水功能区达标建设评估体系在黄河流域的应用研究

孙晓娟 韩艳利 毛予捷

摘  要：为了确保黄河流域水功能区的达标建设管理工作的主要目标和各项任务具体并细化落实，基于水域功能保护、可操作性、定性与定量相结合以及区域性的原则，建立了黄河流域水功能区达标建设评估体系，体系包含水量、水质、水生态、监控管理4个模块指标，共计13个具体指标。黄河流域水功能区达标建设评估体系涵盖了黄河流域水功能区达标建设工作的各个方面，具有较好的实用性和操作性。

关键词：水功能区  达标建设  评估体系  黄河流域

中图分类号：X824;TV882.1             文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）04（a）-0011-06

Application Study on the Evaluation System of Water Function Areas' Standard Construction in the Yellow River Basin

SUN Xiaojuan  HAN Yanli  Mao Yujie

（Yellow River Water Resources Protection Institute， Zhengzhou， Henan Province， 450004  China）

Abstract： In order to ensure that the main objectives and tasks of the water function zone construction and management in the Yellow River Basin are specific and detailed， based on the principles of water function protection， operability， combination of qualitative and quantitative， as well as regional， an evaluation system for the water function zone construction in the Yellow River Basin is established， which includes four module indicators of water quantity， water quality， water ecology， monitoring and management， A total of 13 specific indicators. The evaluation system of water function area standard construction in the Yellow River basin covers all aspects of water function area standard construction in the Yellow River Basin， which has good practicability and operability.

Key Words： Water function area; Standard construction; Evaluation system; Yellow River

我国一些地区水生态受损重、水环境质量较差、环境隐患较多等问题非常突出，损害和影响群众健康，对经济社会可持续发展不利[1]。近年来，为了遏制水污染、改善水体环境、促进水资源可持续发展，我国政府各部门印发一系列相关法律法規文件。国务院2010年印发《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》[2]，规定2020年基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提到2020年重点流域水环境质量得到改善的目标。国务院2012年发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）[3]，提出了“到2020年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上;到2030年，水功能区水质达标率提高到95%以上”的总体目标。国务院2015年印发《水污染防治行动计划》[4]，提出“明确各类水体水质保护目标，逐一排查达标状况，未达到水质目标要求的地区要制订达标方案”。2017年2月，水利部对《水功能区管理办法》进行了修订，并更名为《水功能区监督管理办法》[5]，要求对水功能区达标率未达到国务院或地方人民政府批准的控制目标的，通过截污控污、生态修复等工程和非工程措施，限期达标。正是在这样的背景下，同时由于黄河流域部分水功能区环境容量小、水污染负荷重、水质长年不达标等现实因素，现阶段的水功能区监督管理满足不了黄河流域日益增长的水资源管理和保护需求，黄河流域水功能区达标建设工作的重要性越来越凸显，亟需建立量化的、系统的黄河流域水功能区达标建设评估体系，确保水功能区的达标建设管理工作的主要目标和各项任务具体并细化落实。

1  水功能区达标建设的内涵

水功能区达标建设必须站位水资源全过程系统开展，水质、水量和水生态是水资源的重要属性，必须充分遵循自然规律、生态规律，充分考虑经济政策、供求关系、社会环境等因素，以维护江河湖库水域功能为目标，统筹水的全过程保护，不仅要保障良好的水质、还要维持完整的、通畅的、具有生态多样性的水系，同时，水功能区达标建设中监控管理是重中之重，没有严格的监控管理，水量、水质以及水生态就无从谈起，应落实最严格水资源管理三条红线，严格入河（湖）排污管理，综合整治河湖水环境，使自然水流生态系统得到保护修复，建立完善的生态水量保障机制。

水功能区达标建设应以黄河干流和主要支流为重点，坚持水质、水量与水生态并重，统筹系统治理山水林田湖草，针对流域或区域面临的水质、水量、水生态突出问题，合理布置治理和修复措施，将工程与非工程措施相结合，科学规划水功能区综合整治工程措施布局和重点控制性指标，强化水功能区监督管理综合能力建设、健全法规制度、完善管理体制。

综上所述，水功能区达标建设的内涵是：以水功能区为单元，加强水功能区水资源保护与管理、开展水环境综合治理与保护，严格水功能区管理、落实水量水质管理目标和要求，实施生态修复，建立水功能区水质达标建设工作机制，从水质、水量、水生态和监控管理这4个方面对不达标水功能区制定具体可行的工程措施和非工程措施，提高水功能区监督管理水平，实现水域功能保护。

2  水功能区达标建设评估体系构建原则、构建步骤及框架

2.1 水功能区达标建设评估体系的构建原则

构建一套科学合理的水功能区达标建设评估体系是有效执行最严格水资源管理制度和水功能区监督管理办法的依据和重要工具。水功能区达标建设评估体系根据水域功能保护、区域性、定性与定量相结合、可操作性这4个原则建立，该体系是能综合反映黄河流域水功能区达标建设工作状况的指标集合。

2.2 指标体系构建过程

水功能区达标建设评估体系的选择是一个从具体到抽象再回到具体的逻辑辩证思维的过程，是把水功能区达标建设体系逐渐系统化的过程。水功能区达标建设指标体系是通过理论准备、指标初选、指标优化这3个过程形成。该体系指标选择方法选用了理论分析法、文献资料法以及频度分析法等。

2.2.1 理论分析法

根据水功能區达标建设的内涵以及重要影响因素，将评价目标划分为4个部分，分别是水量、水质、水生态以及监控管理。每个部分选用若干指标表征，从而建立起水功能区达标建设评价指标体系。

水量达标建设评估指标的选取是从两个方面考虑，一方面，为供给方面即水资源角度出发，是指在遵循可持续性、有效性以及公平性的原则下，对保障水资源有效供给、科学抑制水资源需求、改善维护水环境生态环境质量等具有重要作用的指标;另一方面，为需求导向，包括了生态、生活和生产需求等，相应的筛选了生态需水量、供水保证率等指标。

水质达标建设评估指标是对区域工业、农业和生活等排污状况以及治污水平等综合评价，初步筛选了水资源承载能力、水功能区水质达标率、污水处理情况和尾水处理情况等指标。

水生态达标建设评估指标是指水功能区的水分对其中生存的生物分布、物种组成以及数量有影响的标志性指标。因此水生态达标建设评估指标初步筛选了天然湿地保留情况、河岸带植被覆盖度、鱼类生境状况以及河湖纵向连通率等指标。

监控管理从理论上分为监测监控和管理两个部分。监测监控是指水功能区具备水量、水质、水位等水文、水资源监测信息采集、传输和分析处理能力;管理方面主要从水域岸线管理和执法监管两方面考虑。监控管理评估指标初步分为水质监测监控和水功能区执法监管两个指标。

2.2.2 文献资料法

水功能区达标建设的研究涉及水科学、法学、管理学和经济学等学科领域，该文从文献资料中获取了建立水功能区达标建设评估体系的构建原则以及构建方法等[6-9]，经过对比筛选，该文选用了P-S-R（pressure-state-response）的概念性框架模型。P-S-R模型是把表征自然系统的所有评价指标分成压力、状态以及响应这3种类型，每个类型又分为几个下级指标，该体系既包括人类活动和水功能区管理状态，又包括政策响应，可全面准确地描述水功能区管理—经济—社会系统的复杂性以及各个子系统之间的相互作用。该体系将压力指标定义为：在水功能区管理过程中直接施加的促使水功能区管理状态发生了变化的压力，主要包括水资源利用、废污水排放等。该体系将状态指标定义为：在水功能区管理过程的压力作用之下水功能区所呈现的状态，包含了物理化学特征以及趋势变化等，主要为水质变化、水生态变化等指标。响应指标定义为：决策者对水功能区管理问题所采取的管理方面的措施，该体系将采用若干便于量化的指标定量评估管理措施。

2.2.3 频度分析法

该文对水功能区达标建设所涉及的指标进行了科学的频度统计，选出的指标既有重要内涵同时具有较高的使用频率。根据最严格水资源管理制度考核以及河长制考核等指标体系中统计出使用频率比较高的一些指标，初步筛选了生态水量满足程度、城市污水处理率、工业废水排放达标率、年度供水保证率、化肥施用强度、万元GDP污染物（氨氮）排放量、万元GDP污染物（COD）排放量、信息共享制度建设、标示设立以及入河排污口管理情况等指标。

2.3 水功能区达标建设评估体系、评价标准制定的思路和方法

在明确了评价指标选取原则的基础上构建水功能区达标建设评估体系，首先确定构建指标体系的层次结构，将水功能区达标建设评估体系分成3个层次，分别为目标层、准则层以及指标层，具体见图1。

水功能区达标建设评估体系的层次结构中，主要素是构成目标层的准则层，从水质、水量、水生态和监控管理4个方面反映水功能区达标建设工作的状况，指标层为反映水功能区达标建设工作的具体因子。

建立水功能区达标建设评估指标体系，共设置4个方面的一级指标，从水量满足情况、水质达标情况、水生态达标情况和监控管理体系建设情况4个方面进行评估，建立黄河流域水功能区水质达标建设评估体系。

为了使黄河流域水功能区达标建设评估体系突出重点指标的导向作用，考虑到不同功能的水功能区的功能定位、特点和差异，首先进行各指标评价，划分各指标所属类别，遵循从优不从劣的原则。对各类别按下列规定分别确定单个指标评价分值Fi（见表1）。

按式（1）和式（2）计算综合评价分值Fi。

（1）

（2）

式中：为各单个指标评分值Fi的平均值;Fmax为各单个指标评分值Fi中的最大值;n为指标数。根据Fi值，按表2划分达标建设，评估结果类别。

按照综合指标评价得分，得分为<0.80的水功能区达标建设工作为I级（优良），得分为0.80～<2.50的水功能区达标建设工作为II级（良好），得分为2.50～<4.25的水功能区达标建设工作为III级（较好），得分为4.25～<7.20的水功能区达标建设工作为IV级（较差），得分<7.20的水功能区达标建设工作为V级（极差）。

3  水功能区达标建设评估体系与评价标准

3.1 水量评估指标

水量评估指标包含生态水量满足程度、年度供水保证率以及脱流断流率。

3.2 水质评估指标

水质评估指标包括水功能区水质达标率、水环境承载能力、入河排污口水质达标率和排污口尾水处理工程4个指标。其中水质评价方法和水功能区达标评价方法采用《地表水资源质量评价技术规程》（SL 395-2007）。排污口尾水处理工程是利用“生态工程学”的方法，在排污口污水达标排入河道前进行尾水处理进一步降低氨氮和磷含量、提升水质的生态工程。排污口尾水处理主要工程内容为开挖水道、降低水的流速，栽植水生植物、增殖水生动物、通过食物链效应、微生物、物理以及吸附作用等，实现水生动植物对水质的过滤吸附净化，从而达到排污口污水净化水质以及水生态修复的目标。若水功能区内入河排污口配套了排污口尾水处理工程且运行效果好，则赋分为100分;若水功能区内入河排污口配套了排污口尾水处理工程但还未开始运行，则赋分为50分;若没有配套尾水处理工程，则不赋分。

3.3 水生态评估指标

水生态评估指标包括天然湿地保留情况、河岸带植被覆盖度、鱼类生境状况、河湖纵向连通率这4个指标。其中鱼类生境状况指在工程或规划影响的区域内，鱼类生存和繁衍的栖息地的状况，产卵场、索饵场以及越冬场是重点，可以通过栖息地的水质、水量、水温、流速、水深等参数表征。鱼类生境状况指标为定性描述指标，主要通过有关调查表采用专家判定法进行评价。

3.4 监控管理评估指标

监控管理评估指标的分值计算包含水质监测监控和水功能区执法监管2个指标。为了使水功能区达标建设评估体系更好地为管理服务，该文将水功能区执法监管指标细化为10个二级指标，其计算按照表3的分值表赋分。

3.4.1 水域岸线管护良好比例

水域岸线管护是值划定河湖生态空间以及管理范围，对河湖岸线开展节约集约利用和分区保护管理，建立健全水域岸线管控机制，对于突出问题排查并专项清理整治等。水域岸线管护良好比例采用水域岸线管护良好的岸线长度与水域岸线总长度的比值表征。

3.4.2 水生态保护红线管护良好比例

生态保护红线是指在自然资源利用、环境质量安全以及自然生态服务功能等方面，执行严格保护的管理限值和空间边界，使区域生态安全及经济社会可持续发展。水生态保护红线为生态保护红线的重要组成部分，该指标采用水生态保护红线管护良好的河段长度与选取的河段生态保护红线的总长度的比值来表征。

3.4.3 排污口设置合规性

（1）水功能区的入河排污口设置审批健全、布局合理、不威胁饮用水安全、不影响水功能区水质目标的得10分。

（2）饮用水水源区、自然保护区等禁止设置区域内有入河排污口得0分，或者入河排污口设置布局不合理、审批不健全、影响水功能区水质目标以及威胁饮用水安全的得0分。

3.4.4 河湖日常监管巡查制度

建立河湖日常巡查责任制，且确保日常巡查责任到位、人员到位的得10分，未建立河湖日常巡查责任制的得0分。河湖日常监管巡查制度是对涉河建设项目、河湖采砂、水利工程管护、排污口设置等涉河活動的巡查检查，增强重要时段重要河湖河段的巡查检查频率以及力度，查处工程隐患和涉河湖违法违规行为，对保证水功能区的水质安全以及监督管理工作具有重要的作用。

3.4.5 执法队伍与装备建设

河湖管理保护执法队伍经费足、人员充足、装备齐全的得10分。河湖管理保护执法队伍经费不足、人员少、装备不齐的得0分。

3.4.6 河湖管理法规制度

河湖管理法规制度健全规范的得10分，河湖管理法规制度较为健全规范的得5分，河湖管理法规制度不健全不规范的得0分。

3.4.7 部门联合执法机制

建立部门联合执法机制的得10分，没有建立部门联合执法机制的得0分。

3.4.8 河道垃圾清理及保洁

省级组织河道垃圾清理且取得成效的得5分，市、县组织河道垃圾清理且取得成效的得3分，未开展工作的得0分。开展河湖日常保洁的得5分，未开展的得0分。

3.4.9 水功能区标示设立

河湖已划定水功能区管理和保护范围的，要设立界桩、管理和保护标志。水功能区标示设立完整规范的得10分，没有设立水功能区标示的得0分。

3.4.10 突发性水污染应急管理

建立突发性水污染应急管理机制及应急预案的，得10分;还未建立突发性水污染应急管理机制或应急预案的得0分。

3.5 小结

综上所述，水功能区达标建设评估体系由水量、水质、水生态以及监控管理这4个部分组成，按照4个部分的平均值计算。具体指标体系见表4。

4  结语

黄河流域水资源贫乏，生态环境脆弱，水资源与生态环境管理保护管理存在一些问题，例如：部分区域水功能区水质不达标、跨省界水污染问题持续存在、水资源开发过度、生态水量保证度不足、涉水环境与重要湿地萎缩破坏、河流自然岸线侵占渠化等问题，这些问题制约了黄河流域的自然生态和经济社会的可持续发展。为了确保水功能区的达标建设管理工作的主要目标和各项任务具体并细化落实，该文建立了量化的系统的黄河流域水功能区达标建设评估体系，体系包含水量、水质、水生态、监控管理这4个模块指标，共计13个具体指标，为了更好地为管理服务，其中的执法管理指标下设10个二级指标评价，使水功能区的监督管理工作更加细化、量化、具有目标性，指标体系涵盖了黄河流域水功能区达标建设工作的各个方面，具有较好的实用性和操作性。通过黄河流域水功能区达标建设评估体系，可以及时发现水功能区监督管理工作中的薄弱环节，明确今后的工作重点、调整管理思路、提高管理水平，是建立和完善长效的水资源管理机制的关键举措和重要保障。

黄河流域水功能区分为保护区、保留区、开发利用区、缓冲区、饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区等不同的水功能区类型，其定位和功能有很大区别，其用水关系和用水部门之间的关系具有明显差异化，因而在后续研究中将考虑根据水功能区的不同类型而分配水量、水质、水生态以及监控管理这4个部分的分值的权重，还需要根据实际工作需要及反馈等进一步完善评价体系。

参考文献

[1] 佚名.水利部水资源司副司长石秋池解读《水功能区监督管理办法》[J].水资源开发与管理，2017（4）：3-4，83.

[2] 鄂竟平.深入践行水利改革发展总基调在新的历史起点上谱写治水新篇章——在2021年全国水利工作会议上的讲话[J].水利发展研究，2021，21（1）：1-14.

[3] 于琪洋.实行最严格水资源管理制度考核工作分析与展望[J].中国水利，2019（17）：6-8.

[4] 彭文启.水功能区限制纳污红线指标体系[J].中国水利，2012（7）：19-22.

[5] 佚名.水利部印发《水功能区监督管理办法》[J].中国环境管理，2017（9）：6.

[6] 杨玉霞，马秀梅，闫莉.黄河流域（片）重要水源地达标建设对策措施研究[J].水利发展研究，2017，17（2）：34-37.

[7] 左其亭，胡德胜，窦明，等.基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度研究框架及核心体系[J].资源科学，2014，36（5）：906-912.

[8] 谢意.制度变迁视角下对河长制的实施动因分析——以江苏省为例[J].四川环境，2021，40（2）：198-203.

[9] 刘佳奇.论流域管理法律制度的实施机制[J].湖南师范大学社会科学学报，2021，50（2）：51-59.