村庄并没有这样的条件，仍然依靠轮渡与主岛或陆地进行着通勤。因此，规划中应重视海岛轮渡码头与村庄主要居民点间的联系，体现“公铁港”的支撑作用，保证村道或环岛路定期维养。组建岛内大容量公共交通，规范岛屿运营接驳车辆，在区域层面建立便捷快速的出入岛方式，尽可能为本地与外地人员提供高效运输方式。

3.3 区域差异化联动，体现本村独占亮点

在区域经济发展不平衡的前提背景下，进一步加强本岛、离岛、海域之间的联动。利用景观资源丰富的周边海域和离岛开发作为载体，通过邮轮、游船、游艇等交通工具，开辟环岛近海观光休闲航线，形成海上旅游环。村庄差异性功能入环，村与村联动共同展示坛北文化体验区的内涵。发掘村庄独占性资源，由片区政府相关部门与各村基层两委共同协调决策，避免恶性竞争与重复建设等“零和游戏”带来的内耗。

反观渔限村，积极寻找确定自身特色资源，如古沉船遗址、平潭罕见沙滩澳口芦苇湿地、临江寺代表的红色革命文化以及环牛智山观光道等。近期做好离岛内部村与村旅游的联动；中期做好与主岛海陆旅游路线之间的资源互动；远期则基于福州东部海岸沿线区域，融入平潭与滨海新城、琅岐岛、连江县及罗源县的旅游路线，做海西全域旅游的“榕岚驿站”，如图7所示。

图7 平潭北部苏平片区试点村资源竞合分析

3.4 保障生产生活必备资料，探索可再生能源的开发

因海陆交通瓶颈，离岛村庄存在公用设施供给及资源回收成本高、效率低的问题。在村庄层面，需在发展中考虑太阳能路灯、光伏风力电力储备、污水尾水无害化入田灌溉、雨水收集与景观灌溉利用等方面的计划。应积极扩展试点村庄有机更新、生态设计及低成本景观的工作[4]，以减少特定资源对主岛和陆地的依赖程度，增加村庄应急能力。

3.5 摸索离岛特殊财政措施，优化陆台合作机制

一方面，以离岛为单元积极争取政府的海岛、海域专项保护补助资金，用于支持海岛、海域自然资源和生态环境保护,促进沿海岸线和海岛海域生态功能的恢复。另一方面，将年度计划财政重点投入到海岛村庄内部，以及周边影响大、带动性强、具有示范效应的陆台服务行业、重点企业和重点项目、公共性旅游设施、交通设施的补贴及旅游活动的扶持中，并给予税收优惠；支持符合条件的海岛在地旅游企业发行企业债券，中外、陆台合作设立平潭旅游产业基金；加强与台湾机构、企业的合作，依托离岛空间，促进两岸共融。

3.6 塑造离岛村庄特色风貌，打造村庄印象

规划重视海岛石厝传统风貌的保护与活化，人居环境整治有续分期分区进行。从农房风貌整治、环卫治理、绿化美化、节点提升与道路提升多个方面，综合打造海岛石厝魅力村、海乡旅宿品牌村、高速过境美丽视野村。平潭离岛村庄仍以石头厝为主，继承地方建筑文化与技艺，规划应结合《平潭综合实验区危紧房改造建设工作实施方案》等政策文件，参照平潭综合实验区石头厝保护、景观风貌、污水工程等专项规划，建筑风貌控制导则、传统民居研究及通用图则等规划编制文件与技术标准。在对村庄建筑物、构筑物及装置物充分梳理研究的基础上，采用以四扇厝为代表的石厝传统建筑语汇，展示“石岛石村”的特色。

3.7 健全村庄自治能力，发动团结群众共同参与

渔限村常住人口490人，仅占全村人口的28%，村内青壮年劳动力已大量流失，农村空心化是我国乡村振兴道路上最大的问题。伴随空心化的态势，放眼海岛区域，离岛村庄老龄化问题也愈加严重。当下任务，应坚持制度化、体系化建设，调动村内与在外村民的治理积极性，村务公开、制度共定、议事共论，接受监督，并积极推选好人代表与好事典型，促进村民互信、村委民众同心。重视制定村规民约，为村民谋取政策福利，如鼓励村民参与村庄建设，通过投工投劳普惠村民、开展农民职业教育、精准扶贫工作等手段，增加村民家园建设内生动力与自我认同感[5]。

3.8 优选农旅文旅产业，业态不断自我更新迭代

渔限村村民主要从事农渔等传统产业，主要收入来源为种植、养殖等渔业生产。村里依山靠海，在原生经济产业的基础上，以挖掘全资源加利用全空间的方法，激活全村节点与项目深度运营的方式，制定“活山醒水、美村纳客、研艺创收”三步走的计划，同时借离岛山水之势活化环境资源；创安居之境完善村庄旅游配套，招商引资产业项目(康养及旅游特色)；营多元之业延展产业链，做特色种植、体验主题工坊与文创活动。从传统旅游的游、购、娱到有深度有迭代的体、学、悟。发挥沉船遗址等大型IP的能量，从单一产业到农、文、旅三产融合，形成产业发展项目库与分区，如图8所示。由于注重提升农业的效率与效益，增加文化产业的互动与体验，因此留下了令人难忘的标志与品牌，达到村庄集体与村民个体增收目的。

图8 村庄产业布局规划图

3.9 针对保护要素，制定可操作性的专项改造与保护实施细则作为指引

针对村庄登记文物文保单位、历史及传统风貌建筑、古树古井古碑古桥，在落实分级分类保护要求和措施的情况下，在严格保护的基础上，进行适当活化再利用。对于保护要素及保护空间、保护计划，应结合村庄规划统筹考虑与控制，与周边环境要素相协调。此外，应挖掘村庄当地文化特质，并加强保护，从精神方面溯源历史，做到传承与发扬，为村庄增加文化魂魄，塑造特色标签。

4 结语

村庄规划涉及领域专业多，组织管理与基层诉求想法多样，还考虑到产业发展方向、人居环境整治提升等，因主观意愿选择与各方审美差距存在不可确定性。当这些问题放到离岛内进行讨论时，难度更有增加。故文章以渔限村为例，在国土空间规划推进落实的大背景下，对离岛村庄的规划编制特色与重要发展因素进行探索总结，希望为海岛(离岛)村庄的规划编制与发展提供有益的思路。