面向公安院校毕业生招警工作的思考

马顺成，杨志秋

（中国刑事警察学院 公安基础教研部， 辽宁 沈阳 110854）

一、前 言

公安机关招警工作是公安队伍建设的“入口”，直接决定着公安队伍的整体素质和战斗力，影响着公安事业的长远发展。2015年 2月，中央出台《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将人民警察管理制度改革作为改革的重要任务之一，明确提出“根据人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制，建立健全人民警察招录培养机制”。2015年12月，中央六部委联合出台了《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》和《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》（以下简称两个《意见》），确立了“双轨制”的招警机制。两个《意见》为建立健全面向公安院校公安专业毕业生的招警制度提供了清晰的政策导向，使公安专业人才培养的目标更为明确，充分保障了公安系统相关部门对公安业务专业人才的需求。至此，以科学、规范各层级公安部门招录、招考人民警察，以确保新时期正规化队伍建设和提高工作质量为主要目标的招录制度得以确立。

自2016年1月1日起，公安机关面向公安院校公安专业毕业生招警改革工作全面启动，改革已经历了近五年的实践，公安机关面向公安院校公安专业毕业生招警规模逐步稳定，公安民警招录质量有了较大的提升，有力促进了公安队伍的建设。各公安院校的发展理念、育人理念和对于培养人才的定位更加清晰明确，更能围绕公安工作需要有针对性地开展人才培养教育。公安招录培养体制改革对公安院校的生源质量、就业专业对口、招录考试内容与程序科学化、公安队伍区域均衡化发展等方面产生了很大的积极影响。与此同时，随着这项改革工作的不断扩大，在宏观设计和运行机制方面也出现了一些急需解决的问题，需要在规章制度、工作内容及程序等方面加以完善。

二、面向公安院校公安专业毕业生招警工作的成效分析

（一）公安院校公安专业毕业生入警数量显著增加

自 2106年新的招警制度实施以来，全国公安院校公安专业招生规模趋于稳定并呈现逐步增长的趋势，以山东、浙江、辽宁等6个省份（包括一所部属公安院校）为例，如图1所示。部分公安院校招收公安专业人数在 2017年虽有所减少，但 2018年、2019年和 2020年招生人数大多多于2017年，且五年招生人数逐步稳定。

图1 2016—2020年部分公安院校招生人数情况

同时，根据2017和2018年部分省份（直辖市）面向公安院校公安专业毕业生在公安机关招警总人数的占比可以看出，面向公安专业毕业生的职位占比显著增加，以山东、广东、贵州、重庆、辽宁为例，如图2所示。

图2 部分公安院校公安专业毕业生入警人数占比

各省（直辖市）公安院校公安专业毕业生入警人数的显著增加并趋于稳定，无疑为公安队伍规模提供了稳定且合理的来源，这主要得益于此次改革逐步建立与完善的公安院校招生与公安机关招警的协调机制。因此，全面分析各省公安机关警力需求，综合考虑自然减员、职位空缺以及公务员考试淘汰人数的情况，确立公安院校生源计划，从严控制招生规模，保障了公安队伍规模的合理性，有效避免了公安教育资源的浪费。

（二）公安院校公安专业学生招生质量显著提高

根据新的招警制度要求，公安院校的招生计划要根据公安机关的人才需求测定决定，科学合理的招生规模确定是保证生源质量的前提。公安院校招生除参加全国普通高等学校招生考试并达到相应的分数外，还需对考生进行体检、政审等，较好地把握住了源头关，保证了招录人员的基本素质。五年多来，随着招警制度的改革和入警率的稳步提升，公安院校的生源质量明显提高，录取分数逐年提升。在经过公安教育培养阶段和入警阶段的淘汰后，在一定程度上保证了公安院校毕业生是符合公安人力资源高质量的要求。公安院校为进一步适应新时期公安工作对公安专业人才的需要，完善专业设置和课程体系，严格警务化管理，培养学生系统掌握公安专业知识和警务技能，养成了忠诚的政治品格和严谨的警容风纪。在改革中公安院校公安专业毕业生仍需通过公安联考确定具备公安民警任职资格后方可录用，各省需保持10%左右的淘汰率，同时对两种入警渠道又确定了各自的录用名额比例，这也为公安院校学生的用心学习带来了积极动力，解决了公安院校公安专业毕业生因就业有保障而进取心缺失的问题。此外，改革增加了凸显公安专业特色的考试内容，激发了学生在学习公共基础知识的基础上，认真学习公安业务理论和警务技能的积极性，使公安院校的人才培养与公安工作的实际需要更好地衔接，公安教育对公安实战的智力支撑与人才保障作用更加明显，在一定程度上反向促进了公安机关招警质量的提升。

（三）公安院校公安专业毕业生入警考试程序更加规范

从招录的考试内容上看，改革要求笔试环节包括公共科目和专业科目的考察，其中公共科目包括行政能力测试（以下简称行测）和申论，二者按照一定比例共同构成笔试总成绩（其中，行测占比 40%、申论占比 30%、公安专业科目占比30%），各科成绩满分均为100分。[1]此外，全国每年统一发布的考试大纲对公安院校公安专业毕业生的素质能力要求和考核范围进行了规范统一。根据《2018年公安机关面向公安院校公安专业毕业生考试录用公务员专业科目考试大纲》可看出，我国公安机关对公安院校公安专业毕业生的素质能力考核要求由注重知识素养转变为业务能力，尤其更加倾向于基层办案所需的执法勤务能力的考核。两个《意见》在政策上规范了招录计划的制定、招录环节流程以及考试内容的具体要求，从宏观层面规范了公安队伍招警程序，凸显公安队伍招警的职业特点，对于提升公安队伍招警的科学性、规范性以及针对性具有十分重要的意义。

（四）公安机关人员结构更加合理化

首先，“双轨”制招警机制实现了多渠道招警，促进公安机关人员结构多元化。此次改革建立“双轨”招警机制，实现面向公安院校公安专业毕业生与面向社会两种招警渠道既各自畅通又相互补充。[2]“双轨”招警机制划定两种渠道的录用比例，体现出公安工作任务对不同专业人员的需求，形成以公安院校公安专业人才为基础，多种相关专业人才为辅助的公安人力资源专业结构，促进公安队伍招警的结构更加合理。其次，国家要求的基层导向引导警力下沉，促进公安机关人员层次结构更加合理。长期以来基层公安机关警力严重不足，经过专业培养的公安专业人才在基层更是十分匮乏，基层急需的公安专业人才招不来、留不住的现象十分严重。此次改革明确规定“公安院校公安专业毕业生主要充实到基层一线执法岗位”[3]，引导公安院校公安专业人才扎根基层，服务基层，有效改变了公安基层专业人才引进难的困境，有利于公安队伍招警在层次结构上更加合理。同时，引导公安院校公安专业毕业生到基层锤炼，在基层实践中成长，也为其今后的发展奠定基础。最后，生源地就业导向，保证公安队伍招警的地区均衡。公安专业毕业生绝大多数遵从原则上回到生源所在地就业入警的这一规定，在一定程度上合理配置了公安力量均衡了公安人力资源。随着公安队伍的发展和根据公安工作的实际需求，各地公安部门每年会有一定数量和相当规模的招录警察力量招录需求，以补充警力和确保地域内公安队伍的规模和公安人力资源的均衡发展。生源地就业导向也缓解了边远地区和艰苦地区用人缺口问题。

三、面向公安院校公安专业毕业生招警工作存在的问题

（一）公安院校招生与公安机关招警的协调机制不够健全

公安院校招生可以说是公安机关招警的“起点”，直接影响着公安机关招警的数量与质量。此次改革明确提出各省级公安机关会同人力资源社会保障、财政等部门以四年为周期测算本省年度警力需求，综合考虑职位空缺、自然减员以及考试淘汰情况编制人民警察录用计划，依据公安院校公安专业毕业生录警变化编制公安院校招生计划，实现公安院校公安专业招生规模与公安机关招警需求相衔接。[4]从 2016年以来的工作情况来看，当前，公安院校招生规模与公安队伍招警规模未建立有效的衔接机制。公安院校招生的规模、专业及层次分布与公安机关招录的人数、专业以及层次要求等还存在一定的不对应，“各自为政”的现象仍然存在。因此，急需按照改革的精神和要求，由公安部组织，荐选公安机关和公安院校共同组建协调工作机构，完善机构的协调工作程序和制度。

（二）入警考试内容未完全体现出警察职业特色

此次改革新增公安专业笔试科目，更加注重对公安专业人才警务素质的考察，在一定程度上突出了人民警察职业特色。但笔试科目的占比以及考试内容设置不尽合理，缺乏警察专业选拔的针对性。针对公安院校公专业毕业生的公安联考包括公共科目和专业科目两部分。公共科目与普通公务员考察的内容相同，公安专业科目考试范围较为笼统，主要以公安业务基本知识为主，存在“大而全”的倾向，导致公安专业试题针对性较低。在公共科目与专业科目成绩计算中，公共科目成绩和公安专业科目成绩的比重为 7∶3。可见，面向公安院校公安专业毕业生的公安联考仍沿用过去公共科目为主的原则，专业科目职业特点体现不够具体，限制了公安招警的个性。另外，目前国家仅出台了执法勤务类职位的考试大纲，对于综合管理类职位和警务技术类职位均未出台考试大纲，这与坚持分类招警的原则存在不一致。总体来看，公安联考的科目和内容设置仍过多强调公务员考试的共性，考核内容未体现出不同岗位的要求，对人民警察的职业特点体现得不够突出。

（三）招录岗位类别与考生专业对应度不高

根据调查发现，当前各省的职位设置与专业的匹配度较低，只有广东、吉林、辽宁、湖南四省对小部分岗位规定了报考者的具体专业要求，11个省的报考岗位均没有相关要求。当前我国公安院校共开设本科专业18个、专科专业13个，公安院校专业化教育使学生根据不同学科专业要求因材施教具有不同的专业化知识理论体系和公安业务能力结构，但在招警职位设置上专业区分程度过低，这在很大程度上制约了各警种、各部门人员的职业化、专业化建设，影响了公安教育的效益发挥，出现人才能力“趋同”现象，与公安工作复杂性和多样性对不同专业能力人才的需求不符。

（四）招录岗位与学历层次的对应度不高

根据调查发现，除内蒙古的招录岗位对研究生及本、专科学历在招考条件中予以明确划分，还有个别省份仅在省厅或省会城市公安局的招录岗位对本科学历和专科学历两个层次进行了条件区分外，大多数岗位对应公安院校毕业生学历层次未在报考条件中进行区分。目前，全国公安院校共有研究生、本科和专科三个培养层次。不同培养层次的专业人才在知识体系、专业能力结构等各方面均存在差别。[5]因此，在面向公安院校不同培养层次公安专业毕业生的岗位设置上理应体现目前培养层次上的差异性。当前，各类层次的公安专业人才在同一“考卷”下考评，考试内容、形式和要求没有任何差异，且在岗位设置上也未体现层次的差异化，这无疑对于建设层次多样、专业化程度高的公安队伍是不利的。

四、完善面向公安院校公安专业毕业生招警工作的对策

（一）加强公安机关招警与公安院校招生机制的协调性建设

首先，要科学编制公安院校招生计划是招警工作的基础。招生计划要在考虑学生培养能力和专业能力的前提下，实现与公安机关用人需求的衔接，形成公安专业人才培养与供应的良性循环。建立和完善中央与地方、省级与地级联动协作招生机制。坚持特色发展、错位发展、差异发展的宗旨，统筹规划省属、部属公安院校的招生规模和计划编制方式。建议省属公安院校一律采用招生指标到市，切实做到地市招生与招警的协调一致。部属公安院校，由于在一个省的招生计划规模不大，且招生层次高于省属院校，应实行招生指标到省，并适当参考各省需求和本校的办学优势、专业特色、教学条件等编制招生计划。第二，公安院校设置的招生专业及各专业的招生规模、培养层次要与招警的岗位设置相一致。这既避免了公安专业人才培养的“剩余”和“浪费”，又保证人才培养不会出现短缺和不足，同时也有利于保障警察分类招录制度的有力实施。

（二）探索建立体现警察职业特殊性的单独招录制度

2015年12月国家出台的两个《意见》为公安机关面向公安院校公安专业毕业生招警改革提供了强有力的政策支撑。随着改革在实践中的大力推行，改革成效逐步显现，整个公安队伍的建设和公安人力资源管理都将发生重大变化，鉴于改革的逐步深入和类别间的逐步扩大，推进这项工作的长效稳定发展既十分重要又十分必要。因此应尽快健全完善公安民警招录制度的法律制度体系，为招录改革提供法律制度依据与保障，保证招录工作的完整性与稳定性。应根据2018年颁布新修订的《中华人民共和国公务员法》和两个《意见》的精神，实时总结改革的成功经验，在修订《中华人民共和国人民警察法》时，适当地将这项改革的精神及内容充实进去，以固化改革成果。同时，根据国家有关公务员分类管理和人民警察分类管理的改革精神，进一步完善分类招警的制度，为提升公安机关分类招警的效果提供制度保障。此外，根据《中华人民共和国公务员法》与《中华人民共和国人民警察法》的基本精神应尽快制定《公安机关人民警察考试录用实施条例》，针对公安民警招录的各个步骤，例如考试录用程序、考试内容、考试方法设定、职位选择等方面明确相关的规定和要求，以指导全国各地招警工作的整体发展。

（三）完善招警考试内容

首先，建立具有警察职业特色的招警制度，尤其对于公安院校公安专业毕业生的招警，笔试设置必须确立公安专业导向，且其考察内容应与公安院校专业教育相适应。基于此，首先应尽快制定警务技术类和综合管理类专业科目考试大纲，提高公安专业科目的分值比例，使专业科目分值比例大于或等于公共科目。其次，不管公共科目还是专业科目应以警察实际工作任务为导向，即使是公共能力的考察也可将试题置于警察实务中进行考察，体现出警察职位的突出职业特点和职位所需的核心专业能力。最后，积极开展将毕业生在校学习情况和警务化量化考核情况以一定比例纳入招警条件范围的试点，增加学生在校学习、全面发展的积极性和自觉性。最后，应全面实行电子化考察，反向促进学生计算机能力的提高，有助于公安队伍信息化建设。

（四）加强公安机关用人与公安院校供人的有效平衡

公安机关队伍建设与公安高等教育密切相关，共同构成了公安机关人员需求与供给的两端。公安机关用人对公安学历教育发展提出了经济社会发展的外部需求，公安学历教育为公安人力资源建设提供了前提和基础，公安高等学历教育专业、层次、类型以及区域结构的调整有助于提升公安人力资源增量和优化公安人力资源存量。[6]按照此次改革的要求，各级公安机关在编制用人计划时要针对各级各类公安院校毕业生实际规模等情况进行规划。同时，不断加强公安院校人才培养与公安机关对公安专业人才能力需求的平衡。公安院校要不断创新人才培养模式，在保障人才培养“厚基础”的前提下开展人才培养供给侧结构性改革，根据公安机关岗位对所需人才的能力需求，不断完善课程体系，形成具有各个公安院校特色的人才培养体系。

公安机关面向公安院校公安专业毕业生招警是公安工作和公安队伍建设的基础和保障，也决定和影响着公安院校公安专业人才培养的规格和质量。不断深入推进和持续完善 2016年的招警考试制度，探索建立有别于其他公务员的人民警察单独招录体系，必将有利于促进和吸引更多高素质专门人才献身于公安事业。