以推动集中居住来做大县城规模

2021-07-27赵江泽

养生大世界 2021年5期

赵江泽

一、推动集中居住，做大县城规模

（一）推动集中居住，做大县城规模是促进人口结构优化及产业发展的必由之路。

人口发展是推动社会进步的动力之一。目前，海南人口发展现状呈现出总量不大，但是局部瞬时人口增多；密度不高，但区域分布不够平衡；经济结构变化大，但是人口就业结构变化小以及公共服务已成为制约人口发展主要瓶颈等诸多特点。因此，在全省空间规划统一的基础上，以服务人口而不是按行政区划来配置社会公共设施，科学合理地布局教育、医疗、养老、文化、体育等社会基本公共服务设施则至为重要。具体而言，以产业结构调整引领人口结构布局，以公共服务引导人口向城镇合理流动，以优质就业机会吸引人才流入，以机制创新推动城乡人口合理布局、推进宽紧适度的户籍制度改革则是重要的措施和手段。

（二）推动集中居住，做大县城规模符合海南自贸港建设发展的基本要求。

《海南自由贸易港建设总体方案》指出，要强化用地保障，在一定前提下，按照国家规定的条件，对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批并纳入海南省和市县国土空间规划。在现有《方案》的要求下，各地区的政府需要合理高效地利用现有的土地资源，推动人口合理流动、建设“弹性城市”，实现人口增长和经济社会发展的良性循环。而推动集中居住、做大县城规模不仅能够实现将全省范围的分散土地资源集中起来，统一规划、集中分配、高效配置，且能够避免因农村地区人员分散居住、低水平生产经营而导致现有土地资源的浪费。

（三）推动集中居住，以做大县城规模来解决海南大健康产业“地从哪儿来？人从哪儿来？”的问题。

海南打造全域“健康之岛”，发展大健康产业依托于政府土地资源保障、市场劳动力资源保障的基础之上。不过，目前全省可利用土地储备总量有限、自贸港土地空间规划发展机制不健全、产业发展与土地供需不平衡，进而制约了海南大健康产业的发展。同时，人口居住不集中、城乡人口流通不合理，致使大健康产业发展缺乏相关的从业人员及优质人才。因此，推行集中居住、做大县城规模有利于扩充土地储备总量、提升土地资源利用效率、健全土地规划发展机制、引导人员合理流动，进而为大健康产业发展提供土地及劳动力资源保障，以解决“地从哪儿来？人从哪儿来？”的问题。

二、如何解决做大县城规模的“地从哪儿来？钱从哪儿来？”问题

推动集中居住，做大县城规模最大的难点就是：农民进城安置和城市建设用地从哪里来？安置和城市建设的资金从哪里来？大幅增加建设用地和投入大量财政资金去做大县城规模不符合海南的实际情况，充分挖潜建设用地、提高建设用地的效益，撬動社会资本投入县城建设，这是目前比较可行的选择。

一是通过将农村建设用地指标变为县城建设用地指标，可为海南省县城建设增加上万亩的建设用地；二是降低10%建设用地绿地率的控制指标，可为海南省节省建设用地指标52.245万亩；三是将点状供地和农、林用地引入城市，利用农业用地和林业用地指标替代建设用地的绿地率指标，在不降低城市的绿化率的条件下，不但可以减少使用建设用地指标52.245万亩，而且可以减少政府农用地、林地的占补平衡52.245万亩，为海南省多规新增农地和林地指标落图、落地面积52.245万亩。

（一）探索将农村建设用地指标变为县城建设用地指标，利用社会资本解决县城城镇化建设资金来源问题。

根据海南省人民政府办公厅《关于开展全域土地综合整治试点的意见》琼府办函〔2020〕321号文件关于“通过综合整治腾退的建设用地，在保障当地村庄建设和农村产业融合发展用地的前提下，节余的建设用地指标按照增减挂钩政策，优先保障本市县需要，也可在全省范围内流转使用。”的规定，将农村建设用地指标带到县城，做大县城规模。利用农村建设用地和县城建设用地巨大的市场价格差，以及农村建设用地和县城建设用地容积率的较大差别，通过潜在的巨大利益，吸引社会资本把农村建设用地指标变为县城建设用地指标，把农民变为市民，建设符合农民意愿的县城住宅、商业店铺，提供就业和其他生活保障，这将成为县城城镇化建设资金的主要来源。

（二）探索降低建设用地绿地率的控制指标，将农、林用地指标替代建设用地绿地率指标，节约和高效地利用建设用地指标。

1. 降低建设用地绿地率的控制指标，将农、林用地指标替代建设用地绿地率指标，这是处理好做大县城规模与生态文明建设和保护的重大关系的好办法。国家规定：节约和高效利用土地等资源是保护生态环境的根本之策。海南省需大力推进节约、集约、高效利用土地等资源，推动土地等资源向高效利用的方式进行转变。尤其是加强海南省的建设用地全过程的节约、集约、高效利用和监管，降低建设用地绿地率的控制指标，将农、林用地指标替代建设用地绿地率指标，大幅降低建设用地消耗强度，大幅提高建设用地利用强度。

2. 降低建设用地绿地率的控制指标，将农、林用地指标替代建设用地绿地率指标的措施。绿地率指在建设用地内居住区用地范围内各类绿地的总和与居住区用地的比率及绿地占建设用地指标的比例。根据住建部关于国家建设用地指标标准（中华人民共和国住房和城乡建设部公告2018年第142号），海南省居住街坊用地与建筑绿地率控制指标为：低层住宅1～3层≥25%，多层住宅4～9层≥30%，高层住宅≥35%；海南省高密度居住街坊用地与建筑绿地率控制指标为：低层1～3层≥20%，多层Ⅰ类4～6层≥25%；对学校、医院、工业园区等非居住用地的绿地率无控制指标。根据《海南省城镇园林绿化条例》，建设用地与建筑绿地率控制指标为：居住区≥40%；宾馆、疗养院、学校、医院、体育、文化、娱乐、行政≥40%；工业园区、交通枢纽≥20%；仓储、商业≥25%。

海南省建设用地与建筑绿地率控制指标和住建部标准相比较，海南省居住街坊用地与建筑绿地率控制指标均高出住建部标准的5%～20%；因住建部对学校、工业园区等非居住用地的绿地率无控制指标，海南省非居住用地与建筑绿地率控制指标均高出住建部标准，如宾馆、疗养院、学校、医院、体育、文化、娱乐、行政≥40%；工业园区、交通枢纽≥20%；仓储、商业≥25%。因海南省的绿地率控制指标比住建部所规定的指标高，所以大量占用了海南省建设用地指标。

一方面海南省建设用地指标需求大，供需矛盾突出；另一方面没有充分高效利用建设用地，提高建设用地的效益。例如：为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）精神，切实加强对工业项目建设用地的管理和节约集约利用，国土资源部发布了新修订的《工业项目建设用地控制指标》规定：工业企业内部原则上不得安排绿地。但因生产工艺等有特殊要求，需要安排一定比例的绿地，其绿地率不得超过20%。而海南省工业园区绿地率控制指标≥20%，大量占用海南省建设用地指标，没有高效和节约利用工业建设用地。

如海南省参照住建部建设用地绿地率控制指标，适当下调海南省建设用地绿地率控制指标，将大量节约海南省建设用地指标，有效缓解海南省建设用地指标的供需矛盾，解决编制多规时农业用地和林业用地指标落图、落地难的问题。2017年海南省规划建设用地指标为3483平方公里（522.45万亩）1，如果海南省建设用地绿地率指标整体下调10%，则全省可节约建设用地指标348.3平方公里（52.245万亩），同时海南省多规新增农业用地和林业用地指标落图、落地面积348.3平方公里（52.245万亩），为海南省建设提供充足的用地空间。如建设用地指标市场价按50万元/亩测算，新增建设用地价值达到2612.25亿元，此项资金将成为海南省发展和建设资金的重要来源。

3、降低建设用地绿地率的控制指标，将农、林用地指标替代建设用地绿地率指标，可大幅提高城市绿化率和生态文明指标。海南省居住区等绿地率控制指标普遍高出住建部标准5%～20%，虽然大大提高了城镇中的绿化数据，但较高的绿地率指标往往制约了建筑的合理布局，迫使建筑片面往高空发展而忽略了城市界面的连续性，导致土地利用率降低，尤其影响旧城区不规则零散用地的改造和再利用。加上绿地被围墙隔离，而且分散于各地块当中，公共价值被大大削弱。为了确保降低地块绿地率同时又提高城镇中的生态指标，在城市中引入农地、林地等生态系统，用二到三倍的农林地指标（面积）替代城市建设用地绿化率指标（面积），增加城市的实际绿化率两到三倍，让城市望得见山，看得见水，在城市中实现人与自然的和谐。并按只征不转的方式，集中起来打造成生态公园、生态廊道。探索城市土地精细化管理的高效用地模式，打造建筑疏密有致、景园随处可见的自贸港生态城市。

（三）探索将点状供地和农、林用地引入城市，提高城市的绿化率。

1、将点状供地和农、林用地引入城市，提高城市的绿化率，这是处理好做大县城规模与生态文明建设和保护的重大关系的好办法。国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡，经济社会效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，在保持海南省森林覆盖率62.1%2、林地面积211万公顷3，耕地面积72.3万公顷4、基本农田面积60.68万公顷5不下降的前提下，将点状供地和农、林用地引入城市，提高城市的绿化率，构建海南省科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。

2、将点状供地和农、林用地引入城市，提高城市的绿化率的工作措施。点状供地是一种新出台的土地获取方式，点状是相对于原来的片状而言。点状供地是将项目用地区分为永久性建设用地和农业、林业等生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余农业、林业等生态保留用地可只征不轉，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。比如100亩的地，如果按片状供地，建设用地为100亩，绿地率≥40%，实际能用于建设的用地不能超过60亩地，而其他的40亩建设用地只能用于绿化；如果按点状供地，同样的建设面积，只需供60亩建设用地，而其他的40亩地可利用农业、林业用地指标，作为生态保留用地可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用，既不占用建设用地指标，又不降低绿化标准。

将点状供地和农、林用地引入城市，利用农业用地和林业用地指标替代建设用地的绿地率指标，一是城市建设占用的建设用地指标少，解决建设用地指标有限的问题；二是需要完成的农用地、林地占补平衡少，减少政府农用地、林地的占补平衡的工作；三是投资者需要投资的土地出让金少，减轻投资者的负担。如果海南省将点状供地和农、林用地引入城市，在建设用地绿地率指标整体下调10%的条件下，利用农业用地和林业用地指标的绿化面积替代建设用地绿地率绿化面积，同样的建设规模和绿化标准，海南省不但可以减少使用建设用地指标348.3平方公里（52.245万亩）；而且可以减少政府农用地、林地的占补平衡348.3平方公里（52.245万亩），为海南省多规新增农业用地和林业用地指标落图、落地面积348.3平方公里（52.245万亩），解决编制多规时，农业用地和林业用地指标落图、落地难的问题；同时投资者还可以减少土地出让金，降低投资成本2612.25亿元（按建设用地市场价50万元/亩测算），为海南自贸港建设创造良好的投资和营商环境。

3、将点状供地和农、林用地引入城市，提高城市的绿化率，大幅提高城市绿化率和生态文明指标。在城市中引入农地、林地等生态系统，用二到三倍的农林地指标（面积）替代城市建设用地绿化率指标（面积），增加城市的实际绿化率二到三倍。在城市中按照生态文明建设要求，坚持“宜农则农、宜林则林、宜建则建”原则，根据城市资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，在城市中充分依托山林自然风景资源，结合城市区块地形地貌特征，依山就势进行城市建设，打造建筑疏密有致、景园随处可见，望得见山，看得见水的自贸港生态城市。

（四）利用已集中居住到县城的农村的财政资金，集约化投入县城的城镇化建设。

2018年全省农林水财政支出247.93亿元，其中一般预算安排农林水科目支出227亿元6，土地基金提取的农田水利建设资金20.93亿元（土地基金支出418.705亿元7×5%=农田水利支出20.93亿元），此项支出还不含农村教育、医疗、道路支出（因农村教育、农村医疗、农村道路没有单列支出，因此无法统计）。每年如此大量的财政资金投入建设农村教育、医疗、污水、道路等基础设施，由于村庄过于分散，建设投入也非常分散，因此财政投入不但过大，而且绩效不明显。海南省可利用节省下来的已集中居住到县城的农村的财政资金投入县城教育、医疗、污水、道路等生活必要配套基础设施，大幅节省财政资金，补充海南省城镇化建设资金。

（五）保障农民农村集体资产和土地权益，增加农民资产性收益。

坚持农村基本的经营制度，坚持农村土地农民集体所有，让入城农民放心流转土地，增加农民资产性收益。在依法、自愿、有偿的基础上整合农村土地，引导农村土地规模化有序流转，为发展规模化、现代化热带高效农业奠定基础。同时，通过保障农民农村集体资产和土地的权益，让进城农民无后顾之忧。

三、如何把县城建设成为海南省缩小城乡差异、走向共同富裕和实现均等化的战略支点？

（一）加快县城城镇化建设，提高农民收入。

经过40年的改革开放，海南省经济建设取得了非凡的成就，城乡居民收入总量迅速增加，人民的生活水平普遍提高，但是城乡居民收入差距较大，城乡收入差距大的主要原因是农民收入水平低，而城镇化是提高农民收入，缩小城乡居民收入的必然选择。就农民来说，只有走城镇化的道路才能达到城镇居民收入水平，迅速缩小城乡居民收入剪刀差，实现城乡共同富裕。海南省2019年农村居民常住人口385.15万人8，城镇居民人均可支配收入36017元9（约5571.83美元），农村居民人均可支配收入15113元10（约2337.98美元），如果海南省农民收入达到城镇居民收入的标准，海南省农民人均收入可以增长20904元，全省农民总收入可以增长805.11亿元。

（二）完善县城服务功能，实现城市居民和入城农民公共服务均等化。

建议海南省率先打破农民户籍和社会公共服务挂钩的制度，让农民享受到和城镇居民一样的基本公共服务。一是适应县城人口流动和新型城镇化的发展趋势，着力解决入城农民教育可携带性问题，让农民子女在城市享有和城市居民公平教育的公共服务；二是完善各项社会保险制度的设计和转移接续的政策，农民在农村参加的养老保险和医疗保险也可以规范接入城镇社保体系，从制度上解决农民养老、医疗的问题；三是拓宽住房保障渠道，逐步把进城落户的农民工完全纳入到城镇住房保障体系。同时全面提升城市居住、交通、教育、医疗、游憩等城市功能的品质和质量，让进城群众享受到优美的居住和游憩环境、通畅的交通、高质量的教育医疗等公共服务，全面提升群众的获得感。

四、如何把县城建设成为海南自贸港消费、投资和就业的主阵地

（一）升级转型进城农民生活方式，使其成为未来扩大海南居民收入和消费的主阵地。

农民城镇化以后，其生活方式发生转型，消费需求必然增大。因此，县城人口聚集程度的提升必然会提升本地消费总量。同时，消费总量的增加也会带来消费市场的升级，更新更多元的消费方式从大城市向县城渗透，为农民提供了更多样的消费选择，能够从供给端刺激农民的消费需求。海南省海口、三亚以外其他市县2019年农村居民常住人口317.18万人11，城镇居民人均可支配收入33681元12（约5154美元），农村居民人均可支配收入14845元13（约2272美元）。如海口市、三亚市之外的其它市县城镇化率如提升至75%（提升25.05%14），將增加约159万15农村居民转为城镇居民，农村居民人均可支配收入与城镇居民持平，则全省其他市县（海口市、三亚市除外）可增加城乡居民总收入约299.49亿元，这个收入增量将成为海南省未来5年县域经济拉动消费的主阵地。

（二）加快县城城镇化建设，使其成为未来海南固定资产投资主战场。

2019年海南省海口、三亚以外市县人均新增固定资产投资仅相当于海口、三亚的83.5%左右（2019年全省新增固定资产投资891.73亿元16，其中海口、三亚新增固定资产投资330.25亿元，海口、三亚以外其他市县561.48亿元，海口、三亚人口311.04万人17，人均新增固定资产投资1.06万元，海口、三亚以外其他市县人口633.86万人，人均新增固定资产投资0.885万元），并且海口等发达城市基础设施投资基本完善，投资空间不大。若能缩小县城与海口城区建设投资差距，新增投资的空间巨大，未来5年县城投资建设将是海南自贸港固定资产投资的主战场。

（三）细化市场分工、夯实县城产业，为群众创造更多就业机会。

目前海南省县城规模较小，市场容量窄，缺乏基本的服务产业，无法创造更多的就业岗位，例如：海南省很多县城缺乏规模化优质的家政服务、家教服务、养老康养、婴儿护理、休闲娱乐、美容按摩、夜间经济、商业综合体、教育医疗等城市服务岗位。同时，县城是全县发展要素最完善的区域，海南省要充分利用自贸港原产地等优惠政策，力争在县城打造2～3个百亿级或十亿级文旅、康养、商贸、物流、教育、医疗等产业集群，为群众创造更多的就业岗位。

五、如何集中进城农民的农业用地，发展大健康产业。

一是加快海南省县城城镇化，可吸纳大量农村富余劳动力人口从事大健康相关产业，在城镇化进程中引导产业向县城集中、农民居住向县城集中、农田向规模经营集中，并在依法、自愿、有偿和加强服务的基础上，集中农村闲置农业用地，引导土地承包经营权向生产和经营能手集中，从而有利于提高土地利用效率，为海南省大健康产业发展提供土地及人力资源。

二是进城农民土地可由集体或政府统一收回，对农田改造后再发包给有实力、从事大健康事业的企业，具体包括通过“城镇兴龙头，农村建基地”的方式，制定扶持龙头企业发展的综合性政策，按照扶优、扶大、扶强的原则，选择一批经营水平高、经济效益好、辐射带动能力强的大健康龙头企业项目予以重点扶持，具体包括高端医疗器械研发及生产、养生健康项目开发、海南特色医疗旅游度假村开发、田园山水休闲疗养项目等。

三是引导大健康龙头企业采取兼并、重组、参股、收购等方式，组建大型大健康产业集团，充分拓展大健康产业链发展空间，实现“市场牵龙头，龙头带项目，项目连农户”的规模化、现代化大健康产业化经营。

总之，推动集中居住、做大县城规模，助力大健康产业发展要坚持“解放思想、集成创新”的理念，推动将农村建设用地指标转变为县城建设用地指标，降低建设用地绿地率的控制指标，将点状供地和农、林用地引入城市的三点创新式改革，为全省试点试行创造条件，以推动集中居住，做大县城规模来解决“地从哪儿来？钱从哪儿来？”的问题，进而解决大健康产业发展“地从哪儿来？人从哪儿来？”的问题。

（责任编辑/曾孔）

1中國统计年鉴2020.分地区土地利用情况（2017）.海南建设用地34.83万公顷=522.45万亩=3483平方公里.

2 2020海南统计年鉴.资源和环境.自然资源.森林覆盖率62. 1%.

3 2020海南统计年鉴.资源和环境.森林资源情况.林地面积3165万亩（211万公顷）.

4 2020海南统计年鉴.资源和环境.土地状况.耕地面积72.3万公顷.

5海南省人民政府网.新闻.政务动态.海南落实永久落实永久基本农田面积910.23万亩（60.68万公顷）.

6海南省2019年鉴.财政.2018年全省一般预算安排农林水科目支出227亿元.

7海南省2019年鉴.财政.2018年全省国有土地使用权出让相关支出418.705亿元.

8海南省2020年鉴.人口.各市县常住人口.乡村人口385. 15万人.

9海南省2020年鉴.人民生活.各市县城乡居民可支配收入.全省城镇居民人均可支配收入36017元.

10海南省2020年鉴.人民生活.各市县城乡居民可支配收入.全省农村居民人均可支配收入15113元.

11海南省2020年鉴.人口.各市县常住人口.海口、三亚以外其他市县总人口633.68万人、城镇人口316.5万人、乡村人口317. 18万人.