国际社会对缅甸国内政治危机的调解为何难以奏效

李晨阳

国际调解是冷战结束后解决国际危机的重要方式之一，并产生过不少成功的案例，但也并非总能成功。今年2月1日缅甸军队接管国家权力并扣押前总统吴温敏、前国务资政杜昂山素季等民盟政要后，国际社会纷纷介入缅甸国内的这场政治危机，但迄今为止作用并不大，其原因值得深思。

首先是国际调解行为主体的目标不一致。一般而言，国际调解的行为主体包括全球性国际组织、地区性国际组织、大国、普通国家、非政府组织和个人，相比而言，前三类的作用最突出。缅军实施紧急状态后，联合国作为全球影响力最大的全球国际性组织立即介入，欧盟、东盟等地区性国际组织也纷纷表明态度，中美俄日印英等大国、东盟部分成员国以及作为非政府组织的国际红十字会也都先后对缅甸施加影响，但是各方调停的目的有很大的差异。联合国、欧盟以及美英澳加等西方国家认定缅甸军人发动的是政变，要求缅军停止紧急状态并还政于民盟，但事实上包括联合国缅甸问题特使比尔格纳在内的联合国工作人员对缅甸国内政治力量的实力对比、对缅甸国内是否可能发生大规模内战的判断都不够准确，而基于上述认知所提出的要缅军结束紧急状态的诉求和解决路径则是缅军无法接受的，这样的调解自然难以推进。国际红十字会只提出帮助缅甸抗疫和实施人道主义救援，故得到了缅甸管理委员会的认可。而包括东盟在内的国际组织以及中俄印日等国家还是希望缅甸国内能够保持稳定，希望缅军与民盟在法律的框架内解决分歧，避免出现大规模的流血冲突。由此可以看出，国际社会在解决缅甸政治危机问题上很难形成合力。

其次是国际社会对东盟的期望值太高。缅甸是东盟成员国，为了维护东盟的整体形象，东盟不可能对缅甸的政治危机视而不见。所以，印尼外长蕾特诺·马尔苏迪在危机爆发后第一时间就计划访缅，但最后是于2月24日在泰国曼谷会见了缅甸新外长吴温纳貌伦。鉴于缅甸国内形势一直不见好转，东盟又于4月24日在印尼雅加达东盟秘书处举行了东盟特别峰会，在听取了缅甸管理委员会主席敏昂莱大将的情况说明后，这次会议就推进缅甸国内的政治和解达成了五点协议。但是东盟此后并无更多更具体的行动，直到6月3日才派出文莱外交与贸易部第二部长艾瑞万与东盟秘书长林玉辉到缅甸进行斡旋。不过，长期以来东盟一直奉行“协调一致”与“不干涉内政”的原则，虽然“东盟宪章”有一定的约束性，但东盟总体上不可能对缅甸现在的执政当局采取高压政策。对于缅甸国内日趋严重的疫情、暴恐活动增加、经济形势日益恶化等实际问题，东盟也没有足够的能力去推动解决。此外，部分东盟成员国在政治体制上与美西方国家的差异性在扩大，它们并不承认一些西方国家力挺的由缅甸部分当选议员组成的“联邦议会代表委员会”以及由这些议员成立的“民族团结政府”，也没有邀请他们参加东盟特别峰会。

再次是国际调解行为主体的某些措施已经被历史证明难以产生预期效果。缅军接管政权后，美国、欧盟等不断出台针对缅军高官及其家属、缅军控企业的各种制裁措施，包括财产冻结、禁止商業交易、限制人员入境、实施武器禁运等。但这些做法早就被证明对缅军的打压效果不佳，反而会使缅甸民众的生活更加困难。此外，作为全球唯一的超级大国，美国既有“大棒”，也有“胡萝卜”，被认为是有能力在调解缅甸政治危机中发挥更大作用的，但缅甸不是美国的优先方向，美国不愿意在缅甸投入太多的政治、经济和外交资源。相反，有消息称，美国背景的非政府组织（NGO）涉嫌为缅甸民众的抗议示威活动提供资金和物资支持。

第四是信息沟通存在障碍。由于民盟主要领导人在2月1日全部被缅军警拘押，介入缅甸政治危机的所有国际调解行为体至今均无法联系到民盟主席杜昂山素季和副主席吴温敏等人，故不知道民盟高层领导人在对待军人接管国家权力上的真实态度以及希望国际社会所采取的措施是什么。比如，杜昂山素季长期奉行非暴力不合作政策，如今部分民盟成员在外部势力支持下频繁实施爆炸、纵火等暴恐活动，这些做法是否会得到杜昂山素季的支持，这连BBC等西方媒体都表示质疑。