编织世界级生态岛保护网

竺逸麟

2021年3月1日，我国首部流域法律《中华人民共和国长江保护法》正式施行，为长三角一体化发展提供了有力的法制保障，明确了长江流域生态保护的重要意义。在此背景下，由于特殊的地理位置，地处长江下游的崇明岛肩负起了守护长江入海口的重任。本刊记者采访了崇明区人民检察院检察官俞欢，了解了在长三角一体化国家战略中，共同守护万里长江“最后一公里”的检察合力。

立足长江口，形成检察合力

崇明岛有着十分特殊的行政区划，这是崇明岛特殊的地理环境与历史决定的——1958年11月21日，原属江苏省苏州专区的川沙县、青浦县、松江县、南汇县、奉贤县、金山县，以及南通的崇明县划归上海。当时崇明县的永隆沙和兴隆沙距离崇明岛本岛较远，因而被留在江苏省，由南通管辖。此后，永隆沙和兴隆沙由于泥沙沉积不断扩大，最终与本岛连在了一起，于是便出现了今日“一岛两省三县”的局面。正因崇明岛的特殊行政区划，使检察机关之间的合作成为了必要必然。2018年11月5日，长三角区域一体化发展上升为国家战略，为崇明岛落实检察公益诉讼跨区域协作配合加入了催化剂。

2019年5月28日，崇明区人民检察院与海门市（现南通市海门区）人民检察院、启东市人民检察院共同签署了《北长江口生态环境保护检察协作实施意见》，形成了“崇启海”北长江口生态检察工作协作机制，重点打击危害北长江口区域性生态环境及资源保护的犯罪，构建生态环境资源跨区域联防联控机制。谈及该机制，俞欢告诉记者：“协作机制带来了理念上的改变，我们要主动作为，先行一步。”“崇启海”北长江口检察工作协作机制的出现，为进一步加强崇明、海门、启东检察机关的跨区域协作，提升北长江口生态保障水平提供了可能。同时充分发挥检察一体化在参与长江经济带生态环境治理上的独特优势，形成崇明彻底解决“上下游不同步、左右岸不同行”问题的条件。

以案件为鉴，总结先进经验

在“崇启海”北长江口检察工作协作机制中，崇明区检察院通过个案的保障，探索了区域合作的领域和方式。东风西沙水库水源地保护行政公益诉讼案就是其中的典型代表。

位于崇明岛西部的长江白茆沙水域，江面上曾有近百艘船只进行砂石料过驳作业，极易造成船舶触碰事故。白茆沙水域距离崇明东风西沙水库仅不足十公里，一旦船舶发生碰撞，油污泄漏，将影响到崇明群众的饮水安全。但由于白茆沙过驳区横跨上海、江苏两省，且行政管辖与船舶海事管辖不一致，该水域的问题长期以来难以根治。

正是依托“崇启海”北长江口协作机制，崇明检察院在解决白茆沙水域安全隐患时，加强跨区划调查协作配合，调取涉案的相关证据材料，查明了海门在上海市生态保护红线内超权限发放港口经营许可，为案件找到了突破口。最终崇明检察院与海门检察院、交通局会签了诉前磋商备忘录，取缔了该过驳区，并清退了所有浮吊船只，白茆沙水域的危险状况终于在2020年6月后被彻底消除。该案先后获评上海检察机关公益诉讼十大典型案例、最高检第三批服务保障长江经济带发展典型案例。俞欢认为，这个案件为今后的工作带来了多方面的启示：

首先，该案具有一定的创新突破——即风险型公益诉讼的办理。面对没有实害结果的案件，检察机关是否可以介入，应该在什么情况下介入——该案为没有造成实害结果的危险型公益诉讼案件办理这一实践空白点给出了指导。该案中，崇明区人民检察院通过前期调查，在确定存在重大现实风险的情况下启动行政公益诉讼，进而做到了把问题解决在诉前阶段。

同时，借助该案件，崇明区人民检察院依托协作机制发挥了检察机关的合力，并进一步深化了合作机制。“崇启海”北长江口检察工作协作机制形成后，检察机关可依托机制自行调查、委托调查、联合调查，调动行为地和结果地检察机关的积极性，充分利用跨区域协作的优势，提升生态保障水平。

另一方面，将保护工作落实并解决在诉前状态，是检察机关能动性的体现方式。俞欢告诉记者，公益诉讼检察应强调保护公益的实效，“诉讼”仅是一种方式的选择。在案件中，利用磋商、调解等手段，将问题解决在诉前阶段，是公益保护实效的体现。正因如此，检察机关的诉前工作要更规范，更扎实。对于跨区的案件，有时会牵涉到不同的部门、层级、主管单位，此时利用磋商等方式，形成会议纪要或是磋商协议，引起有关单位足够的重视，有助于推进环境保护的实效。对于跨区域的案件，制发检察建议会受到一定的限制，对于公益诉讼案件，一旦错过最佳的处理时间，便容易产生新的问题。因此，诉前磋商尤为重要。

向未来前行，积极面对挑战

虽然“崇启海”检察工作协作机制战果累累，但在实际合作过程中依然存在一些需要持续推进的方面，这些部分是未来协作机制中需要克服的难点：在“崇启海”北长江口检察工作协作机制中，未来仍然需要更加明确的指引并健全相应配套机制。在此基础上，崇明区人民检察院总结了当前生态检察工作面临的主要问题与未来攻坚的方向：破坏环境资源保护刑事案件、部分公益诉讼案件管辖权与发生地分离，难以及时、全流程监督;检察监督刚性有待提升;与行政执法衔接机制尚需完善;生态修复机制还需加大探索;办理跨地域案件合作力度仍需加大;生态检察专业力量还需不断补充。

崇明岛是一座“海上花园”，拥有青草沙、东风西沙两个重要水源地，以及崇明东滩鸟类国家级自然保护区、中华鲟自然保护区两个重要生态承载区。作为上海面向未来最重要的生态发展空间，崇明岛以不足上海20%的土地面积，为上海提供了约40%的生态资源和约50%的生态服务功能。在此基础上，崇明开展了世界级生态岛建设，这一工作也对检察公益诉讼提出了进一步的要求。

记者了解到，2021年3月6日起施行的《关于加强检察公益诉讼工作服务保障世界级生态岛建设的决定》（以下简称《决定》）是上海市首部区级人大出台支持检察公益诉讼工作的决定。该决定要求对检察公益诉讼跨区域协作配合进一步深化落实，形成跨区划检察一体化工作新格局。这也意味着，在未来，“崇启海”检察工作协作机制将会面临新的机遇与新的挑战。崇明岛地处长江下游，不可避免地会面临较为集中的问题，在此客观条件之上，要达成打造世界级生态岛的目标，势必需要加强合作，主动呼应长三角一体化发展国家战略。提到“崇启海”检察工作协作机制的未來，俞欢说道：“生态依然是重点，贯彻好《决定》，需要‘邻居们的配合。”例如在司法实务中，非法采砂的问题依然是执法中常见、高发的问题。面对两省三地交界处非法采砂的船只，执法方面仍然需要一定的适应期，为未来进一步探索合作机制留下了空间。

长江是中华民族的母亲河，保护好长江流域是维护国家生态安全的重大需求，事关中华民族的生存发展与未来。借助长三角一体化国家战略，崇明区人民检察院将立足于万里长江口，紧扣崇明世界级生态岛建设目标定位，为生态保护提供“崇明案例”。与“邻居们”共同编织世界级生态岛的法治保护网。