基于质性分析的雾霾防治政策研究

郭曼钰

摘  要：基于手工收集的105份雾霾防治政策文件，在以发布时间为研究角度对105份政策文件进行梳理的基础上，通过扎根理论对雾霾防治政策进行编码分析并初步描绘雾霾防治政策体系，后以共词分析方法研究雾霾防治政策体系结构特征。研究发现：雾霾防治政策按发布年度可分为三个阶段;雾霾防治政策体系由价值理念、创新优化、管理实施、保障约束四方面组成;雾霾防治政策体系结构整体可分为政策目的、治理手段与实施对象三部分。

关键词：雾霾防治  政策量化分析  扎根理论  共词分析

中图分类号：D67                                文献标识码：A                    文章编号：1674-098X（2021）02（b）-0146-06

Research on Haze Control Policy Based on Qualitative Analysis

GUO Manyu

（School of Public Affairs， Nanjing University of Science & Technology， Nanjing， Jiangsu Province， 210008 China）

Abstract： Based on 105 haze prevention and control policy documents collected， this paper sorts out 105 policy documents from the perspective of publication time， and use the grounded theory to code and analyze haze prevention and control policies and preliminarily describe the haze prevention and control policy system. Later， this paper uses the co-word analysis method to study the structural characteristics of the haze control policy system. This paper found that the smog prevention and control policies can be divided into three stages according to the release year. The smog prevention and control policy system consists of four aspects： value concept， innovation and optimization， management implementation， and guarantee constraints. The overall structure of the haze prevention and control policy system can be divided into three sectors： policy objectives， governance methods， and implementation targets.

Key Words： Haze prevention; Policy quantitative analysis; Grounded theory; Co-word analysis

自2013年末那场席卷大半个中国的严重大气污染事件后，“雾霾”一词广泛进入大众视野并在学术界引发了雾霾研究热潮。已有学者从多角度，多学科背景对雾霾问题展开了研究。有从经济学角度探讨雾霾成因，如何小钢探讨了现今城市经济发展结构与雾霾现象频发间的关系[1];李卫东，黄霞基于空间计量经济学方法探讨了北京市经济空间布局对雾霾污染的影响[2];有从财政学角度探讨财政分权体制下的政府支出偏好对雾霾污染的影响，如李涛，刘思玥研究分权体制下地方政府策略性财政政策对雾霾污染的影响[3];有从公共管理学角度研究雾霾合作治理模式、困境等问题，如郭施宏，齐晔基于京津冀大气污染属地管理模式的弊端提出雾霾防治区域伙伴共治模式[4];张雪基于成都平原城市群雾霾防治府际协作现状的审视，发现雾霾府际协作治理的“碎片化”困境[5]。

不同学科领域下的雾霾研究为雾霾防治这一困扰现今我国经济社会发展的难题提供了相异的解决思路，但针对雾霾防治的政策文本的研究相对较少。作为顶层制度设计的雾霾防治政策指引了阶段性宏观治理方向与重点内容，对各省市地方政府阶段性雾霾防治重点内容铺展，企业未来产业调整方向等具有战略性指导意义。周景坤等学者基于不同类型的雾霾防治政策，从时间阶段角度通过对雾霾防治政策文本的罗列分析，概括不同阶段防治政策特征[6-7];冯贵霞基于政策网络视角分析大气污染防治政策变迁的影响因素[8]。

已有的雾霾防治政策研究主要基于不同历史阶段下雾霾防治政策文件的收集、罗列、比较而概括阶段性特征，这就导致研究结果更多依赖于专家学科知识及经验判断，且缺少对政策体系与结构的客观研究。本研究希望借助质性研究方法对1979—2019年間收集到的105份国家级政策文件进行梳理，归纳雾霾防治政策在颁布目标、时间分布、保障措施等多维度的主要特征及政策体系结构。

1  研究技术路线

1.1 研究方法

首先，基于政策文献计量从政策发布年度、政策领域对收集到的雾霾防治增长文件进行描述性统计。政策发布年度反映雾霾防治政策的整体变化特征，政策领域反映政府颁布雾霾防治政策预期解决问题的侧重点。其次，利用扎根理论在对雾霾防治政策主要内容进行逐级编码归类的情况下力图得到雾霾防治政策初步的政策体系。扎根理论强调对原始资料的概念化和抽象化分析，将收集到的现实数据与情况归类到符码中，提炼出核心概念和范畴，从而承载理论与现实的连接[9]，是一种自下而上建构理论的方法[10]。本研究通过扎根理论，以逐级编码方式梳理分析雾霾防治政策文本，依据编码结构得到雾霾防治政策文件初步治理体系。最后，通过共词分析方法挖掘雾霾防治政策研究过程中的主要信息。通过政策文本中主题词的挖掘及共线关系的分析，构建主题词共现网络，以聚类分析探讨雾霾防治政策的体系结构特征。

1.2 数据来源

本研究以1979—2019国务院直属机构、中共中央各部位等国家机关颁布的与雾霾防治相关的政策文本作为研究对象。数据来源为中国人民政府官网，国务院办公厅、生态环境部等政府网站，中国知网的“政府公文”数据库与“法律法规”数据库以及北大法宝数据库。本研究以“大气污染”为关键词进行检索得到的文献较少，因而扩大了检索关键词的范围。以“大气污染”、“蓝天行动”、“空气颗粒物”、“节能减排”、“清洁生产”、“环保税”、“生态环境保护”、“环境污染”、“机动车污染”等关键词进行检索，最终收集并筛选出雾霾防治政策105份。

2  基于发布时间角度的雾霾防治政策的描述性分析

对收集到的雾霾防治政策按颁布时间进行了梳理，可以观察不同时间段内的政策颁布密度，梳理结果见图1。雾霾防治政策经历了两次变迁浪潮，转折点在1997年及2012年，在数量上大致可分为三个阶段：第一阶段为沉寂期（1979-1997），这一时期国家建设重点更多向经济发展倾斜，“先发展，后治理”的发展理念，加之环境危害具有的累积性而导致环境破坏现象还未明显表露，因而该阶段雾霾防治政策数量较少;第二阶段为政策平稳发展期（1998-2011），经济发展“快车道”的长期局面使得粗放式经济发展模式对生态环境的负面危害持续累积进而超过生态环境的自净力和承载力，生态环境问题涌现，影响民众生存环境及健康安全，民众对良好环境的期盼自下而上传达至中央，雾霾防治政策开始平稳增长;第三阶段为政策快速发展期，自十八大召开以来，发展着力点由“重速度”移至“重质量”，单纯追求经济发展速度的想法被高质量发展、人民幸福满意度、社会文明度等理念所赶超，服务型政府力求人民幸福度显著提升，因此影响人民群众生活环境甚至影响代际安全的雾霾污染自是成为威胁人民幸福度的重要问题，同时，“五位一体”的总体布局也将生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会文明建设一样的地位，环保治理力度空前，雾霾防治政策呈井喷之势并持续维持在高位。

3  基于编码分析的雾霾防治政策内容挖掘

本研究通过对所收集政策主要内容概括基础上得到开放性编码（见表1）。后以第一层编码含义是否相近为依据将同属且概念相关的编码进行合并，进行第二、第三层的编码，如将“监测预警”与“标准制定”合并为“监测标准”，得到主轴编码。最后将主轴编码进行分类，考虑到“科技创新”与“产业优化”均属于契合未来社会发展科技化趋势的宏观调配，因而将其归类于“创新优化”;“人才培养”、“监督机制”、“法律保障”、“考核评价”的目的均在一定程度上体现为标重雾霾防治重要性及保障雾霾防治执行的合规性、有效性，因而归类为“保障約束”;将“监测标准”、“金融管理”、“降污管理”、“工作机制”、“划分控制区域”、“机构设立”因归于为保障日常防治工作展开与顺利实施而制定的管理政策，因而归类于“管理实施”;“政策理念”，“政策目标”均是对雾霾防治行动的目标统领与政治理念指导，因而归类为“价值导向”。由此得到雾霾防治政策的主轴编码（见表2），并绘制雾霾防治政策的初步结构（见图2）。

4  雾霾防治政策体系构建

本研究通过共词分析和聚类分析对雾霾防治政策进行研究。主题词是对政策内容高度凝练，最能体现政策主旨的词语[11]。通过共词分析探索一组主题词同时出现的次数以探析主题词间的联系，聚类分析通过对主题词的统计归类，以包含相近主题词的簇群群组反映政策内容的侧重点，并基于此得到政策体系的结构。

4.1 雾霾防治政策共词网络构建

政策文献中频繁出现的词语在一定程度上是对政策内容主题的凝练。而若两个主题词同时在一篇文献中出现，则表明这两个主题词间存在共现关系，且一组主题词同时出现的频率反映其关联强度，相关程度越重，则更能体现政策主旨[12]。通过主题词两两间在政策文献中同时出现的频数的分析以挖掘政策的主要内容。

首先以人工与图悦词云分别提取主题词，并将两次提取的结果进行匹配筛选，剔除掉如“通知”、“意见”、“条例”、“计划”等与政策主旨无关的常见主题词，并将意义相近的词语进行合并，如“限期管理”与“专项整治”合并为“专项整治”，“绿色出行”、“绿色消费”合并为“绿色生活方式”，最终提取出高频主题词（见表3）。

通过逐次统计29个主题词中每两个主题词在同一篇政策中出现的频数，构建共词矩阵。利用Ucinet软件绘制雾霾防治政策的共词网络图（见图3）。图3中节点以矩形图案表示，矩形大小反映主题词与其他主题词的相联度强弱，从而体现在政策文件中的重要性程度。

由图3可看出，审查、产业结构调整、体制改革、可持续发展、法律法规、信息公开、监测预警、技术创新、排污费征收、环境影响评价等主题词的相联度较强。而财政补贴、区域联防联控、清洁能源、税收政策等相联度较弱。为了更直观有效的表达各主题词在政策文件中的重要程度，对主要主题词进行聚焦系数与中心度的分析，情况见表4。

表4是对主要主题词中心度及聚焦系数的统计。主题词中心度及聚焦系数均反映主题词间相关性程度的强弱[13]，主题词及聚焦系数越高，说明该主题词与其他主题词在同一篇文件中共同出现的次数越多，双方间的关联性越强，也就意味着政策文件较多的以这些关键词为解释管理对象。因而表3中，法律法规、产业结构调整、审查、宣传教育的中心度及聚焦系数最高，意味着政府针对雾霾防治相关问题主要以法律强制性规范、宏观产业结构调整促进经济发展方式高新化转变、行政强制性手段预防违规行为及开展环保减排宣传教育等方面为重点;部门协调、清洁能源、合同环境服务、财政补贴等主题词中心度与聚焦系数较低，这意味着雾霾防治的高专业性要求与政府分工化管理模式造成的治理知识垄断的反差而影响部门协调的展开，同时，雾霾防治的市场化服务机制仍有待完善。尽管清洁能源利益、改善能源消费结构是防治雾霾有效手段已成为共识，但以煤炭、石油为主的能源消费结构短期内难以改变，雾霾防治的财政激励政策的应用频率也有待进一步提升。

4.2 雾霾防治政策关键词聚类分析

利用Ucinet软件对共词网络进行聚类分析。所有主题词形成的簇群（见表5）。

簇群1更多体现为雾霾防治的最终理想状态，是对未来雾霾防治效果取得成效，资源利用与环境承载力合理平衡、环境友好型产业蓬勃发展的生活方式、生产方式的一种描述，可称为雾霾防治政策的未来发展目标。簇群2的主题词主要是环保产品、污染物排放量等具体的政策实施对象。簇群3是基于政府治理理念而针对行政、经济、社会等与雾霾污染源形成聚集有关的生活、生产各方面的治理手段的集合。基于此，绘制雾霾防治政策的结构图（见图4）。

5  结语

本研究系统收集了1979—2019年雾霾防治政策文办，以计量分析法对105份政策文件的发布年度、政策领域进行描述性统计，以编码分析法研究雾霾防治政策变迁规律，以共词分析方法研究雾霾防治政策体系结构特征。描述性统计侧重雾霾防治政策整体图景的直观描绘，研究表明，雾霾防治政策数量自1979年以来在2007年及2012年前后经历两次跃升并持续在高位，政府对雾霾防治政策的重视程度加深。以扎根理论对雾霾防治政策进行编码分析，通过逐级编码归纳雾霾防治政策体系。共词分析以主题词共线网络及聚类分析研究雾霾防治政策体系结构特征。雾霾防治政策体系结构可以分为政策目的、治理手段和实施对象三个子系统。主要政策目的是以环保产业发展及绿色生活方式实现减排降污及可持续发展;主要治理手段是宏观指导改革、政府规制、经济手段、技术与人才支持、社会化治理、协作机制及市场手段;主要实施对象是污染物总量、排污许可、环保产品。

需要指出的是，本研究主要基于政府门户网站、中国知网数据库及北大法宝数据库搜集到雾霾防治政策文件，样本数量较少且可能会对部门重要的政策有所遗漏。因我国幅员辽阔，东中西、南北方经济发展状况、文化传统差异可能会造成环境治理能力的差异，未来需要进一步以国家重点区域为单位分析不同地区雾霾防治政策差异。

参考文献

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