电子政务实施现状的研究——以利益相关者理论为视角

丁 磊

近年来，中国的信息化高速发展，计算机、现代网络通信技术、数据库技术等信息化手段逐步被应用于生产、教育、医疗等社会各领域。而在网络化、信息化与全球经济一体化的大趋势下，政府部门的信息化成为了一个国家发展经济和提高国际竞争力的重要基础。

大数据时代的来临，为创新政府治理、提高政府服务效率提供了诸多利好因素，然而，在政府掌握全社会绝大多数的信息资源的情况下，电子政务本应该是全社会信息化建设的龙头，而现实情况恰恰相反:电子商务的发展势头迅猛，而电子政务仍发展缓慢，进度停滞不前。为更好地建设我国电子政务以实现更高的社会经济目标和发展全球化战略，我们首先要对自己的家底有所了解，即政府CXO机制的建设现状。

1.政府CXO机制实施障碍研究

1.1 政府CIO机制实施障碍研究

孟川瑾等（2014）从组织结构角度出发，指出“双轨制”结构会造成“信息办”与“信息中心” 不明晰的职责分工导致了推诿现象的产生，认为这样一种未定型的多样化设计是现行政府CIO机制的一大弊病1。孙文平等（2017）对上海市K区各部门进行了深度访谈，从顶层设计、评估机制等视角入手，认为K区存在机构繁多、缺乏统筹协调与有效的顶层协调机构、信息化机构地位低、上下级关系不清晰等问题2。刘越男等（2018）在对美国联邦政府文件管理与信息资源管理的整合路径研究中指出，我国虽然在政策创新方面建树颇多、举措有力，但缺乏与文档管理等基础性信息，并认为资源管理工作的衔接与归档是未来应大力发展的一个方向3。杨玲等（2008）则提出我国CIO制度建设存在职权和责任不对等、绩效机制不健全与自身能力不足这三方面问题4。

在国外，NARA根据《电子政务法》要求联邦政府机关于2009年10月前提交电子文件保管期限表，然而仅有67%的CIO返回报告（其中35%完成任务，而6%声称无电子文件），可见文件管理和信息系统建设的整合是政府CIO机制实施过程中的一大难题5。

1.2 政府CTO机制实施障碍研究

于仁萍（2008）指出，我国政府信息封闭化、闲置化的状态在造成一定程度信息资源浪费的同时，更给CTO机制的实现造成了一定的障碍6。黄璜（2017）结合奥巴马时期的联邦政府事例指出政府部门并未给出对首席科技官职责的明确表述，且这一职位也非法定任命，此外也存有与其他机构的职能有所重合的系列问题7。陈炳硕（2018）对韩国科技决策咨询制度的建设情况进行了分析，并认为由总统首席科技秘书所提供的政策咨询建议多以专家为主，其对外开放程度不够高8。

1.3 政府CDO机制实施障碍研究

白献阳等（2018）通过对大数据环境下我国政府数据开放政策体系研究，指出目前政府数据开放存在政策体系有待完善，具体政策缺乏规范性，隐私保障力度不够，执行缺乏组织保障等方面的不足之处9。陈志成等（2017）通过研究美国芝加哥大数据治理的经验，提出灵活的组织保障体系、城市体征大数据平台的构建与城市运作状态的实况性分析是其成功背后的主要原因，其中领导层面的高度重视与市政基础数据的收集、融合与开放是CDO机制实施过程中的重中之重10。夏义堃（2018）在论数据开放环境下的政府数据治理一文中指出，如何进一步明确政府首脑与CIO、CDO的职责，避免权限重叠与职责冲突是地方政府在未来需根据实际进行周密设计的重要问题11。

1.4 政府CAO机制实施障碍研究

夏义堃（2018）在论政府数据治理的内涵一文中指出，政府数据治理突破了单一的机构边界且具备内外结构复杂、治理环境多变等特征，因而标准要求与目标期望更高，如何从现有数据资产的保增值转变为数据全社会共享和经济社会效益的更高发挥，这是未来政府首席分析官们应当关注的主要议题12。周文泓（2017）以纽约市为例指出，如何实现开放数据制度在不同层级与不同部门得到执行的关键在于高效地实现各层级不同部门间分工、利益的平衡13。徐慧娜（2014）在其开放政府数据研究一文中提出，未建立相关专职机构或人员负责开放政府数据的工作是导致上海市开放政府数据的实用性在平台建设完成后始终处于停滞状态的原因，她认为，开放政府数据是需要长期不断改进和发展的政府服务提供，需有专职的机构进行相关工作的持续推动和日常管理14。

1.5 中国政府CXO机制的建设现状

需要注意的是，我国的开放政府数据工作目前仍处初期阶段，存在些许不足之处：如数据层面上，目前所开放的数据在数量和质量两方面均十分受限，未能充分发挥政府海量数据的真正价值; 虽然各级政府创建了开放数据平台，但平台间并不互通，这也就导致了在数据孤岛现象后进一步衍生出的平台孤岛现象。而就法制层面而言，当前相关的法律制度保障缺乏，无论是数据监管抑或开放推进层面均有隐患。目前我国政府政府CXO的运行程序所存在一个极大的问题在于，尚未有统一的法律规制，导致了具体工作开展时的无法可依，并在后续情景中导致行政程序存在不当操作乃至影响政府部门公信力等问题的存在。

实际上，电子政务CXO机制的建设考察的是政府部门的综合能力，涉及政府数据共享、监管、开放等环节，涵盖整个数据开放的周期。如若政府部门缺乏大数据能力，各部门的数据会依旧处于割裂状态，开放政府数据也因缺乏有效监管，数据的数量、质量、安全性与再利用程度等均难以保障，恐将成为“一纸空谈”。

基于上述分析来看，为突破当前的困境，急需推进政府部门在大数据能力与法律法规层面的能力建设，以完善政府CXO的运行机制。事实上，政府机制的运行不仅需要实现实体合法，更需做到程序合法，以便于令社会公众亦能参与到行政程序中来，从而增强社会公众对行政行为及其执行主体的认同感，这也能够进一步有效提升行政行为的效度，而这才是政府部门所追求的最终目标。

2.政府CXO机制实施障碍研究

弗里曼于1984年率先提出利益相关者理论，认为“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人” 。理论上而言，任何享有利益的对象都可成为利益相关者，但其重要性会受多方面因素（例如在组织中的角色、对组织支持的程度、对决策及资源的影响力等）的影响，并产生积极与消极的作用。在此基础上米切尔进一步指出，利益相关者的认定及其特征是利益相关者理论的核心，并由此提出合法性、权力性与紧急性这三大属性。利益相关者本是针对私人部门的相关理论，但随着其应用的不断发展，现亦可清晰地用于分析公共行政过程中参与者的利益协调问题，公共卫生政策、电子政务等公共领域，充分表明其在公共领域应用的可推广性，也为本文的理论分析提供了借鉴。

影响平行度的制造误差是调整垫与工件度(0.03mm) ，所以△Z=0.03mm，在基准面要保持一定的平行度。

此外，彭艳等( 2006) 指出，企业、非政府组织、公民一同构成了电子政务的主要受众群体15，Lener等( 2008) 则针对电子参与过程中专家与公众两大主体进行了深入分析16，为本文确定参与利益相关者的主体范围。从受众参与的角度对利益相关者的三大属性进行其分析：就合法性而言，即判断某一群体是否在法律意义上被赋予进行电子参与的权利; 就权力性而言，即某一群体是否拥有通过电子参与影响政治决策的地位、能力和相应的手段; 就紧急性而言，即某一群体通过电子参与能否有效缩短其参与周期，以及其表达要求能否及时地引起政府有关部门的关注与相应17。本文结合利益相关者的定义与实际电子参与情况与目前现有的学术研究，最终选择将具备三大属性特点的公众、专家、非政府组织作为三大利益相关者。

3.政府CXO机制语境下的模型构建

参与主体作为利益相关者对政府CXO机制的有效运转产生着重要影响，苏晔和韩剑(2012) 对电子参与成功的关键因素总结的过程中指出，参与水平、参与角色、参与规则、评估和结果等因素对电子参与产生影响，并有待完善以形成良性循环18。有效的电子参与为不同的行为主体提供了一个理论上而言可以充分表达意见的电子化平台，使得各主体能够灵动、便捷地参与到治理过程中，与政府部门进行充分沟通，以此对政策的制定修改产生积极影响，从而实现多元治理的目标。

本文通过相关文献整理，结合政府CXO机制构建的实际情况与生命周期流程，最终选取了参与者准入难度、参与公平度与对政策的影响程度三个指标评价电子参与的有效性，并将公众、专家、非政府组织作为机制参与的不同主体纳入考虑，以此较为全面地对电子参与的有效性进行评估。着重对电子参与的利益相关者进行分析，不单以政府作为唯一的主体，而是关注利益相关者的诉求，并根据他们的意见进行改善，便于在之后的参与过程中发挥其现有优势，并赋予足够的权力使之更有效地参与，对目前参与中存在的问题尝试提出解决方法，增强利益相关者在电子参与中的合法性、权力性和紧急性，从而切实提升政府CXO机制的有效性并使之成为助力电子政务发展的重要渠道。以利益相关者理论作为背景，并将上述指标结合利益相关者的三大属性，构建成了如下的模型示意图。黄色部分表示该参与主体在双维度均处于弱势地位，情况较为严峻；而橙色部分则表示该参与主体在某一维度出于较为弱势的地位，其情况亦需加以关注。

表1-1 利益相关者理论视角下的政府CXO机制有效性模型

4.基于利益相关者属性的政府CXO机制有效性模型分析

4.1 合法性角度

从参与者的准入门槛来看，由于低参与成本的电子政务平台（如信访与政府门户网站等）的主要受众为公众群体，也顺理成章地成为其参与社会治理的主要方式。然而，公众虽可通过电子参与平台进行参与，但在实际参与过程中，其准入难度与参与对政策的影响程度同专家和非政府组织相比都处于弱势状态。

与此同时，由于平台设计、表达渠道分化等因素，专家、非政府组织较少得以通过平台发表意见，取而代之地是座谈会、学术会议与电子邮件等意见表达形式，而这便使其准入门槛的难度也会受到一定影响。

同时，由于电子参与尚未广泛宣传和覆盖，专家、非政府组织和公众对电子参与的了解受限，真正能够进行参与的群体实际上局限在较小范围内，导致三大利益相关者均在参与公平性上处于一定的弱势地位。

4.2 权力性角度

相较于公众，专家、非政府组织具备较强的权力性：由于既定的政务咨询处理模式，政府部门通常主动与专家和非政府组织进行线上线下沟通。因而，在参与沟通方面，这两大利益相关者具有更大的优势。而公众则受到信息不对称这一限制条件的影响，在信息获取和沟通上仍处弱势状态。

4.3 紧急性角度

受制于既定的科学技术与操作流程等外部因素影响，专家、非政府组织与公众均处于一定的劣势地位。具体来看，从参与主体的角度而言，公众群体在准入难度上而言上略逊于拥有与政府部门较为频繁地开展座谈会与咨询会议的专家、非政府组织群体，这也直接导致了公众群体在参与紧急性方面的弱势地位。

除此之外，相较于瞬息万变与稍有不慎便可带来较为严重后果的公众需求而言，专家与非政府组织作为“征询智囊团”的定位使其在紧急性方面而言自然不及公众群体，这也是从政府部门处理优先级角度出发来看的必然结果。

5.实证分析——以上海市K区为例

根据上述利益相关者在政策与运作层面的描述，本节将根据理论构建中对利益相关者的分析模型加以实证分析：在细化领域的政府CIO制度建设研究中，孙文平等（2017）以上海市K区为研究对象，对上海市K区各部门进行了深度访谈，涉及到对K区信息化建设与发展的历程、各部门信息化建设中的成效与问题、各部门当前信息化建设的管理体制、部门间协同的现状与问题、各部门对政府CIO建设预期与期望等内容。然后对收集回来的访谈资料运用质性分析软件进行深入研究分析，从顶层设计与职能设置，决策、执行、评估机制，人员选拔、激励与考核等多视角，系统、全面地揭示了上海市K区政府在CIO制度建设过程中所面临的种种困境 。

本文将以上海市K区政府的CIO机制建设历程为案例，并结合前文的利益相关者理论及其系统模型的思考逻辑及问题，从G2G、G2B、G2C三大视角为切入点进行具体分析。

在本案例中，我们可以从三方面来了解并具体审视K区在政府CIO制度建设过程中的相关举措及问题：

5.1 G2G视角下的上海市K区CXO机制建设：

组织架构方面，在委办局内建立了2+X的管理架构。其中“2”包括经信委下面的信息化推进中心，负责整个区域的电子政务项目的受理、组织专家评审，负责协助经信委推动重大目的协调和区委办的电子政务中心，负责网络、OA系统建设等。此外，K区信息化建设的最高的决策部门是区政府常务会议和联席会议制度。K区首席信息官由负责财政、经济建设等部门的副区长兼任，负责参与宏观信息化战略与决策的制定与重大协调。

就推动机制而言，目前，K区的主要做法为政府部门领导推动下的驱动机制，各委办局设立兼职首席信息官，并由分管信息化或者委办局办公室的领导兼任，这也在一定程度上暴露出K区政府CXO机制在建设过程中缺乏有效可持续动力的短处。同时，区层面当前只有最高决策机制，缺乏日常决策机制，访谈中某部门领导曾直言，“就K区这个层面来说，领导的决策层是有点断层的。”

5.2 G2B、G2C视角下的上海市K区CXO机制建设：

在业务开展中，K区政府选择通过赋予信息中心一定权限的职能，使之负责信息化规划、决策、管理、协调、项目建设等方面工作。面对B端的具体技术开发方面，则通过市场化运作，充分利用第三方团队进行专业、高效的技术开放。

在相关技术开发与落地的决策机制上，首席信息官办公室常设主任一人、副主任三人，具体负责统筹管理、政策落实、规划协调、考核监督等日常工作。并在此基础上设立决策咨询机构——专家咨询委员会。专家咨询委员会由区一级的CIO进行召集，其具体职责涵盖为提供K区项目审批、决策制定与执行中的顾问咨询服务等，为政府部门进行外部协助。

故，结合上述对K区的组织架构的案例分析不难发现，其首席信息官制度建设主要还是半封闭式的（G端）、由政府部门进行主导牵头与决策，学术专家等群体负责相关的意见咨询与复核评估等辅助工作（B、C端）的治理模式，但在这其中甚至连非政府组织的身影都鲜有涉及，更遑论前文所一直提及的公众群体在这其中的窘迫境况。而这一结论也进一步佐证了上一章节的模型分析中有关公众弱势地位的分析结论，暴露出我国政府CXO机制建设实施过程中的一大问题。

综合上述内容来看，在以上海市K区政府为例的实证分析中，除了公众群体的弱势性暴露无疑之外，日常机制与驱动力的缺失也极大地导致其政府CIO机制的建设极大受阻，这也恰与前文理论模型分析过程中的发现不谋而合：公众群体面临着参与准入难度高与权力性低下的问题，这是正是日常机制缺失将导致的主要后果。

此外，该研究也指出，K区的信息共享在落地过程中存在障碍，这主要体现在法制保障的缺乏上，而法律法规层面的保障也往往是政府部门同相关领域的学术专家相商讨得出的结果，就算真正得到了通过与应用，也会顺势使得除具有一定话语权的政策专家外主体的参与权力性受到削弱，使之无论是在公平参与或是政策影响的过程中吃到莫须有的“闭门羹”，而公众诉求表达的紧急性也会因之继续受到无限期的搁置。这一问题也是同模型中的分析结论相吻合的。