永远在路上的执着从何而来

夏芯

中国共产党的反腐历程，伴随着大政方针的调整、制度建设的完善和法治进程的加快。不积跬步，无以至千里。历史进程中每一小步，既通向了今天反腐败的压倒性胜利，也诠释了“永远在路上”的不变真理。

反腐败方针是经验的总结，也是时机的把握

党的历代领导人都有关于廉洁的思想和要求。在不同的历史阶段，党的反腐倡廉工作任务也有所不同。中国社会科学院中国廉政研究中心副理事长、中央纪委研究室原主任李雪勤参与起草各项重要文件30余年，他向廉政瞭望讲述了他的研究与理解。

廉政瞭望：党在历史上的标本兼治对今天的反腐倡廉工作有什么启示？

李雪勤：新中国成立后到党的十一届三中全会之前，我们党的反腐败工作方式基本上是以运动为主，比如“三反”“五反”“四清”等。

实践证明，在社会主义革命完成、党和国家的工作重点转移到经济建设上来以后，不能再搞大规模的群众性政治运动，于是党的建设走上了一条靠改革和制度建设的道路。

但靠改革和制度建设是一个过程，不可能一蹴而就。如果在这一个时期简单地讲治标为主或者治本为主，往往会掩盖矛盾，导致另一种倾向的出现，使我们的工作陷于被动。

在这样的大背景下，我們应当在坚持标本兼治的基础上，采取经常性工作与专项治理相结合的反腐败方式。在一般情况下采用经常性工作来解决腐败问题，在特殊情况下采用专项治理的方式来解决腐败问题。实事求是，具体问题具体分析，有什么问题就解决什么问题，以此取得反腐倡廉工作动态平衡的发展。

廉政瞭望：改革开放以来，我们党的反腐败方针经历了怎样的演变？

李雪勤：我们党反腐败基本方针，是随着工作的需要，一步步建立并完善起来的。

党的十一届三中全会是我们党系统开展反腐败工作的重要节点，当时成立了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会，主要任务是维护党规党法、切实搞好党风。

党的十二大提出用五年时间实现党风的根本好转，结果老问题解决后，新矛盾又出现了。光靠反不行，党的十三大提出加强党风建设，之后提出廉政建设，合起来就是党风廉政建设。

一直到1992年，党的十四大决定要开展反腐败斗争。从哪里反？在当时中央纪委书记尉健行领导下，在开展调查研究的基础上，中央纪委二次全会明确提出了反腐败三项工作格局，即领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风。

这次全会还提出了反腐败必须加强综合治理、既治标又治本的理念。从此，我国的反腐败工作从被动转向主动。那时中央纪委研究室每年都要搞调研，为中央纪委全会报告的工作部署做准备。

在党的十六大召开前夕有个插曲。当时党内有同志主张反腐败要以治本为主，认为这么多案子光靠查是查不过来的，还是要用制度从根本上解决问题。理想状态当然是这样，但我们正处在改革发展过程中，大量的新情况新问题在出现，大量的制度正在改革，治本的“本”是动态的。当时，尉健行指出，现在提“以治本为主”为时尚早，应该提“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度”为好。

党的十六大召开后，党中央明确了反腐败“十六字方针”：标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。这个提法分别写进了党的十七大、十八大的报告和修改的党章中。但后来在实践中发现，由于突出地强调“注重预防”这一点，容易将重点偏移到教育、宣传等方面，从而影响和减弱查案的力度，有的地方甚至把这个提法作为不查腐败案件的借口。所以，必须探索建立更加全面有效的机制。

党的十八大后，习近平总书记明确提出要“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记指出，“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略”。应该说，这体现了对腐败发生机理、管党治党规律和当前形势任务的深刻洞察和把握。

廉政瞭望：您在呼吁“把清廉中国建设作为反腐败国家战略”，这是基于怎样的研究基础？

李雪勤：在这之前，我在中央纪委研究室工作时，当时中央纪委主要领导主张的是“建设廉洁政治”，这句话后来被写入了党的十八大报告。

在党的十八大之前，我们党提出的反腐败目标是把腐败现象遏制到可能的最低程度。应当说这个要求不算高，但要做到也不容易。如果提出建设廉洁政治，就是对党风廉政建设和反腐败斗争提出的一个更高要求。

建设清廉中国，就是一个更高目标。我2018年提出这个观点，是基于习近平总书记在十九大报告中指出的“通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”。海晏河清、朗朗乾坤，这不就是清廉中国吗。况且，我们已经提出了法治中国、平安中国、健康中国、数字中国、美丽中国等理念，建设清廉中国正是实现上述理念的重要政治基础和保证。

我相信，到2035年左右，我们在继续持之以恒地深入开展反腐败斗争、城镇化程度达到百分之七八十、进入发达国家行列的时候，中国的腐败问题就能够逐步得到有效控制，清廉中国将会真正成为现实。

党用制度给自己的权力上锁

纪律建设与反腐败制度建设一直伴随着中国共产党的发展历程。为什么我们党能够保持先进性和纯洁性？制度建设如何服务于党的政治目标实现？对此，中国纪检监察学院党委副书记、纪委书记蔡志强作出了解读。

廉政瞭望：中国共产党历来重视反腐败制度建设，制度建设对反腐有哪些作用？

蔡志强：中国共产党从诞生之日起，就高度重视纪律建设。党章作为党的根本大法，始终把纪律规定作为重要组成部分，并随着形势变化加以完善，形成与各个时期政治任务相适应的党内法规体系。

1926年，党中央出台了第一个“反腐通告”《坚决清理贪污腐化分子》。延安时期，我们党处决了曾立下战功却走上犯罪道路的两名党员黄克功、肖玉璧。1941年，党中央作出《关于增强党性的决定》。这些都是我们党严格执行纪律、加强制度建设的有力实践。

中国共产党始终坚持以自我革命引领伟大社会革命。新中国成立初期，党中央形成了《关于在全党全军开展整风运动的指示》，通过党内监督和群众监督相结合的方式，解决党内存在的思想不纯、骄傲自满等作风问题，并将其与社会主义革命各项工作相联系。

通过政治运动的方法解决作风建设和纪律建设问题，不可避免地导致制度建设经历波折。“文革”之后，中国共产党经过深刻反思，在党的十二届二中全会上通过《中共中央关于整党的决定》。这是新中国成立以来，我们党第一次不依靠群众运动，而是通过自身努力解决问题的伟大尝试。邓小平提出“靠制度管权管事管人”，强调“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

当时中国正处于改革开放初期，计划经济向社会主义市场经济转型的过程中出现制度漏洞和监管死角。社会上逐渐流行一种错误观点，认为在不发达地區，腐败是经济发展的润滑剂。

事实上，在不发达地区尚未形成市场意识和商品消费意识的情况下，一些跨国公司往往通过腐蚀官员来拓展市场，这是极其可怕的，相当于直接对政党所在国的政治体系进行解构。西方国家的这种“腐败输出”，加剧了我们党内的腐败问题。

到了1993年，党中央更加清醒地意识到反腐败斗争是事关党和国家生死存亡的根本问题，着力推动实现中央纪委和监察部合署办公，加强党对反腐败工作的统一领导。同时，我们党首次提出反腐败斗争形势是严峻的，着力构建惩治和预防腐败的体制机制。但在较长一段时间里，高压惩治这一手比较软，导致监督权威无法建立。

党的十八大以来，党中央以八项规定为突破口，从作风建设入手，推进全面从严治党。习近平总书记在十八届三中全会上提出党的建设制度改革，推动制度治党驶入“快车道”。到今天党内修订、颁布了200多项制度规范，构建了系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

直至今日，党中央始终保持“反腐败斗争形势依然严峻复杂”的判断，这表明我们党对反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性始终有着清醒认识和准确把握。

廉政瞭望：为什么我们党在不同时期都十分强调纪律建设？

蔡志强：党的政治属性决定了纪律是一项政治性要求，强调纪律建设是为了更好地践行党的宗旨。比如新民主主义革命时期，党在推进反腐败的过程中，把党和军队的纪律建设与服务群众的诉求结合在一起。

新中国成立后，为打破政党兴衰的历史周期率，我们党展开了“三反”“五反”运动，防范党脱离群众、纪律松弛问题。

党的十八大以来，我们党始终牢牢坚持党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线，坚持以人民为中心，着力解决群众身边的腐败和作风问题，不断夺取党风廉政建设和反腐败斗争新胜利。

可以看到，中国共产党的历史任务始终与维护群众利益息息相关，这是一个政党能够历经百年，展现出勃勃生机的一个重要因素，也是强调纪律建设的根本所在。

廉政瞭望：中国共产党为什么有能力用自己的办法解决自身的问题？

蔡志强：不断提高肌体免疫力，解决腐败问题，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，是马克思主义执政党最基本、最重要的能力要求，也是领导社会主义现代化建设的优势所在。

客观而言，中国共产党作为执政70多年，有9500多万党员的大党，尤其需要通过完善的党内法规体系来保障党的集中统一，需要增强党员干部的法治意识，强化党依法执政的能力。

在推进改革开放的过程中，特别是党的十八大以来，中国共产党以自我革命精神推进治理体系和治理能力建设，积极保障市场在资源配置中的决定性作用，从执政能力建设的实践要求出发，主动拿起法律武器，积极构建中国特色社会主义法治体系，把权力关进制度的笼子里，永葆党的生机和活力。

在党领导社会主义现代化建设过程中，“纪在法前”是一个重要的政治原则，要求我们党从先进性、纯洁性出发，让渡法律赋予党员的一部分基础权力，通过党员的自觉奉献实现对社会主义发展的积极引导和有力保障。

同时要看到，完善的党内法规体系是社会主义法治的突出优势。我们党在加强纪律建设、构建完善的党内法规体系的同时，深化纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，制定颁发监察法及其配套法规，实现党内监督的延伸和拓展，以及党纪与国法的有机衔接。纪在法前、纪严于法、纪法贯通、法法衔接，形成环环相扣的制度体系，为我们党更好地解决自身问题提供了制度保障。

反腐败法治建设在探索中不断进步

十九届中央纪委五次全会工作报告中的一个亮点，是探索建立行贿人“黑名单”制度，这是北京师范大学国际反腐败教育与研究中心主任彭新林在此前的征求意见座谈会上提出的。如何梳理我国的反腐败法治化进程？彭新林向廉政瞭望提供了他的视角。

廉政瞭望：在我国推进反腐败法治建设的过程中，有哪些标志性的事件？

彭新林：梳理我国反腐败法治建设的历程，可以有三个视角：立法、典型案例、体制机制的变化。

在立法方面，1979年第一部刑法典和1997年现行的刑法典出台，这是两个标志性节点。

党的十一届三中全会提出加强社会主义民主法治，开启了法治建设的春天，反腐倡廉法治逐步发展完善。

1979年出台的刑法典正式规定了贪污罪、受贿罪等。1997年，在全国人大常委会出台了25个单行刑法及一系列附属刑法的基础上，重新修订了一部相对系统的刑法典，刑事法治又跃进了一大步。修订后的刑法典将贪污贿赂犯罪从经济犯罪中单列出来，明确了两者的区别。

2003年国际社会通过的《联合国反腐败公约》也具有标志性意义。中国作为缔约国之一，吸收了其中一些经验，最典型的是违法所得特别没收程序和刑事缺席审判程序，适用于腐败分子逃匿境外的情况。

另一个重要节点是监察法的出台。为此，宪法首先将“一府两院”宪制架构调整为“一府一委两院”宪制架构，从而为监察法的出台提供了充分依据。

同时，一些代表性案例推动了反腐败法治化进程。比如21世纪初的龚建平足球“黑哨”案，在当时触及了我国受贿类犯罪刑事规制的盲区。检察机关以公司、企业人员受贿罪对龚建平提起公诉，而法院则认定其构成受贿罪，但龚建平作为中国足球协会指派担任的足球裁判，仅是凭借专业体育知识从事体育活动的人员，不能说是公司、企业人员，但认定为国家工作人员也比较牵强，其实他是属于非公司、企业人员的非国家工作人员，以受贿罪追究其刑事责任这在当时争议很大。

但2006年通过的《刑法修正案（六）》对此作出了建设性的回应，将公司、企业人员受贿罪的犯罪主体范围扩大到了“其他单位的工作人员”，相应罪名也变成了“非国家工作人员受贿罪”。可以说，龚建平案对于我国反腐败刑事法治的发展完善，具有显著意义。

在体制机制变化方面，我们更加关注党的十八大以后。因为全面依法治国被列入“四个全面”战略布局，反腐败治理成为国家治理的重要组成部分。我们党强调以法治思维和法治方式反对腐败，明确了法治反腐是反腐败发展的根本方向。

其中，国家监察体制改革是最具标志性的事件，涉及反腐败体制机制重塑。境外追逃追赃也成为我国反腐败的一张名片，近年来我国不断深化反腐败国际合作，努力推动构建以追逃追赃为基础的反腐败国际合作新秩序。

廉政瞭望：您为什么提出探索建立行贿人“黑名单”制度的建议？

彭新林：之所以不断呼吁建立“行贿人”黑名单制度，主要是出于促进新时代纪检监察工作高质量发展考虑。同时，行贿人“黑名单”制度在预防腐败犯罪、引导企业合规经营、营造良好营商环境方面也具有重要作用。

在反腐向纵深推进、监察体制改革不断深化发展的新形势下，行贿人“黑名单”制度值得探索推行。

其实，近年来四川、贵州、湖南等地纪检监察系统开展了探索行贿人“黑名单”制度的实践。我认为这是一个有效预防腐败犯罪、促进腐败治理现代化的好制度，关键是怎么科学地设计它的条件、期限和退出机制。而且建立行贿人“黑名单”制度后，得有联合惩戒制度。

对此，我建议应该完善行贿信息档案查询管理制度，将涉嫌行贿信息分级列入行贿“黑名单”，加强纪检监察机关与税务、财政、金融、招投标管理、市场监管等部门的沟通协作，在市场准入、经营资质、贷款条件、投标资格等方面，对列入“黑名单”的行贿单位及行贿人予以限制。通过联合惩戒机制，对行贿者采取资质吊销、评级下降、关闭融资通道等举措，使其无法继续参与市场活动，从而有助于遏制贿赂行为，打击商业领域的腐败交易活动。

廉政瞭望：您认为反腐败的法治建设下一步着力點在哪里？

彭新林：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面依法治国的决定》，把贿赂对象“财物”拓展到“财物和财产性利益”，但是法律还没有改，只出了一个司法解释。

其实，社会上对非财产性利益贿赂纳入刑事规制呼吁了很多年。

在《刑法修正案（九）》颁布之前，受贿罪与贪污罪采取相同的定罪量刑标准，以数额大小作为定罪量刑的唯一依据。性贿赂等非财产性利益因无法按照财产价值进行量化，即使纳入贿赂犯罪对象之中，司法机关也难以有效适用和衡量。

《刑法修正案（九）》将以往的刚性数额标准调整为“数额大小程度+情节严重程度”的定罪量刑标准，改变了刑事立法和司法实践中“计赃论罪”的规定和做法。因此，性贿赂等非财产性利益尽管无法以财物或者财产性利益直观衡量，但可以在情节的视域内予以规范评价。

鉴于此，我认为当前将贿赂犯罪的对象扩展到财物、财产性利益和非财产性利益是现实可行的。借国家监察体制改革的东风，我建议将刑法中贿赂犯罪的对象“财物”修改为“贿赂”，将以上三者都纳入贿赂犯罪的对象。