高校所属企业改革方式研究

盛三化, 李宏秀, 李华

(1. 三峡大学 经济与管理学院, 湖北 宜昌 443002; 2. 三峡大学 老干部处, 湖北 宜昌 443002)

一、序言

改革开放以来,我国公办普通高校(以下简称高校)依托自身发展优势,独立创办企业、投资参股企业,在多渠道筹措教育经费改善办学条件、促进国有资产保值增值、高校科技成果转化、服务人才培养等方面发挥了重要作用[1,2]。随着社会主义市场经济的进一步发展和完善,高校所属企业凸显出产权关系不明晰、法人治理制度不健全、管理体制不规范、投入撤出机制不完善、监管缺位、资本运营效率不高等问题,给高校国有资产安全带来风险,对高校持续健康发展造成隐患[3,4]。近年来,高校所属企业办学机制[5,6]、经营模式[7]、财务管理[8]、产业发展[9]的改革路径被广泛探讨。为了促使高校聚焦教学科研主业,提升高校治理体系和治理能力现代化水平,促进高等教育内涵发展,中共中央、国务院印发了《关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中办发[2015]8号,以下简称《若干意见》),明确要求“逐步实现高等学校和科研院所与下属公司剥离,原则上高等学校、科研院所不再新办企业,强化科技成果以许可方式对外扩散”。

为确保《若干意见》的贯彻落实,2018年6月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于高等学校所属企业体制改革的指导意见》(国办发[2018]42号,以下简称《指导意见》),明确了高校所属企业新一轮改革的指导思想、基本原则、改革范围、改革方式、职责分工、实施步骤和工作要求;2018年8月,教育部、财政部联合印发了《高等学校所属企业体制改革政策解读》(教财[2018]2号)和《关于做好中央高校所属企业体制改革试点工作的通知》(教财[2018]11号),决定在2018年启动中央高校所属企业体制改革试点工作,清华大学等23所高校纳入试点范围。其后,北京市、上海市、广东省、浙江省、江苏省、山东省、安徽省、贵州省、湖南省等省市区纷纷启动了地方公办普通高校所属企业体制改革试点工作。

根据习近平总书记关于校企改革的“整顿、清理、瘦身、正风”八字方针,《指导意见》明确了高校所属企业的四种改革方式,并以列举方式确定了不同类型企业适合采取的改革方式,为本次高校所属企业改革方式选择提供了基本指引,但没有明确各种改革方式选择的具体标准,高校对所属企业改革方式的选择具有一定的自主权,但也相应地存在一定的选择困难。从各个地区调查反馈情况来看,高校所属企业情况复杂,对改革方式的选择存在一些疑虑,不仅需要教育、财政、国资等相关政府部门专家对《指导意见》进行深入解读和释疑,也需要学界开展相关研究,更需要试点高校在改革中探索[10,11]。

二、深入理解高校所属企业的改革方式

《指导意见》明确了改革范围,对清理关闭、脱钩剥离、保留管理、集中监管四种改革方式及其选择做出了原则性、方向性规定,是本次高校所属企业改革的核心依据,需要各个改革推进单位与高校所属企业认真领会、深入理解,以免出现执行偏差。

1.深入理解改革范围

《指导意见》明确规定的改革范围,包括公办普通高校投资设立的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司及所属各级企业。根据教财[2018]2号文的解读,高等学校各级事业单位投资设立的各类企业,按照不重不漏的原则,也应纳入改革范围。根据中办发《若干意见》《指导意见》等文件精神,本次高校所属企业改革的核心目标之一是逐步实现高校与下属企业剥离,促使高校聚焦教学科研主业。因此,高校附属医院、附属中学、附属小学、附属幼儿园等经营性质的特殊单位也应该纳入改革范围。

按照不重不漏的原则,本次改革包括以下几类企业:一是高校投资设立的各类企业;二是高校所属各级事业单位投资设立的各类企业;三是高校通过划拨、投资入股等方式获得产权的各类企业①;四是高校无产权但代为管理的企业;五是高校具有产权和管辖权的附属中学、附属小学、附属幼儿园、附属医院。

2.深入理解四种改革方式及相关企业

《指导意见》要求有条件的高校,先成立资产经营公司,将所属企业全部转入资产经营公司,再对所属企业进行全面清理,分别不同情况,采取不同方式,分类实施改革。不具备条件成立资产经营公司的高校,可按照相关规定,委托专业资产管理公司实施改革。具体改革方式有四种,即清理关闭、脱钩剥离、保留管理、集中监管,其中清理关闭是基础,脱钩剥离和保留管理是关键,集中监管是方向。脱钩剥离将成为高校所属企业“瘦身”的主要方式。

第一,清理关闭方式及相关企业。

《指导意见》指明,“僵尸企业”、空壳企业和长期亏损、扭亏无望、不具备持续经营条件的企业,依法依规通过注销、撤销破产等方式清理关闭。这段表述内容不多,但有些概念需要厘清和深入理解。

“僵尸企业”是经济学家Edward. J. Kane1987年首次提出的一个经济学概念,指无望恢复正常的生产经营活动,因获得地方财政或银行的支持而免于倒闭的负债企业[12]。冯飞认为“僵尸企业”是指已停产、半停产、连年亏损、资不抵债,主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业[13]。2019年国家发改委把“僵尸企业”分为两类:一类是长期停工停产、连年亏损、资不抵债,没有生存能力和发展潜力的“僵尸企业”,另一类是已丧失清偿能力、但有一定发展潜力和重组价值的“僵尸企业”。可见,“僵尸企业”并非法律概念,社会尚无一致看法,需要统一认识、明确界定。“僵尸企业”的根本特点是失去“造血”功能,长期需要外部“输血”才能存活。据此,成立之后开展过生产经营活动,当前处于以下两种状况的高校所属企业可划归为“僵尸企业”:一是停产,资产负债率很高(90%以上),发生亏损和负债的企业;二是营业收入相对很低,连年亏损,丧失清偿能力,需要外部支持才能支付到期债务和员工薪酬的企业。

空壳企业在英美法系属于合法企业,最早是根据英国公司法确立的一种公司法律形式,这类企业不会发生经营及债权债务。中国的法律对空壳企业没有界定,学术界对空壳企业的研究也极少,缺乏清晰的界定。参照英美法律,空壳企业的基本特征是合法性(按照法律程序注册,获得法律认可)和非经营性(没有开展实质性经营活动)。据此,以下高校所属企业可划归为空壳企业:一是成立时间超过3年,一直没有开展实质性经营活动,没有债权债务的企业,例如部分高校老师创办、高校参股的企业,成立之后长期无营业收入、无债权债务;二是成立之后曾经开展过实质性经营活动,但后来长期停止经营且无正式员工,没有新增债权债务的企业,例如部分高校所属企业早期有正常经营,后来长期无经营且无实质性资产和亏损,只是借用企业名义给原有员工缴纳社保或者招聘员工。

“长期亏损、扭亏无望、不具备持续经营条件的企业”中的“长期”建议界定为“3年及以上”,“扭亏无望、不具备持续经营条件”难以通过定量指标识别,需要高校和企业相关专业人员综合判断,近三年的负债率、亏损率等指标可以作为重要参考指标。此外,该类企业还有一个限制性股权结构条件——国有(集体)全资或控股,如果是高校所属企业的控股股东是民营企业或者个人,是否清理关闭由控股股东抉择,高校没有决定权。

第二,脱钩剥离方式及相关企业。

《指导意见》关于脱钩剥离改革方式的规定包括四个方面:(1)脱钩剥离的企业范围是与高校教学科研无关的企业。(2)脱钩剥离的方式:一是高校与接收单位(国有资产监管机构监管的国有企业或国有资本投资运营公司)按照国有资产管理程序,协商签订划转协议予以整体划转;二是依法依规采取其他方式剥离。(3)剥离脱钩的收益:为切实维护企业职工和高校的合法权益,企业脱钩剥离的相关收益要统筹用于高校所属企业改革成本补偿和学校事业发展。(4)剥离脱钩时校名的处理:划转、转让的企业,原则上不得冠用校名,在划转、转让的同时应办理更名手续。

根据《指导意见》,适宜采取脱钩剥离的企业,指不宜采取清理关闭方式且与高校教学科研无关的企业。那么,如何确定企业“与高校教学科研无关”?一是参照《指导意见》中明确提及的与高校教学科研相关企业类型,二是依据科技创新、人才培养相关指标与数据。此外,以下与高校教学科研有一定相关性的部分企业也可以脱钩剥离:高校全资或者控股,与高校教学科研相关度不高且近三年经营业绩不佳的企业;高校参股且科技成果转化基本完成的企业。“整体划转”指好坏搭配,整体转让②。

“国有资产监管机构监管的国有企业或国有资本投资运营公司”中的“国有”,指的应该是国有全资或国有绝对控股(国有股权超过50%)。国有资产监管机构包括国有资产监管、教育、财政、银保监、证监等部门,在完成集中监管改革之前,各个国有资产监管机构履行各自相应的监管职责。

第三,保留管理方式及相关企业。

《指导意见》对可以保留管理的企业与资产做出了明确规定。可以保留管理的企业有两类:一是与高校教学科研相关的试验测试中心、技术转移中心、国家工程中心、出版社、科技产业园、设计规划院和具有企业法人资格的实训基地、林场农场、后勤服务等企业,经履行国有资产监管职能的机构批准,可保留并由高校资产经营公司统一管理;二是有必要保留的高校资产经营公司。可以保留管理的资产:一是学校保留的资产须与保留企业划分清楚,不宜纳入企业管理的各类资产一律回归高校统一管理;二是高校要建立国有资产有偿使用管理制度,保留企业使用高校的资产需经评估机构合理作价,有偿使用。(3)可以保留管理的股权:高校因科技成果作价入股而产生的股权,按照国有资产管理程序,由高校资产经营公司持有管理。

“与高校科研教学相关”指企业在高校科技创新、人才培养等方面发挥了明显作用。保留管理是“或选项”,并非强制性要求。而且,保留管理只是过渡性改革方式,高校保留管理的企业最终还是要脱钩剥离,纳入集中监管体系。因此,对于清理关闭之外的企业,高校应该尽可能选择脱钩剥离的改革方式,如非必要,高校所属的企业、资产、股权不予保留管理;与教学科研关联度不高的高校参股企业、经营业绩不佳的高校全资企业、控股企业均可优先选择脱钩剥离。但是,高校科技成果转化且处于孵化阶段和成长阶段的企业适宜暂时保留管理。高校保留管理企业需要向履行国有资产监管职责的机构报批,尚未开展集中监管改革的地区,具体审批机构建议由各省市区政府明确指定。

“不宜纳入企业管理的资产”主要包括高校的教育用地、高校购置的教学与科研设备、高校出资建设的教学与行政办公用房、学生宿舍、校誉校名等。高校的校誉校名不得作价入股创办企业或参股已经成立的企业。

第四,集中监管方式及相关企业。

《指导意见》关于集中监管的规定包括三个方面。一是原则上高校不再新办企业。二是清理关闭后没有保留企业的高校,要关闭注销资产经营公司。确需保留的高校资产经营公司,须建立健全现代企业管理制度,完善公司治理结构,加强党的建设,确保企业健康发展,更好地服务高校人才培养、科技创新、有效推动高校科技成果转化。三是按照《党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革方案》和《改革国有资产授权经营体制方案》的要求,将资产公司及保留企业纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

“原则上,高校不再新办企业”表明高校新办企业将受到严格限制,高校新办企业需要向履行国有资产监管职责的机构报批。若非确有必要,高校不要申请新办企业,因为新办的企业最终也得脱钩剥离。可见,高校经营性国有资产应坚持从扩张转向收缩[14]。

保留管理是一种过渡性质改革方式,集中监管是本次改革的最终方式,上海、广东、山东等地已经在2016年开始探索高校所属企业集中监管改革,取得了良好成效,其他地区实施集中监管改革可以参考借鉴。

三、选择改革方式的主要因素与指标体系

《指导意见》为高校所属企业选择改革方式提供了基本指引,各个高校所属企业根据《指导意见》的基本要求,推行“一校一策”“一企一案”改革时,需要结合企业基本情况,明确具体依据,选择适宜的改革方式。由于保留管理的企业才会纳入集中监管体系,各个高校所属企业可供选择的改革方式实际上只有清理关闭、脱钩剥离、保留管理三种。哪些企业需要清理关闭比较容易确定,脱钩剥离与保留管理两种改革方式的选择相对比较复杂,具体选择依据(指标体系)需要明确。

1.选择改革方式需要考虑的主要因素

《指导意见》提出“统筹规划,分类施策”的基本原则,要求“尊重市场经济和企业发展规律,根据企业不同经营状况、与教学科研关联程度和行业类别,整体谋划,因校制宜,多措并举,统筹推进”。根据本次改革根本目标和上述基本原则,高校所属企业选择改革方式需要考虑的主要因素包括以下几个方面。

第一,经营状况。

经营状况主要表现在营业收入与经营绩效两个方面。有一定的营业收入表明企业处于正常经营状况,在此前提下再考察企业的经营绩效。

获得一定的营业收入是企业持续经营和发展的先决条件,较长时期无营业收入或营业收入相对较低的高校所属企业,往往是“僵尸企业”、空壳企业和长期亏损、扭亏无望、不具备持续经营条件的企业,需要清理关闭。

一个正常经营的市场化企业,除了获得一定的营业收入,还必须获得良好的经营绩效。经营绩效主要表现为企业的盈利能力和资产运营能力,本次改革的目标之一是“推动高校所属企业清理规范、提质增效”,一般情况下经营绩效不佳的高校所属企业需要清理关闭或者脱钩剥离。

第二,与教学科研关联程度。

为高校提供教学科研服务是高校所属企业的重要功能之一。正常经营的高校所属企业,是否适宜保留管理,主要取决于其教学科研服务功能,并参考其经营绩效状况:与高校教学科研关联程度较高且无严重亏损的企业,可以保留管理;与高校教学科研关联程度较高但经营绩效很差或较差的企业,建议脱钩剥离;与高校教学科研关联程度很低的企业,适宜脱钩剥离。可以根据企业为高校教学科研提供的直接或者间接服务状况,判断其与教学科研关联程度。

教学科研直接服务可以通过企业提供的学生实习人数、教师兼职人数、专利申报与获批数量、中试产品数量、孵化科技企业数量等反映,实验测试中心、技术转移中心、国家工程中心、科技园、设计规划院、具有企业法人资格的实训基地和农场林场等企业往往能够为高校提供教学科研直接服务,故属于可以保留管理的企业范畴。

教学科研间接服务难以通过量化指标反映,一般根据企业的主营业务与教学科研的相关性来判断,例如具有企业法人资格的后勤服务企业、出版社、杂志社等也属于“与教学科研相关”企业范畴。

第三,所属行业类别。

如果高校所属企业经营状况正常且与教学科研相关,那么企业是否属于高新技术产业、战略性新兴产业、国家和地方政策支持发展的其他产业,可以作为是否保留管理的重要参考因素。

第四,企业产权结构。

企业产权结构可以作为高校所属企业是否保留管理的重要参考因素。同等条件下,国有独资、国有控股企业优先保留管理。对于校方参股企业③,高校普遍没有参与实质性经营管理,其股东权益未能得到保障,获得的股利很少,不少参股企业连财务报表都很难获得,保留管理可能带来一系列风险和问题,适宜脱钩剥离。

2.选择改革方式的指标体系

明确改革方式选择具体依据的主要目的是筛选出适宜保留管理的企业,以此为基本导向,参照改革方式选择需要考虑的主要因素,可以构建一个指标体系,作为各个高校所属企业选择适宜的改革方式的具体依据。根据指标的性质(定性与定量)与优先次序(前置性与选择性),建立的指标体系包括前置性定性指标、前置性定量指标、选择性定量指标、选择性定性指标。前置性指标是选择保留管理改革方式时首先考虑的指标,满足前置性指标相关要求的企业才能考虑是否保留管理。选择性指标是三种改革方式选择的重要参考性指标,符合保留管理的前置性条件的高校所属企业可以“入围”保留管理企业范围,是否保留管理还得参考选择性指标。详见表1。

表1 改革方式选择的指标体系

第一,经营状况指标。

一是营业收入。营业收入是前置性定性指标,新设企业(改革实施当年注册成立的企业)无需考虑营业收入,非新设企业则必须有营业收入才能考虑保留管理。如果非新设企业近三年没有营业收入,则不适宜保留管理。

二是经营绩效。根据《国有资本金绩效评价规则》(1999)和《企业绩效评价操作细则(修订)》(2002),竞争性工商类企业经营绩效评价包括财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况、发展能力状况4个方面,企业经营绩效具体评价指标包括8项基本指标、16项修正指标和8项评议指标,以定量的财务指标为主,以定性的非财务指标为辅[15]。参照上述两个文件,结合高校所属企业经营状况,可以选择总资产收益率、毛利率、总资产周转率、净资产周转率、总资产负债率、近三年营业收入平均增长率、近三年净利润平均增长率等指标构建高校所属企业经营绩效综合指数,作为选择改革方式的选择性定量指标。其中,总资产负债率和总资产收益率又可以作为前置性定量指标——总资产负债率和总资产收益率必须达到一定要求④,企业才能考虑保留管理。如果总资产负债率大于100%,总资产收益率为负或接近零,表明企业资不抵债且失去清偿能力,需要清理关闭;如果资不抵债但总资产负债率没有超出一定界限,而总资产收益率相对较高,表明企业虽然资不抵债但具备清偿能力,需要考虑企业与教学科研相关程度、产权结构等选择改革方式。

第二,与教学科研关联程度指标。

一是与教学科研相关的前置性定量指标。根据《指导意见》,与教学科研相关的高校所属企业才可以保留管理,因此,接纳学生实习实践与创新人数、接纳专任教师兼职人数、获授权专利或计算机软件及集成电路版权数量、科研中试项目数量、科技成果转化数量等可作为“与教学科研关联程度”的前置性定量指标。最好能够采用合适的计算方法和计算模型,构建“教学科研关联程度综合指数”,并设定基准值⑤判断高校所属企业是否满足“与教学科研相关”这个保留管理的前置性条件。

二是与教学科研相关的前置性定性指标。出版社、杂志社、后勤服务企业等高校所属企业,如果不能借助与教学科研关联程度的前置性定量指标判断是否可以保留管理,是否为高校科技成果转化企业、是否为教学或科研提供重要支撑等指标可作为与教学科研关联程度的前置性定性指标。

第三,所属行业类别与产权结构指标。

如果满足营业收入、经营绩效、与教学科研关联程度等相关指标的要求,是否为高新技术产业、是否为战略性新兴产业、是否为国家和地方政策支持发展的其他产业等定性指标可以作为高校企业所属行业的选择性定性指标。满足前置性条件且属于上述行业的高校所属企业优先保留管理。

如果满足营业收入、经营绩效、与教学科研关联程度等相关指标的要求,是否为国有参股企业可以作为高校企业所属行业的选择性定性指标,国有参股企业一般不予保留管理。

四、结束语

高校所属企业是我国高等教育的一大特色,也是我国经济发展的一种特殊类型企业,身兼社会功能和经济功能双重属性。高校所属企业改制是国有资产管理体制改革的重要环节,也是高校产业规范化建设的重要任务之一。只有明晰产权关系,理顺管理体制,才能让高校回归主业——安心从事教书育人工作,将重心转移到内涵建设上来。《指导意见》出台之后,全国高校所属企业改革向纵深推进,由于存在众多历史遗留问题,本次改革采取先试点后推广的方式稳步推进。当前,改革试点工作已经进入后半程,试点高校已经取得了系列改革经验与成效,也显露了一些棘手的问题,有待专家学者展开广泛研究。本文对《指导意见》中的四种改革方式进行了比较详细的阐述与解读,进而分析高校所属企业选择改革方式需要考虑的主要因素,最后构建了包括三大类19个具体指标的高校所属企业改革方式选择指标体系,希望能够为高校所属企业选择合适的改革方式提供有益的参考借鉴。

注 释:

① 这类企业并非高校投资设立,部分企业因为改革划拨给高校,部分企业是高校投入资本、资产、校誉、知识产权等获得股权,还有个别企业(股份)来自校友赠予。

② 即把经营业绩好的、一般与不佳的企业整体打包出让,从而节约时间和成本,降低改革难度与风险。

③ 校方参股企业包括两类:高校直接参股企业,即高校或高校下属部门是企业的非控股股东;高校间接参股企业,即高校独资或控股企业是企业的非控股股东。

④ 总资产负债率不能高于某个界限值(建议为90%),总资产收益率则不低于某个界限值(参照行业平均水平),各个高校可以参考企业所在行业的平均水平,结合本校实际情况予以明确。

⑤ 基准值指“教学科研关联程度综合指数”必须达到的某一个数值。“教学科研关联程度综合指数”的基准值的研究缺失,有条件的高校可以探索。