北极航线无“法”开通

2021-07-28姚虹聿

检察风云 2021年10期

关键词：海洋法国际法挪威

姚虹聿

北极海域的一艘渔船

3月23日，悬挂巴拿马国旗、名为“长赐”号的重型货轮在苏伊士运河搁浅，造成航道阻塞。从3月23日到3月29日，苏伊士运河一直断航。据粗略估算，此次事故导致全球日均损失60亿—100亿美元贸易额。

针对此次断航事故，俄罗斯国家原子能公司表示，北极航线可以成为苏伊士运河的有效替代线路，避免全球各贸易国对传统海运航线过度依赖。事实上，有关北极航线替代传统国际航线的讨论由来已久，但这一设想真正付诸实践，还面临不小的障碍。

无“法”开通的“黄金水道”

北极地区除了蕴藏着丰富的资源，还占据着重要的交通地位。随着全球气候变暖，北极冰层加速融化，北极航线的地位越发突显。该航线一旦贯通，将成为沟通亚洲、欧洲和北美洲的一条新的海洋交通大动脉。

具体来说，从伦敦到东京的海上行程，如果经北极航线，将比绕道苏伊士运河缩短8000千米;从纽约到东京的海上行程，如果经北极航线，将比绕道巴拿马运河缩短4200千米。由此可见，北极航线对于全球各主要贸易国都具有十分重要的意义，其蕴藏的巨大经济价值可想而知，因此有“黄金水道”之称。

尽管商业价值巨大，但“黄金水道”至今仍未能开通。目前北极地区最著名的、发挥最大作用的机构是由北极环境保护战略（AEPS）组织发展而来的北极委员會（The Arctic Council）。不过，该委员会只是北极地区的环境保护合作平台，尚未涉及海上航行合作。

北极航线无“法”开通，关键在于目前尚无约束各国在北极地区所有活动的专门性国际法，也没有专门适用于北极地区的如同“南极条约体系”那样的法律制度体系。

目前与北极航线有关的国际法体系主要包括三个层次：一是全球层面的公约，主要是《联合国海洋法公约》。它并不是专门为北极地区设计的，但是由于其具有普遍约束力，北极地区自然也在其约束范围内。二是多边层面的公约。例如1920年生效的《斯瓦尔巴群岛条约》（简称《斯约》）。该条约规定了斯瓦尔巴群岛的主权归属于挪威，保留其他国家在该群岛海域活动的权利。三是双边层面的协议。例如1988年美国和加拿大签署的《北极合作协议》、1994年生效的《美国和俄罗斯关于防止北极地区环境污染的协议》、1998年挪威与俄罗斯签署的《环境合作协议》等等。

有关北极的海洋法问题主要集中在四个方面：一是航行权及海事法问题，二是科学研究问题，三是防治污染问题，四是资源保护问题。处理这四方面的问题，虽然基本上都有国际公约或双边协议作为制度基础，但不难发现，目前北极地区所涉及的公约、协议，是由少数国家主导的无约束性的“软性协议”和有约束性的“硬性公约”混合而成，都是针对具体问题的，缺乏整体性的、综合性的法律制度。特别是关于航线利用的具体规则，可以说非常之少。有关北极航线的现行国际法显得操作性和应用性都不强。

并不完善的“北极海洋基本法”

《联合国海洋法公约》常被称作“海洋宪章”，其内容涵盖国家海洋权益、海上航行权益、海底矿产开发、海洋环境保护等海洋法所涉及的各个领域，为国际海洋权益争端的解决提供了一个法律框架。

有国际法学者认为，可以利用《联合国海洋法公约》来解决北极航线的相关权益争端。但是，正如英国《卫报》近日发表的专题报道所指出的那样，《联合国海洋法公约》难以“无缝”适用于北极。其针对北极航线相关问题作出的规定并不完善，在与航线相关的权属及区域划分方面的表述模糊不清，不足以保证北极地区的资源开发、大陆架及公海利用等问题的有序解决，其存在的盲点为有关国家的单方面行动埋下了伏笔。总体来看，《联合国海洋法公约》是一部并不完善的“北极海洋基本法”。

《卫报》举例指出，《联合国海洋法公约》规定了船只在海上航行的权利。其第17—19条规定，所有船只享有无害通过权;其第38条规定，在某国的“专属经济区”，他国船只拥有过境通行权。对于这类通行权，《联合国海洋法公约》要求相关船只要以和平、安全和迅速的方式通过即可。

北极航线无法直接套用《联合国海洋法公约》的通行权条款，因为相关国家对于航线行经海域的定位存在分歧。加拿大主张部分北极航线行经海域是其领海的一部分，并非“专属经济区”，因此不适用《联合国海洋法公约》第38条。而很多国家认为，北极航线并未进入任何一国的领海，只涉及“专属经济区”，作为航线，应向所有国家的船只开放。

另外，北极点周围的大片海域没有岛屿存在，而《联合国海洋法公约》中的很多条款，都是以岛屿作为基准点来明确海洋权益的。因此，北极海洋权益及航线使用权益的争端，在一定程度上难以套用该公约加以解决。

美国北极问题专家斯科特·博格森指出，《联合国海洋法公约》难以解决的，除了加拿大与其他国家就部分航线行经海域的主权分歧以外，还包括各个国家之间关于北冰洋周边大陆架的划分问题的分歧;美国和加拿大之间关于划定波弗特海边界问题的分歧;挪威和俄罗斯之间关于划定巴伦支海边界问题的分歧;等等。在这些分歧消除之前，北极“黄金水道”无法通航。

《斯约》和《八国条约》

据俄罗斯《观点报》报道，为避免全球主要贸易国对传统国际航线过度依赖，开辟北极航线应该尽快提上议事日程。解决争端的关键在于完善有关的国际法和公约，建立一套各国都认同的国际规范。在国际法层面，将现有的关于北极地区的国际条约发展成具备通用性的国际法，是一条可行之路。

1920年2月9日，挪威、美国、丹麦、法国、意大利、日本、荷兰、英国、瑞典等18个国家在巴黎签署《斯约》。该条约规定，斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个也是唯一一个“非军事区”，该地区“永远不得被用于战争”，各缔约国的军用舰只被禁止进入该群岛海域。该条约还承认挪威对该群岛“具有充分和完全的主权”。各缔约国的船只和人员可以自由进入该群岛海域，在遵守挪威法律的前提下从事正当的生产和商业活动。

根据《斯约》，挪威有权针对该海域采取适当的管理措施，包括航线管理措施。所有缔约国的国民和船只都可以自由地在《斯约》地区的水域和海港进出和停留，从事海洋、工业、矿业和商业活动。往来《斯约》地区的船舶有权在挪威各港口停泊、上下旅客以及装卸货物。

《观点报》指出，《斯约》不可能发展成为开通北极航线所依据的国际公约，因为除了现有的缔约国之外，其他国家都不承认挪威对斯瓦尔巴群岛的主权要求。

涉及北极地区的另一个国际公约，是1990年由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和苏联共同签署的《八国条约》。苏联解体后，俄罗斯继承了该条约的缔约国身份。该条约主要规定了各国在北极地区的科学研究行为规范和环保责任，并没有对海洋资源开发和航线使用作出规定。