“开墙打洞”治理政策的成本效益分析及建议

王子仪, 叶桢翔

(1. 上海财经大学 公共管理学院, 上海 200433; 2. 清华大学 土木水利学院, 北京 100084)

一、前言

“开墙打洞”现象最早出现在20世纪80年代末90年代初。人们希望通过低成本的经营模式来增加收入,大量商家对一楼的商铺进行非法改造,拓展店面、挤占公共空间,或租用居民一楼的住宅,将临街的墙面凿穿变成大门面向街道。尽管这种行为是非法的,但社会经济靠“开墙打洞”做小本生意的方式弥补了商品供应的不足,解决了下岗职工再就业的问题,为我国经济模式的转变做出了贡献,有关部门长期以来默许这种行为。

随着经济发展模式的转变,这些小本生意面临着资本的巨大冲击。这种“开墙打洞”的行为破坏了建筑的主体结构,会留下安全隐患。与此同时,城市人口结构由于城市的发展也发生了巨大变化,曾经给经济带来巨大活力的小店面开始成为城市治理的对象。作为中国最主要的两个一线城市,北京、上海都针对此问题采取了相关的措施,取得了显著效果。

2017年北京大兴区西红门镇发生的重大火灾将整治“开墙打洞”一事推进公众视野。大兴火灾引起了公众对其背后严峻的社会问题和风险的极大关注。北京随即开展了安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动[1],其中一项政策便是治理“开墙打洞”的商铺。自2017年开始我国学者有关“开墙打洞”的研究不断涌现:熊平平、朱弢认为对“开墙打洞”的治理是政府对城市人口的间接调控[2];高斌以北京市朝阳区左家庄为案例分析了左家庄整治“开墙打洞”的成效[3];郭畅、汪光灵认为沿街商铺存在合理性,整治不应操之过急[4];付忠汉则以双榆树西里社区为例从居民需求的角度分析了城市商区商业空间发展时面临的问题[5];徐晓日等人认为“开墙打洞”是我国的历史遗留问题,其治理应该从视觉秩序、生活气息、居住安全三个方面进行考量[6];陈鹏等人通过对上海街坊探访,发觉目前政府工作存在对风貌保护措施弱、规划定位和内容不明确等问题[7]。可见,我国学者主要从政策本身目的、实施方式、存在问题等方面进行分析,尚未有人使用成本效益分析对该政策进行研究。

“开墙打洞”治理政策的对象主要以在京沪低质量、指定区域过着低成本、低收入生活的临街店铺小商贩为代表,该政策旨在对此类人口进行大排查、大清理和大整治行动。维护城市的资源和规模合情合理,但是被疏解出去的人群该何去何从还应当进行进一步的考虑。一个成功的政策应当保障公民的权利。为清楚了解该政策,本文利用成本效益分析方法对相关政策进行分析,并提出改进的建议。

二、利益相关者的立场及其动机

成本效益分析最早由19世纪法国经济学家帕帕特提出,后被意大利经济学家帕累托重新界定,1940年被美国经济学家卡尔德和希克斯提炼为“成本—效益”分析理论。成本效益分析是一种通过比较项目的全部成本和全部效益对项目价值进行评估的经济决策方法,通常用于量化社会效益公共事业项目的价值。我国学者也大量使用这一方法进行了很多研究。丁凡琳和陆军就曾运用成本效益分析对最优城市规模进行研究[8],刘泓汛等人也曾运用成本效益分析对西安省电厂排放改造和居民散煤替代进行研究[9]等等。因此利用成本效益分析“开墙打洞”政策对利益相关者的影响是合理且必要的。

成本效益分析的基础在于厘清政策的利益相关方。在治理“开墙打洞”的政策中,有4个主要利益相关者,即政府、商铺业主、居民及其他公民。

1.政府

作为政策制定和推进的主体,政府需要有足够的理由来制定政策,同时也必须承担政策可能带来的正面和负面的后果。

对于治理“开墙打洞”而言,政府至少有6个方面的考虑:

第一,加强社会治安。政府有责任保证公民始终处于安全的环境当中,其中包括建筑安全、消防安全、街道安全等。北京市某地铁站外的一家服装店将墙体打掉,窗户全部由玻璃门代替,整间商铺结构仅由几根方形石柱支撑。这种“开墙打洞”行为不仅破坏了建筑物结构,甚至破坏了承重墙结构,还会导致消防通道堵塞、交通堵塞等问题。在这种情况下,随时有可能发生严重的安全事故,政府需要推进该项政策以保障市民生活的安全。

第二,保持城市整洁。外观对于一个城市来说是极其重要的,但“开墙打洞”破坏的墙体和杂乱无章的广告牌,给城市的外观带来很大的负面影响。安贞医院东门外一80米的小街有10余家小店挤在一起,凌乱不美观。保持城市整洁和美丽是政府职责。北京和上海首先开始治理“开墙打洞”,都是希望在奥运会或世博会期间以干净整洁的面貌面对世界。

第三,帮助策略执行。由于“开墙打洞”现象已经存在了二十余年,数百家商铺的租赁关系、人际关系复杂。二房东将“商铺”转租给店主的“层层转租”屡见不鲜,使得这些店铺更加难以被撤除,也使得营业执照的制度难以执行。通过治理“开墙打洞”,这些店面经过改造之后,大部分店面将得以被识别和标准化,这可以使政府在未来更容易执行其政策。

第四,处理外部干扰。一些街道商店占用了公共空间,还会制造噪音,产生恶臭的污水和垃圾,严重影响周围的居民生活。楼下店铺开张,吵闹声从清早持续至深夜;夜宵铺子的油水满地横流,油烟漫溢。这一问题已经不能仅由居民与商户自行协商甚至强制商家停止不良行为的方式解决。换言之,这些外部干扰只能由政府进行处理。

第五,疏解城市人口。北京和上海作为全国最大的两个一线城市,吸收了过多人力和资源。过大的城市负担会导致资源短缺及其他不利的事情发生。根据有关数据推算,光2017年北京市整治的1.6万处“开墙打洞”的商户便影响接近20万人群[2]。拆除这些店铺可以帮助城市缓解压力,为市民创造更好的生活环境,也可以使部分外来人口和劳动力返回其他需要他们的地方,从而有助于推动全国的平衡发展。

第六,塑造城市原本特色。过度自由的商业化破坏了城市最初的特色,尤其是北京、上海这样的历史名城,充满特色的建筑被杂乱无章的标识所破坏。为了建设徐汇衡复风貌保护区,上海市对复兴路与永康路进行了改造,同时为了建设文化主题商业办公综合社区对红坊地区进行调整。在如今人文特色变得日渐重要的时代,政府尤其应当通过改变街道景观的方式逐渐找回城市本身的特色[10]。

北京、上海治理政策的实施,确实在上述方面取得了成绩,无论政府还是市民都享受到了相应的好处,但同时也产生了3个副作用。

首先是经济活力部分受损。根据相关研究的粗略估计,2017年“开墙打洞”营业的店铺年收入约为26万亿元人民币,可为政府带来2万亿元人民币的财政收入[11]。撤走这些商铺无疑会带来直接的财政损失和相应的间接损失。王继源等人的研究表明,转移北京市批发零售业10%总产值,直接就业和关联就业将下降19.8%,最终减少23.9万就业人口[12]。这一政策阻碍了小企业成长的机会,使创业变得更加困难。

其次是居民生活舒适度部分降低。这些出现在居民区的店铺,不仅为外来消费者提供服务,同时也会为居民提供最便捷最适合的小型商品,实际上还提供了其他更加全面的服务以及相关的社区服务等[13]。移除这些店铺,会将这些关联服务一并移除,实际上会在相当程度上降低当地居民的生活舒适度。

最后是街道安全系数有可能降低。简·雅各布的研究指出,居民区店面的店主作为“街眼”时刻注意着街道,一定程度上保证了街道的安全[14]。当这些店铺被拆除时,这些“街眼”也将同时被撤除。虽然现在遍布城市的摄像头监视器在某种程度上也可以起到安全监督的作用,但这通常作为事后的补救行为。如果不能提高实时的安全性,街道的犯罪率将会上升。但由于北京、上海一类的大城市治安较好,就算“街眼”被撤除,街道也常处于繁华的状态,街道安全系数不会有太大波动。

2.商铺业主

商铺业主反对这项政策,主要是因为他们需要在城市里谋生。街道整治后,该地区的价值潜力上升,店铺租金也会上升,这会使商铺业主感到难以承担。除少数利用自己住宅开店的业主外,其他商铺业主大多数是流动人口,希望该政策能够更加人性化。

在京沪两地,治理“开墙打洞”的主要方式有3种:一是修复墙面,封锁门窗。如此下来,业主将不能继续营业,只好离开该地区。二是改造店铺,原业主仍可在社区内开启窗口或入口。三是直接强制关闭店铺,由政府对整条街道进行统一整改。

事实上,大多数业主都选择了第一种方式。对于选择第二种方式的业主来说,一方面面临城管回访和故障排除的风险,另一方面也将面临利润下降的风险。商铺的拆除使得大部分人离开了街区,居民的社交和娱乐需求不能够被满足,街道活力下降。因此,店主们在一定程度上遵循着这项政策,但仍希望该政策治理方式能够更加人性化。目前,执法不正规、手续不到位的问题依然存在,这些不仅加大了管理难度,也损害了公众对政府的信任感。

大多数商铺业主,尤其是那些容易存在安全隐患的小商铺业主多属于非本地小本经营者。治理“开墙打洞”对于他们的影响不仅仅局限于营业利润减少和生活压力增加,更是意味着他们的生意不能够继续正常进行,无法在大城市继续生存、打拼,从而被“清理”出这座城市,成为这个政策最大的“受害者”。然而,事实上这些小商贩在城市的结构当中发挥着不可替代的重要作用,将他们大批量地“清理”出城市,或者说对人口的过度疏解,必将对城市造成影响。

3.居民

在这项政策执行中涉及人员最多的其实是店铺所在地的居民。居民对这项政策的态度是两极分化的,这种分化可能不仅仅表现在不同居民身上,有时甚至可以表现在同一个居民身上。

实际上,“开墙打洞”现象的存在,对居民造成了很多困扰,突出表现在噪音和卫生情况方面。“开墙打洞”的店铺造成的噪音、脏乱和油烟等不良影响,一直是周围居民面临的严重问题。这项政策可以直接解决他们的困扰,居民们便十分支持这项政策的实施。街道委托第三方测评机构对街道“开墙打洞”工作的问卷调查显示,社区居民对于整治“开墙打洞”的认知度高达98.8%,支持度更是达到99.3%,各项工作的满意程度均在92%以上[3]。另一个突出表现是楼道和街道的堵塞。商户占据了楼道和街道的空间,也导致了一些商业街游客数量激增,使得住在这一地区的居民进出小区变得困难。这项政策有利于清理整顿因商户非法营业而拥堵的街道和走廊,方便居民进出社区。然而,随着治理政策的推进,居民发现,这一政策使得包括购买日用品在内的生活便利性下降。数据显示,有21.9%的居民认为疏解整治后的购物配套跟进不及时,38.2%的居民希望政府可以完善整治周边的消费配套[15]。此外,由于新墙体的修建,他们不得不在进入小区时进行绕行。一些人还担心政府投资新建的便利店的物价会更加昂贵。另一些人也提出,这项政策阻断了人们的日常社交活动,阻碍了人与人之间的联系[16]。

但分析表明,导致居民抱怨只是政府相关后续工作和其他公共服务不足的结果。相关研究表明,该政策对居民造成的不良影响更多表现在人文关怀层面,包括生活便利、生活活力、沟通活力、生活趣味和特色、住宅吸引力和参与程度等方面[17]。这一结论表明政府仍有很多工作要做。目前政府整治了大部分违法建筑,在代替相关服务的设施尚不完备的时候就拆除店铺,对社区生活的便利性带来了负面的影响。对上海和北京来说,大商场、大马路是这座国际化大都市的“必需品”,特色小店则是城市的味道所在。上海市人大代表童丽萍认为,上海在发展的同时,还应该兼顾老百姓对人文生活的需求,将上海打造成一个有温度、有底蕴的城市。“上海不能只有巨无霸,还要给这些小店留下生存空间。”[18]

事实上,除政府、业主、居民之外,其他公民,如消费者、旅游者等也间接地成了利益相关者。根据上文分析的利益相关者,可进行“开墙打洞”治理政策的成本效益分析,见表1。

在表1中可以清楚地确定该政策的利益相关者,以及政策可能给每个利益相关者带来的每一个影响的成本和收益。通过这张表,可以大致确定该政策最大的利益相关者,以及每个相关者在该政策下是收益或受损,从而决定如何完善该政策。

表1 “开墙打洞”治理政策的成本效益分析表

三、反思及改进建议

总体而言,京沪两地“开墙打洞”治理中关于加强社会治安、保持城市整洁、帮助策略执行、外部干扰处理、城市与人口疏解、塑造城市原本特色等6个方面的考虑都产生了很好的效果。但从措施改进的角度而言,操作上还是存在可以商榷的地方。主要问题在于对从事小商铺经营的人口处理,公众多有微词。

北京从2015年开始进行非首都功能疏解和人口控制,提出人口控制并不是控制高科技人才,而是控制劳动密集型、外来流动人口和在城乡接合部的从业人口,以此来进行非首都功能疏解和人口控制。政府采用了限制租客、关闭市场、限制审批、设施限制等一系列的举措,实际上是一种定向清除和空间管控。空间疏解的目的,自然是对超大城市去中心化。

然而,这些小店铺的发展恰恰与城市的发展息息相关,由于生产类的小本生意大多并不分布在京沪这样的一线城市,存在于京沪的小产业往往是服务业,这些无微不至的、廉价的劳动力为市民的生活提供了极大的便利,在某段时期还可以为城市提供较多的岗位。实际上,只要控制好国民收入分配过程中的公平性问题,低端产业会在一定程度上缓解大城市的就业压力。在一些发达国家,如美国,便在纽约边的曼哈顿设立“西区工业区”,在偏城郊的地区依靠低端产业促进经济发展,帮助更多失业或待业人口就业,还可减少该地区的犯罪。

十九大报告中提到两个核心问题,一是如何解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,二是如何构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局和加快促进农业转移人口市民化问题[19]。在京沪这样人口密度大、资源过于集中的超级大城市里,我们需要更多的技巧来对这两个问题进行解决。在城市发展当中,人们往往将过程中出现的一系列问题全部归咎于外来人口,但常常忽略一个结构完整的城市在各个层面都有对外来人口的需求[20]。人们都希望城市产业兴隆、科技发达、人均收入水平高,根据世界城市的发展规律来看,具备这些素质的活力城市,往往是开放程度最高、对外来人口接纳程度越大的城市。

事实上,京沪两地治理“开墙打洞”的政策并不能用简单的好坏来判断,而必须从多个维度来进行分析。在检视相关政策的细节和执行时,至少要考虑以下3个方面的问题:

一是标准是否精确。对于不符合消防要求和相关施工规定的建筑和商铺,应坚决进行处理。但是对于一些新建店铺或独立店铺(即店铺上方并无住宅),已经配备了规范的消防设施、卫生和营业执照,也被确定为非法建筑予以拆除便不太恰当。政府应当确立细化的标准来区分建筑物是否应当给予重整或拆除等不同程度的措施。

二是区域是否可以区分。保护历史文化街区是开展治理的出发点之一。有的街区由于商铺的不断涌现可能会变得杂乱和拥挤,但有些则会越发充满艺术气息,例如北京的南锣鼓巷和什刹海、上海的田子坊都是著名的商业文化街,是展现商业文化街给城市带来积极作用的最好例子。政府应该明确哪些商业街应当给予整治,哪些则予以保留。

三是在满足相关条件的前提下商铺是否可以继续营业。该政策在实际执行过程中,一些店铺的安全性是足以保证正常营业的,政府应允许店铺在取得相关许可后继续经营,避免店主面临两难境地。

从操作的角度而言,则可以从分析政策目的的角度来改进。例如政策希望提高建筑安全性,该政策的最终目标应当是解决所有隐藏的安全问题,如是则可以将政策执行进行以下细化:第一步是对城市内所有店面逐一进行安全排查。第二步是告知店主其店铺存的安全问题,并通知一具体期限供店主自行解决相关问题。但这意味着政府需对不同的安全问题制定精确的明细。第三步是期限过后重新检查店铺安全问题。符合安全标准的店铺得以继续营业,不符合的店铺将受到罚款,接受政府的强制整改并支付相关费用,或选择永久关闭其店铺。第四步是对于经济上有困难的店主,可以申请一定的补贴。最后,尽快做好居民便利设施建设等后续工作。

至于疏解人口问题,则是一个宏大的系统性问题。单就本文讨论的小本生意经营者人口疏解问题而言,政府应当给予被疏解人口更多缓冲时间和折中解决方案,使其政策更加人性化。

四、结论

政府颁布有关治理“开墙打洞”的政策是基于时代的需求,需要历史地看待。二十年前,时代趋向于寻找并创造更多的工作机会从而促进经济发展。随着时间的推移,人民生活水平飞速发展,加上一线城市的人口流动数量日益增多,引发了不少社会问题,人民对生活环境、社会安全等方面提出了更多的要求。在这种情况下,“开墙打洞”的现象就成了一个需要被解决的问题。

由于这一问题涉及范围广、消耗时间长,政府仍很难说明具体需要管理哪种店铺,但这也不能成为政府使用“一刀切”管理方式的原因。因为有些店铺的确需要重建整改,但有些店铺并不需要。不必要的管理将产生资源浪费。政府应当在该政策中更加明确整治目标的范围和程度,始终牢记这项政策的主要目的才能使社会更加美好和安全。政府要意识到,政策实施的质量远比速度重要得多,否则,质量低劣的改造不仅没有解决相关的安全问题,反而使得街道的每一层都有斑驳块状的填充物,破坏了街道的美观,也给店主和居民造成困扰和损失。

关于政策出台后仍需解决的问题,政府应当保持方法和资金的到位,将政策与相关补救措施紧密衔接,尽最大努力减少政策对原居民生活带来的负面影响,尤其要注重人文关怀。在有限的资金投入情况下,应提倡城市的精细化管理,把一个大问题分为多个小问题来处理。这样可以帮助政府更清楚地知道哪些方面的问题需要被解决,从而针对性地安排点对点的解决方案。

另外对于城市人口疏解问题,并不仅仅是通过迫使从事低端产业的从业人员离开京沪所能解决的,政府还应当从本质上解决问题,制定更加完善的政策,在保证如临街店铺小商贩一类人口的基本福利和权益的基础上,对京沪的人口进行更人性化的管理。

最后,利润和物质并不是一座城市应当追求的唯一目标,城市特色等人文情怀是一座城市更为重要的元素。我们社会的终极目标应当是建设一个充满人文情怀的、和平友好的社会。