“人大”“政协”是执政党治国理政的两块基石

《祖国》/程东建

“全国两会”是民主的殿堂，凝聚共识、激发力量的平台，是汇聚党心民意、连通国计民生的桥梁纽带。人民代表大会制度是我国根本政治制度，是中国人民实现当家作主的根本途径和最高实现形式。两会期间，“全国人民代表大会组织法修正草案”、“全国人民代表大会议事规则修正草案”由本次人代会审议，进一步从法律层面完善程序，标注出清晰的民主刻度，以利于坚持党的全面领导、人民当家作主、依法治国有机统一，彰显出中国制度的优势与活力。为了让人们更好地了解这两部法律的历史地位，理解这两部法律修改的重大意义，近日，著名法律专家、教育部法律专家顾问组成员、中央民族大学法学院首任院长宋才发教授，就这个问题接受记者专访。

记者：这次人代会议将对《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》两部法律进行首次修改。参与本次修改工作的全国人大常委会法工委国家法室副主任蔡人俊指出，两部法律把宪法的规定具体化，是国家的基本法律、人大制度的基础性法律，在国家机构的组织和运行中具有独特地位，此次修改必将推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展。请宋教授就这两部法律产生的历史地位、修改的重大意义做一个简明扼要的解读。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

宋才发：两部法律的产生具有深刻的历史背景。1954年首部《全国人民代表大会组织法》在第一届全国人大一次会议上获得通过，成为全国人民代表大会成立后最早通过的法律之一。1989年第七届全国人大二次会议制定了《全国人民代表大会议事规则》，这是一部专门规定全国人民代表大会会议程序的法律。我国以“规则”为名的法律不多，本次人代会根据2018年通过的新宪法，重新审议制定全国人大组织法和议事规则，总结人民代表大会制度的实践经验和教训，对1954年全国人大组织法、1989年全国人大议事规则做出修改、补充和完善，目的就是为改革开放和社会主义现代化建设事业提供根本的政治制度保障。我国实行人民代表大会制度，人民通过选举代表参与管理国家事务，由人民代表大会选举产生各国家机关，管理经济和社会事务。《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》两部法律，就是保障人民代表大会的正常运行的法律，是全国人大及其常委会行使职权的重要依据，是国家政治生活和社会生活正常化的一个重要标志。

两部法律修改的内容非常明确具体。这次“全国人民代表大会组织法修正草案”的重要修改，充分反映了国家监察体制改革、党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化，完善适合最高国家权力机关特点、充满活力、运行顺畅的组织制度、会议制度和工作程序。譬如，修正草案增加规定“国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出议案、常委会组成人员不得担任国家监察机关的职务”, 增加规定对“国家监察委员会及其主任的质询、罢免制度”。这次“全国人民代表大会议事规则修正草案”的宗旨，是对全国人民代表大会会议的举行、议案的提出和审议、审议工作报告、审查国家发展规划和国家预算、国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职、发言和表决等程序做出更加明确具体的规定，为全国人民代表大会会议的顺利举行提供法治保障。本次修改的“议事规则”增加了“关于遇有特殊情况，常委会可以决定适当提前或者推迟召开会议；提前或者推迟召开会议的日期，未能在当次会议上决定的，常委会可以另行决定或者授权委员长会议决定并予以公布。”自20 世纪90年代开始，我国人大会的开会日期基本固定在每年3月初举行。2020年受新冠肺炎疫情影响，全国人代会推迟到5月份召开，从而打破了20 多年来3月举行大会的惯例。

记者：请宋教授就全国“人大”“政协”在新型政党制度中的地位，在政治生活中的功能作用做一个解读。

宋才发：概括地说，全国“人大”“政协”是我们党执掌政权、治国理政、实现“全面领导”的两块基石。

第一，人民代表大会制度是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的根本政治制度。它集中体现了我国社会主义国家性质、决定国家和中央政府权力的来源途径和运行方式，是中国特色社会主义制度体系的关键组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心支撑。中国共产党从成立之日起，就“不忘初心、牢记使命”，致力于建立和健全人民当家作主的政治制度，为实现国家富强、民族振兴和人民幸福的夙愿而努力奋斗。进入中国特色社会主义新时代之后，执政党又忠贞不贰地推进民主政治制度化、规范化和程序化，以利于更好地满足人民群众对美好生活追求的需要。以人民民主为标志的、具有强大生命力和显著优越性的政治制度，是保障我国经济稳健发展、社会和谐进步的根本。依据《宪法》和相关法律规定，人民群众通过选举代表组成人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会依法行使国家权力、管理国家事务和地方事务。法律是治国之重器，推进依法治国、建设社会主义法治国家、法治政府，始终不渝地把国家和民族的命运掌握在人民自己的手里，人民代表大会正是一个极好、极为重要的制度平台。立法权在整个国家权力体系中居于突出地位，我国通过法律公正和程序公正，确保人民群众广泛参与立法活动，确保每一项立法有利于保护广大人民的根本利益。执政党坚持和发展社会主义民主协商制度，坚持社会治理多样性与一致性的统一，推动社会治理重心向基层下沉，能够有效提升社会治理的整体效能。

第二，中国新型政党制度是一种合作与民主型制度，开放包容型的基本政治制度。这种新型政党制度表现为“一党领导、多党合作”“一党执政、多党参政”，形成了“肝胆相照、荣辱与共”“求同存异、协商合作”的结构性特征。中国新型政党制度是内涵中国共产党领导、多党合作与政治协商的制度形态，也是一种基于具体实践而生成、发展与发挥功能的运行过程。多党合作和政治协商制度简称“人民政协”，是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。“人民政协”充分彰显了我国新型政党制度的强大优势，是执政党领导各民主党派、无党派人士和人民团体在政治制度上的一个伟大创造。执政党与民主党派之间基于共同的政治理想，已经在长期的革命和社会主义建设实践中，形成了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的亲密合作关系。人民政协的民主监督是一种制度化政治监督，尤其是与执政党之间的互相监督，本质上是一种目标一致的、互利共赢的民主监督。执政党把民主协商制度融入社会治理体系之中，把日趋多样性的社会利益诉求纳入社会治理范畴，有效地推动了社会治理主体多方互动，实现了单纯的政府管理向更加注重社会协同治理转变，既有效地维护了社会正常秩序，又有效地保障了人民群众的长远利益和现实利益，有效地推进了社会治理的法治化和现代化。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，全面阐释了在新时代加强民主协商的指导思想、基本原则、渠道程序以及如何推进的路径等。经过5年多来不懈的探索和建设，构建起了程序合理、环节完整的民主协商、政治监督制度体系。

第三，党的全面领导是保障中国稳健发展的压舱石。中国共产党是具有无比坚强领导力的、全中国人民的主心骨，是中华民族和中国人民在风雨来袭时站稳脚跟、永立世界民族之林的压舱石。唯有共产党才能够救中国、领导中国、发展中国。诚如习近平同志《在全国党校工作会议上的讲话》中所指出：“中国有了中国共产党执政，是中国、中国人民、中华民族的一件幸事。”中国共产党的执政地位和领导地位不是任何人恩赐的，也不是共产党人自封的，是中国近现代历史的选择、中国人民自主选择的必然结果。党的全面领导之所以构成了中国近代主权国家的政治领导核心，中国政党制度的基本核心，同时也是中国主权国家运行的制度核心，就因为它为中国的现代化建设事业和社会稳健发展提供了前进的方向和动力。从一定意义上说，中国共产党既是制度化、法治化的执政党，也是政党的国家制度化和法治化。坚持中国共产党对一切工作的全面领导，是中国特色社会主义的本质特征和最大的政治优势。健全党的全面领导制度的根本任务，是要推进党的全面领导制度入法入规，把执政党的正确主张按照法定程序转化为国家意志，从法律制度上保证党的路线方针政策得到全面有效实施；是要进一步完善和优化国家机构职能体系，实现国家机关各单位、各部门各司其职、各尽其责、有序协同；是要切实做到党和国家政令畅通、运行有序、执行高效、充满生机活力。

全国政协礼堂

第四，成熟定型的制度体系是执政党治国理政的根本保证。我国正处在爬坡过坎的关键时期，诸多改革、建设和发展中的矛盾彼此交织、相互叠加，加重了国家治理和社会治理的复杂性和艰巨性。政治制度对于发展中的中国来说，确实具有应对各种风险挑战、实现国家长治久安的功能作用。党的十九届三中全会提出执政党建设“更加定型的中国特色社会主义制度”的历史使命。十九届四中全会决定指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”国家治理体系和治理能力现代化所要解决的是国家“软实力”建设问题，旨在最大程度上激发社会主义制度的潜在优势。制度之治是社会法治的内在逻辑，国家治理现代化更加强调现代化的“软实力”，相对于四个现代化具有更强的改革性、开放性和现代性品格。未来仍然需要在实施法治体系的进程中，不断加强和完善中国特色社会主义制度体系。中国之治的本质规定是人民之治，体现以人民利益为中心的基本原则，具有合目的、合实际、合规律的制度逻辑，在促进人的全面发展中解放和发展生产力。它始终坚持以人民利益为中心的发展理念，最大限度地调动广大民众的创造性，这一点正是中国之治的实践底气所在。宪法既是中国特色社会主义国家制度体系建设的法律依据，又是中国特色社会主义法律体系的核心，还是加强和实施社会主义法治体系的活动准则。在建设中国特色社会主义法治体系的过程中，必须始终以宪法这个根本大法为指引，始终把对宪法的遵守和实施，摆放在“全面推进依法治国”各项工作的首位。成熟定型的制度体系是国家治理现代化的基础，建设具有全局性、稳定性的社会制度，是执政党治国理政的根本保证。