自然资源审计视角下生态环境质量评价指标构建

戴春莉　　郭三杰　　付义勋　　黄旺

【关键词】 自然资源审计; 生态环境质量; 生态文明建设; 压力-状态-响应（PSR）模型

【中图分类号】 F239.4;X826  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）13-0125-08

一、引言

在过去的几十年里，过度追求经济发展和GDP增长，地方领导干部只看重其“政绩”及所辖区域经济发展，轻视自然资源及生态环境，环境破坏日趋严重。为此，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制[1]”。领导干部自然资源资产离任审计是推进生态文明建设的重要监督手段，其抓住了生态环境保护的主要矛盾即生态文明建设与经济增长间的关系，有效缓解环境外部性和资源公共性带来的诸多问题[2]。

开展生态环境质量评价有助于认识资源过度消耗和环境污染对生态环境破坏程度，为区域生态环境治理与管理提供依据[3]。李晓秀[4]与叶亚平等[5]分别对生态环境质量进行了界定，前者认为生态环境质量是指与人类相关的自然资源及生存环境优劣程度，后者提出生态环境质量是指在一个具体的时间和空间范围内生态系统的总体或部分生态环境因子的组合体对人类的生存及社会经济持续发展的适宜程度。关于生态环境质量评价指标选取，朱梅芳[6]、王南[7]从生物丰度、植被覆盖、水网密度等方面开展生态环境相关评价。郭鑫等[8]从社会经济、环境要素、生态系统等方面选取指标开展衡水市生态环境质量评价。项志勇等[9]从道路交通、城市扩张、生态景观格局等方面选取指标开展宁波市生态环境评价。周正柱等[10]选取建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积等9个指标开展长江经济带生态环境质量综合评价。王晓君等[11]选取人口自然增长率、森林覆盖率等22个指标开展我国农村生态环境质量动态评价。

以往关于生态环境质量评价指标体系构建方面涉及自然资源审计方面的相关研究较少。生态环境质量如何评价，指标如何与自然资源审计工作结合是亟待解决的问题。本文从自然资源审计视角出发构建生态环境质量评价指标，运用PSR模型及熵权法，将生态环境质量的量化评价结果提供给自然资源审计，为自然资源审计提供一种新的方法和思路。

二、研究区概况及数据源

（一）PE市区域概况

PE市是2018年YN省开展自然资源资产离任审计的州市级试点，其坐落于YN省西南部，是YN省面积最大的州市。PE市植物资源丰富，森林覆盖率达71.18%，有YN省“动植物王国的王宫”的美称，全国生物多样性最丰富的地区之一，被联合国环境署称为“世界的天堂，天堂的世界”，是全国唯一的国家绿色经济试验示范区[12]。在生态环境保护方面，PE市全市林地面积、森林面积居全省第一，森林蓄积量居全国州市第一，湿地面积占全省的12%。建立了亚洲象预警监测体系，加强新分布的黑冠长臂猿、绿孔雀、景东翅子树的监测工作，使得90%以上的生态系统类型和80%以上的珍稀濒危物种得到就地、近地保护。

（二）数据源

本次研究数据采用2013—2018年PE市土地利用现状（依据2017年土地利用现状分类标准（GBT 21010-2017）分类），2014—2019年PE市统计年鉴，2013—2018年PE市國民经济和社会发展统计公报，PE市地理国情监测成果数据，PE市审计时段内收集的林业、自然资源、农业农村、水务等部门相关审计数据。

三、生态环境评价

（一）压力-状态-响应（PSR）模型

压力-状态-响应（PSR）模型是20世纪90年代由经济合作发展组织（OECD）与联合国合作开发署（UNEP）提出的用于评估资源利用与可持续发展的模式，因其能够较好地反映生态系统中自然、经济、社会之间相互作用的因果关系，且可应用于不同的空间尺度和生态范畴，因此被普遍应用于生态环境与自然资源资产离任审计，如Walz[13]、史永亮等[14]将PSR模型应用于生态方面，而黄溶冰[15]、郑鹏等[16]、房巧玲等[17]基于PSR开展自然资源资产离任审计研究。见图1。

PSR模型主要强调了人类活动与自然环境之间的相互作用关系，即人类基于生存需求，在此过程中给生态环境造成诸如资源浪费、环境污染等压力;随着时间推移，生态环境遭到破坏并逐渐恶化，自然资源供给不足;当人类在获知生态环境恶化及自然资源匮乏情况下，便根据生态环境现状采取相应补救措施，以改善生态环境质量。PSR模型较好地解释了人与自然环境之间相互作用的因果关系，通过此关系了解人类对生态环境影响程度[18-19]。

（二）评价指标体系构建

1.评价指标选取原则

在相关评价中，评价目标涉及范围较为广泛，为充分和完整地了解评价目标，往往采用多种指标来进行评价，故指标选取应遵循科学性、综合性、主导性（代表性）、实用性与数据可获取性等原则[20]。

（1）科学性原则：在选取并构建指标体系时，要力求科学，各指标都应具有本学科的特点;客观反映评价目标的基本特征，指标的概念必须明确。

（2）综合性原则：要全面衡量各指标，进行综合分析与评价。

（3）主导性原则：评价目标受多种因素影响和制约，各指标的作用方式与过程是不同的。

（4）实用性与数据可获取性原则：在选取并构建评价指标体系时，不可能面面俱到，应当遵循简洁、方便、有效、实用的原则，即要通过相关学科理论的概括，选取对评价目标影响较大的，而又易于获取的指标。

2.评价指标设置

以往关于生态环境质量评价研究中，指标体系主要涉及人口密度、人均耕地面积、三废排放强度、旱涝保收面积、荒漠化指数、水土流失率、土地利用率、人均水资源量、森林覆盖率等[21]。鉴于以往研究中评价指标选取较少涉及自然资源审计内容，故依据PE市审计情况及数据可获取性，将从土地资源、矿产资源、林业资源、草原资源、水资源及大气资源等自然资源审计内容中选取24项指标，结合前人选取生态环境评价相关指标11项，共计35项（见表1），从压力、状态及响应三个方面构建PE市生态环境质量评价指标体系。

土地资源审计主要关注规划编制科学性与规划执行情况、耕地占补平衡、基本农田保护、土地审批征收、土地供应、土地开发利用、新建扩建开发区和城市新区情况等。重点审计规划建设用地总规模、城乡建设用地规模、新增建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地占用耕地面积等是否超过上一级控制指标，各级规划与土地利用总体规划是否衔接，年度建设用地规模、城乡建设用地规模、新增建设用地规模、新增建设用地占用耕地是否超过规划阶段性目标，年末实际耕地保有量是否达到规划阶段性目标;是否完成年度上级安排土地开发整理复垦补充耕地任务，是否存在占多补少、占优补劣，是否将规定不得用于占补平衡的耕地用于占补平衡;是否将25■以上陡坡地划入基本农田，是否将构筑物、建设用地、林地划入基本农田，是否存在坝区高质量耕地未划入基本农田，基本农田占辖区耕地面积比例是否高于80%并达到上级规定指标，是否存在基本农田闲置和荒芜，是否擅自占用基本农田;是否存在非法批准征收土地、非法占用土地，是否存在违规向别墅类房地产、高尔夫球场等禁止用地项目供地，是否存在违反产业政策向高耗能、高污染和资源消耗型项目供地;是否存在批而未供和土地闲置问题;新建扩建开发区和城市新区是否符合土地利用总体规划，是否占用基本农田与生态保护红线等。综上所述选取人均耕地面积、人口密度、建设用地占用基本农田、坝区高质量耕地未划入基本农田等作为压力指标，耕地资源总面积作为状态指标，工业固体废物处置率作为响应指标。

矿产资源审计主要关注规划编制实施情况，勘查采矿许可证、矿山“三率”、矿山生态环境、矿产资源开发利用情况、尾矿库建设运营情况等。重点审计、鼓励、限制及禁止勘查规划区与开采规划区是否符合全国矿产资源总体规划;有无勘查、采矿许可证，是否存在越权审批、分割审批许可证;矿山开采回收率、矿山选矿回收率、矿产资源综合利用率是否达标;矿山环境恢复治理、矿山土地复垦面积是否达标;是否存在无证开采、越界开采，是否在自然保护区、风景名胜区、国有林场、森林公园、地质遗迹保护区、重要饮用水源地保护区等生态环境保护区域内开采矿产资源，是否存在擅自改变开采矿种;是否存在矿山企业尾矿库选址不当等问题。综上所述，选取无证和越界开采、饮用水水源地、生态保护红线、自然保护区、森林公园内矿产资源开发作为压力指标，矿山环境恢复治理、矿山土地复垦作为响应指标。

林地资源审计主要关注规划编制科学性、规划执行情况、虚划林地面积、林地征占用、国家级公益林保护、退耕还林等。重点审计造林建设目标设定是否过高、虚假规划林地面积;林地保有量、森林保有量、森林覆盖率、森林蓄积量是否达标;是否将非林地类型划入林地或森林中;违法征占用林地，违法征占用国家级公益林;年度退耕还林项目是否重叠，退耕还林与基本农田是否重叠。综上所述，选取违法征占用国家公益林作为压力指标，林地保有量、森林保有量、森林覆盖率作为状态指标，当年造林面积、绿化覆盖面积、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率作为响应指标。

草原资源审计主要关注规划执行情况、基本草原划定情况、草原资源资产管理、草原征占用等。重点审计草原保护与建设发展规划或纲要的面积是否一致;是否存在虚划草原面积;天然草原资源面积是否减小，天然草原类型空间分布情况，草原“三化”面积;是否存在开采矿藏、工程建筑等非法占用草地。综上所述，选取草原虚划面积、草原“三化”面积作为压力指标，草地资源数量作为状态指标。

水资源审计主要关注水资源数量与质量、取水许可证、入河排污口、河道采砂、河道占用等。重點审计水资源总量、地表水、地下水资源量、水质等级、分布变化情况;是否存在无证取水，是否存在越权审批、违规审批取水许可证;是否未经审批设置排污口，是否在饮用水水源保护区、风景名胜区、重要渔业水体内设置排污口;是否存在违法采砂、取土行为，违规审批河道采砂许可证;是否存在围湖造地、未经批准围垦河道;河道管理范围内是否存在违规建设。综上所述，选取工业废水排放总量与城市污水排放总量作为压力指标;选取水资源总量作为状态指标;选取城市污水集中处理率作为响应指标。

大气污染审计主要关注区域内空气质量变化情况。重点审计空气质量是否严重下降、大气污染防治任务是否完成等。综上所述，选取工业废气排放总量作为压力指标，工业废气治理设施处理能力作为响应指标。

耕地、园地、林地和草地4种地表植被覆盖类型可以直观地反映区域生态环境。生物丰度指数（BRI）表示生态环境系统中物种多样性，用于衡量评价区域内生物的丰富程度，区域生态环境质量评价研究中指标大多包含生物丰度指数;植被覆盖度（FVC）是衡量地表植被状况的一个重要指标，是描述生态系统的重要基础数据，也是区域生态系统环境变化的重要指示，对水文、生态、区域变化等都具有重要意义。生态景观格局体现了区域的生态状况及其空间变异性等特征，景观多样性反映了景观的复杂程度，景观优势度用于测定景观多样性对最大多样性的偏离程度，景观均匀度反映了景观中各斑块在面积上分布的均匀程度。综上所述，选取对生态环境质量相对有影响的生物丰度指数、植被覆盖指数、景观多样性、景观优势度及景观均匀度作为状态指标。

3.数据标准化

由于在多指标评价体系中，评价指标选取来源于多个方面，不同的评价指标通常具有不同的量纲和单位，因此指标之间存在着不可比性，不利于数据分析，因而需将不同量纲的指标进行标准化处理，使之无量纲化。数据标准化处理方法众多，常用的有Min-Max标准化、Z-score标准化、按小数定标标准化等。本次采用Min-Max标准化方法对指标进行标准化处理，设有m项评价指标，n个评价年份，构成评价指标矩阵Y=[Yij]m×n（i=1，2，3，…，m;j=1，2，3，…，n），其具体标准化步骤如下：

Yij=60+40×[（Xij-Xm i n）÷（Xm a x-Xm i n）] 正效应指标（1）

Yij=60+40×[（Xm a x-Xij）÷（Xm a x-Xm i n）] 负效应指标（2）

式中，Xij为第i项指标各年份实际指标值，Xm a x为第i项指标各年份实际最大值，Xm i n为第i项指标各年份实际最小值，Yij为各指标最终标准化后的值。正效应表示某指标对生态环境而言有益，负效应表示某指标对生态环境而言不利。

4.指标权重确定

本次利用熵权法确定相关指标权重，此方法属于客观赋权法，不掺杂人为主观意识，其基本思路是根据指标变异性的大小来客观确定指标权重，具体步骤如下：

由标准化后评价指标矩阵Y=[Yij]m ×n（i=1，2，3，…，m;j=1，2，3，…，n），若第i项指标Yi，其标准化后值Yij的变化幅度越大，则表明该项指标在生态环境质量评价中所做的贡献越大;若某项指标的数值全部相等，则表明该指标在评价中不做贡献，对评价无影响[22]。

（1）计算第i项评价指标第j个评价年份的指标值比重Pij：

（2）计算第i项评价指标的信息熵Ii

式中0≤Ii≤1。当Pij全部相等时，

（3）计算第i项评价指标的差异性系数Ci

对于特定的指标Yi，Yij的数值差异性越小时，Ii越大;直至Yij全部相等，差异性为0时，Ii取极大值1，此时，该指标Yi几乎不起作用;当各评价指标值差距越大时，Ii越小，该项评价指标在评价年份中所起的作用越大。本文采用差异性系数（Ci）表示指标的重要程度，计算公式为：Ci=1-Ii，Ci越大，指标越重要。

（4）确定第i项评价指标的权重系数Wi

基于以上权重计算方法，得到各评价指标权重见表2。

四、评价结果及分析

（一）评价结果

经指标标准化处理以及权重计算，获得各评价指标标准化后数值及权重，采用多指标综合评价法开展PE市2013—2018年生态环境质量评价，具体公式为：

式5中，Fs c o r e为区域生态环境质量评价总体分值，Wi为第i项评价指标权重，Yi為第i项评价指标标准化后得分，m为评价指标个数，i=1，2，3，…，m。

基于式5，得到PE市相关评价年份的生态环境质量评价结果见表3。

为衡量PE市生态环境质量的水平，依据《生态环境状况评价技术规范》[23]，可以将生态环境质量评价结果（Fs c o r e）划分为五个等级，即优、良、一般、较差和差，具体见表4。

由评级标准可知，PE市生态环境质量近年均处于优，且在不断上升。将评价结果通过折线图表示（如图2所示），可以很明显地看出2013—2018年PE市生态环境质量、生态环境压力、生态环境状况及生态环境响应变化情况。

（二）结果分析

由表3、表4和图2可知，2013—2018年PE市生态环境质量各年均处于一个较高水平，得分值基本在80分左右，整体呈上升态势，上升3.59分。

由图2可知，评价年份内生态环境压力整体呈下降趋势，2013—2018年下降1.59，压力主要来源于城市污水排放总量、违法征占用国家公益林、建设用地占用基本农田的增加。2013年城市污水排放总量为2 290万m3，2018年为4 119万m3，增加1 829万m3;2013年违法征占用国家公益林为949公顷，2018年为1 100公顷，增加151公顷，且逐年增加;2013年建设用地占用基本农田为23 722公顷，2018年为25 462公顷，增加1 739公顷，且逐年增加。

生态环境状态略微下降，2013—2018年下降3.11，主要是表征地表植被覆盖的林、草、园地面积略微减少，生物丰度及植被覆盖略微降低。2013年林地保有量为3 296 316公顷，2018年为3 291 108 公顷，减少5 208 公顷;2013年森林保有量为2 868 096公顷，2018年为2 865 152公顷，减少2 944公顷;2013年草地面积为134 446公顷，2018年为126 767公顷，减少7 471 公顷;2013年园地面积为276 008公顷，2018年为270 573公顷，减少5 434公顷。

生态环境响应变化明显且稳步上升，2013—2018年增加8.29，表明生态环境方面的投入不断加大，主要体现在矿山环境恢复治理、矿山土地复垦、人工植树造林，其次是不断提升工业废气治理设施处理能力以有效治理大气污染;矿山开采对生态环境影响尤为显著，故需加大力度恢复治理矿山。PE市矿山环境恢复治理成效显著，2013—2018年恢复治理面积提升171公顷，矿山土地复垦提升264公顷;植树造林面积近两年开始增加，2013—2015年造林面积均在1.7万公顷左右，2016年3.0612万公顷，2017年2.21万公顷，2018年1.5991万公顷。

PE市生态环境质量整体有所上升，表明在及时采取治理手段后，有效地缓解了经济高速发展与保护生态环境之间的矛盾，证明PE市在保护生态环境方面采取的措施切实、有效。PE市生态环境质量评价指标中，违法征占用国家公益林、建设用地占用基本农田、林地保有量、森林保有量、草地面积、矿山环境恢复治理及矿山土地复垦等指标是常规的自然资源审计内容，可见从自然资源审计角度出发评价区域生态环境质量有一定成效。

五、结语

本文运用压力-状态-响应（PSR）模型及熵权法，借鉴生态环境评价指标体系，结合自然资源审计的特点，从自然资源审计视角出发对生态环境评价指标体系进行了探索性的构建。同时本文以PE市为例，侧面检验所构建的评价指标体系的实践效果。本文为自然资源审计与生态文明建设相结合奠定了理论基础，生态环境评价结果对自然资源审计工作具有导向作用，可以缩小问题线索的查找范围，提高工作效率。本文部分观点仍处于探索阶段，尚未在系统的审计实践中得到充分檢验，且受到区域自然资源禀赋特点及数据可获取性等影响，分析可能存在不足之处，因此，关于自然资源审计对生态环境评价的相关研究需要在后续研究中不断改进。

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