打破行政边界 创建合作路径

张程

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。次年5月，中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（下简称《规划纲要》），并于当年12月正式发布。《规划纲要》作为长三角地区当前和今后一个时期一体化发展的纲领性文件，明确了长三角地区的战略定位和一体化发展的分阶段目标和推进安排。

长江三角洲地区（以下简称长三角）是我国东部承接南北、沟通内外的重要枢纽地区，是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。

当今世界面临百年未有之大变局，机遇与挑战并存。推进长三角一体化发展，有利于提升长三角在世界经济格局中的能级和水平，引领我国参与全球合作和竞争;有利于深入实施区域协调发展战略，探索区域一体化发展的制度体系和路径模式，引领长江经济带发展，为全国区域一体化发展提供示范;有利于充分发挥区域内各地区的比较优势，提升长三角地区整体综合实力，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列。实施长三角一体化发展战略，是引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极的重大战略举措。

推进长三角一体化发展的进程中，“一体化”是重点和难点，也是外界最为关注的焦点之一。“一体化”发展是区域协调发展的高级形态，比协调发展和协同发展的要求更高，难度也更大。如何在不改变行政隶属关系的情况下，打破行政边界，实现共商共建共管共享共赢的一体化合作机制，是改革的难点和突破口。上海市检察机关在这方面做出了许多有益尝试，并形成了值得借鉴的经验。

加强检察一体化协作的必要性

长三角地区“三省一市”（江苏省、浙江省、安徽省、上海市）地理位置毗邻，交通网络发达，人员流动频繁，这就使得长三角地区的司法案件办理具有许多共通的地方，需要加强协作来提高区域检察工作的质效。

首先，从犯罪人口结构来看，长三角区域内各城市的犯罪人口结构呈现出趋同化的特点，例如高学历、技术型、专业性的犯罪人员比例均有上升的趋势，且外国人犯罪也日益高发。其次，由于长三角区域内各省市天然的地理位置，导致犯罪结果发生地、犯罪行为发生地以及犯罪嫌疑人居住地分离且跨区域范围大，尤其同一犯罪嫌疑人同时跨多个省市实施犯罪的可能性越来越高，导致案件管辖以及涉案省市之间的检察沟通协调难度增大。最后，从刑事案件的发案率和案件类型来看。因为长三角区域内各城市经济发展模式和人口结构的趋同化，也使得长三角刑事案件的现状趋同化，如刑事案件量大，涉众型金融类案件、侵害知识产权类刑事案件等频发，新型犯罪及高科技犯罪案件逐步增多等。区域内检察机关之间加强交流合作，构建高效的常态化协作机制变得十分必要。

此外，随着法治建设深入推进，人民群众法治意识增强，对司法公正的标准越来越高。在长三角一体化发展过程中，“三省一市”之间经济社会发展程度难免存在差距，相应的就会导致在统一执法、证据采信和定罪量刑标准等方面也不尽相同，尤其是在办理跨区域案件时，极易发生同案不同处理、同罪不同罚的情形，严重影响司法公正。比如上海市对盗窃罪“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”标准分别确定为一千元、三万元、三十万元;江苏省和安徽省的标准则分别为二千元、五万元、四十万元;浙江省的标准则为三千元、八万元、四十万元。显然不同的标准在定罪量刑上就很可能产生不同的结果。

区域检察协作可以将分散的检务资源充分和合理地整合利用起来（图/IC photo）

在当前长三角区域一体化发展的大背景下，区域内经济社会联系日益紧密，社会运转速度日益加快，加之互联网信息技术的发展，跨地域、跨行业的犯罪和案件势必增多，检察机关跨地区办案的情况越来越多，犯罪形势和执法环境也越来越复杂，以前那种各自为战的检察模式已经不能适应当前区域检察办案的现实需要。区域检察协作可以将分散的检务资源充分和合理地整合利用起来，通过优化资源配置，形成惩治犯罪合力，从而降低执法办案成本，提高诉讼效率，有效打击和遏制区域性犯罪。

客观存在的难题

在“不破行政隶属、打破行政边界”的制度创新探索中，天然的就存在着不少的难题。

首先，长三角地域间存在着天然的差异。“三省一市”四地均享有较为独立的地方立法权，而区域内在立法过程中又必然会结合自身的经济发展水平以及社会文化基础，所以这就导致各地在法律规定与执法标准上不可避免的存在一些差异。这对区域内的协作十分不利。

在刑事案件办理过程中，各省市的量刑指导意见就各不相同，比如上海市与安徽省对诈骗罪“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”的起点标准分别为五千元、五万元、五十万元;江苏的标准则分别为六千元、六万元、五十万元;浙江省的标准则分别为六千元、十万元、五十万元。这种区域间的差异显然会为一体化协作带来困难。又比如在社区矫正工作衔接方面，在社会调查评估中，由于各地对“居住地”认定标准不一致，很容易造成在法院判决后，居住地和户籍地司法机关均不予接受列管，造成漏管现象的发生。

其次，区域内检察协作缺乏司法配套措施。一是相关制度与规范缺失。當前检察协作基础多以“软法”为主，包括备忘录、框架协议、项目协议等。此类规范性文件宣传性、引导性、政策性强，但缺乏强制性、权威性与可操作性，自然约束力不强，容易使诸项配套措施浮于表面，导致工作实效不明显。检察协作参与者的行为以及行为规范应具备法律依据，尤其跨行政区域以及跨地域管辖的法定化。然而，长三角区域的检察协作大多属于非法定规划，此种“非法定性”表现为法律层级不够高，法律强制力不够明确，因此对于检察协作的程序、规则以及法律责任等都缺乏权威性与执行力。要解决这些问题，不仅需要政策引导发展，还需要立法的跟进。二是区域内检察协作统筹执行机构职权不明、权能低。当前，长三角一体化进程中检察协作工作的推进，多以联席会议、检察论坛或者领导小组的形式部署、落实相关工作。这种组织形式多为松散，工作要求多为原则性、框架式，执行力与权威性不强。协调会议召开的时间、程序等没有固定统一的规定，很难使已产生的矛盾得到及时有效的处理。

最后，如何打破行政隶属的约束也是大问题。在长三角一体化检察协作进程中，部分地区将行政区划与地域管辖奉为圭臬，严格遵守，不容逾越。并且在这种行政区划认知的引导下，地方本位主义观念愈演愈烈，区域内的检察机关在开展工作时多以本地区的利益为上，是否开展协作均以利益衡量为前提，若一方利益小于协作前收益就可能会存在抵触情绪。只有在多方利益都有所提高的情况下才有可能实现检察协作。基于地缘关系以及城市功能规划，区域内各省市在一定程度上存在产业同构化、城市同质化，因此不可避免的存在一些竞争关系。要解决这个问题，需要从更高层级的高度去统筹规划，布局谋篇。

面对以上种种问题和挑战，上海市检察机关积极作为，勇于探索。一年多以来，已经找到了许多成熟的协作路径，并形成了一些常态化的协作机制，为长三角一体化发展的探索做出了贡献。