长株潭城市群一体化高质量发展的路径选择

熊 曦，宋婷婷，肖 俊，曹晟琦

(中南林业科技大学，湖南 长沙 410004)

以新发展理念引领城市群一体化高质量发展，既是时代主题，也是科学命题。改革开放以来，我国城市群建设和城市化发展取得了举世瞩目的成就。未来，我国工业化和城镇化仍然是中国发展的动力源，城市群建设作为我国城镇化推进的主体形态，将进入高质量发展阶段。如何推进城市群一体化高质量发展是下一阶段我国城市群发展的主要思路。

长株潭城市群一体化发展经历几十年探索，已经具备在更高起点上推动其高质量一体化发展的良好基础和条件[1]。同时，2020年10月30日，湖南省对外发布了《长株潭区域一体化发展规划纲要》，提出坚持以新发展理念为引领，紧扣长株潭城市群“高质量发展”和“一体化发展”两个主题，推动长株潭城市群一体化发展格局全面形成，将其打造成为中部地区领先、具有国际影响力的现代化城市群。可见，推进长株潭城市群一体化高质量发展已成为湖南省纵深推进现代化建设和打造全方位开放格局的重要战略。但从现实来看，长株潭城市群发展面临着产业和创新融合不够、区域协调发展程度不高、绿色生产水平有待提高、对外开放空间有待提升、资源要素共享受阻等困境，严重制约着长株潭城市群竞争力的进一步提升。因此，如何紧扣城市群一体化高质量发展的各种动力，将新发展理念贯彻到其高质量发展当中，是推动长株潭城市群一体化高质量发展的必然途径[2]。本研究以新发展理念为引领，结合长株潭城市群一体化高质量发展的条件，提出推进长株潭城市群一体化高质量发展的发展路径，旨在为推进长株潭城市群一体化高质量发展提供参考。

一、长株潭城市群一体化高质量发展的条件和基础

(一)创新的源动力较为强劲

长株潭城市群拥有国家自主创新示范区、国家高新区等重要的创新高地，为推进长株潭城市群一体化高质量发展起了重大的推动作用。一方面，作为我国第六个国家级自主创新示范区，长株潭国家自主创新示范区是“尖端科技产业核心区+现代服务业集聚区+国际城市复合功能区”的“三位一体”创新模式，凭借长沙、株洲、湘潭三个国家高新技术产业开发区的创新基础建设，城市群内形成初步的协同创新推力，并且长株潭城市群聚集了湖南全省60%以上的创业平台、70%以上的高新技术企业、80%以上的高校科研机构、85%以上的科研成果。另一方面，长株潭国家自主创新示范区探索的“产学研结合”模式在全国处于领先地位。以产业相关技术链为中心，实行产业技术创新联盟式发展；依托高校、科研院所建立企业研发中心；进行科研院所体制改革，推动科技产业化、产业科技化，改制后企业成为技术创新的重要引擎[3]。长沙麓谷创新谷、株洲中国动力谷、湘潭智造谷成为中国制造新名片。长株潭国家自主创新示范区已成为创新驱动发展的核心动力源。

(二)区域间的协调效果愈发明显

一方面，从城市间的协调性来看，以长株潭城市群一体化为龙头，打造国际化大都市圈的战略意识已经形成。目前，大城市朝着规模化、小城市朝着专业化方向发展的趋势明显，并从基础设施、城市特色塑造、城市品质提升等多个方面促进大中小城市和小城镇协调发展。

另一方面，从产业结构的协调性来看，形成了紧密联系的城市产业分工体系。近年来，长株潭城市群产业结构不断优化，已从传统的“二三一”，即第二产业占绝对优势的产业模式向第二、第三产业并重发展的产业模式转变[4](如表1所示)。

在长株潭城市群中，长沙一直处于核心地位，电子信息业、汽车产业、装备制造业等是其支柱性产业，而且娱乐业发达，营商环境较为优越。株洲是副核心城市，依托交通枢纽位置，商贸流通服务业较为发达，近年来也已形成新能源汽车、新材料、先进轨道交通装备等15个新兴优势产业链，发展态势良好。湘潭产业转型升级较为成功，已由单一发展的传统优势主导产业，如汽车及零部件、医药等，向同时发展新一代信息技术和新材料等战略性新兴产业转型。

(三)绿色发展的合力基本形成

长株潭城市群作为全国两型社会建设综合配套改革试验区，绿色发展一直是走在前列的。一方面，早在2003年，为防止城市群土地空间过度开发、城镇空间过度拥挤，以生态安全保障为核心，长株潭城市群规划了较大的城市群生态绿心。长株潭城市群在强调经济发展的同时，注重为生态发展留有空间，共同维护一江碧水，合力走生态优先发展之路，力争成为城市群绿色发展的全国标杆。另一方面，长株潭城市群现已实现大气、水污染联防联治，设立统一的大气污染物排放标准和重污染天气应急预案，同时利用全省统一的空气质量发布平台，及时共享环境空气监测信息，不断完善大气监控监测网络体系，不断加强企业排污治理，为保护天然的绿色环境持续发力。

(四)开放发展的基础较好

长株潭城市群在中部地区是创新能力强、对外合作水平高、发展活力足的区域之一，对外合作也一直处于全国前列。近年来，长株潭城市群主动顺应全球化潮流，对外合作开放程度越来越高(如表2所示)。

表2 2015-2019年长株潭城市群对外开放情况

长株潭城市群依托湘潭综保区，整体对外开放水平不断提升。从1990年开始，结合外向型经济发展需要，中国先后设立了6种类型的海关特殊监管区域，以综保区为最高形态。湘潭综保区是长株潭首家综合保税区，承载着湖南省开放崛起的梦想，是开放型经济的重要试验区。用好国际国内资源，拓展国际国内市场是综保区的“看家本领”。湘潭综保区结合自身特点，着力布局产业集聚平台、企业服务平台、仓储物流平台、保税研发展销平台、跨境电商平台五大平台，大力完善商业商务配套、生产生活配套。不断提升产业承载能力和服务能力，让高水平开放、高质量发展成为长株潭城市群发展的主旋律。支持外贸做强做大、支持招大引强、支持湘企“走出去”、推进国际物流整体化、促进跨境电商整体优化、强化金融财政支撑等一系列政策，为推动湖南省开放型经济跨越式发展提供了全面的政策支持，也进一步激发了长株潭城市群一体化高质量发展多元开放的活力。

(五)共建共享的成果丰硕

近些年来，长株潭城市群一体化互联互通水平提高，基础设施和公共服务共享快速发展。目前，长株潭城市群已实现三市城际轨道“一卡通”，建成立体化交通网络布局；电子政务工程、企业信息化工程等信息化建设实现全面推广；三市共同打造旅游线路，提供更加方便的休闲服务；医保联网可实行异地就业即时结算；长沙优质教育资源开始向湘潭、株洲延伸。总之，长株潭三市共享发展朝着社会保障更加健全，教育、医疗、旅游等公共服务共享领域不断扩大，三市通信同号、同城同费、“一卡通”应用不断拓展的纵深方向发展(如图1所示)。

就国内其它行业成功实施案例分析来看，为了在当下的环境下更好地生存与发展，充分地利用了信息化和移动化的技术手段，并引入了先进的JIT（准时至）的管理理念，对铁路企业审批业务环节上进行了改革性的创新和应用，让审批业务由线下操作成功的转型到线上操作，不仅大大提高了工作的效率，同时也节约了大量的时间成本和资源的消耗，取得很好的应用效果。具体效果体现在以下几个方面：

图1 长株潭城市群共享公共服务

二、长株潭城市群一体化高质量发展困境

世界新一轮科技革命和产业变革同我国经济优化升级交汇融合，为长株潭城市群加快产业转型升级、提升产业竞争能力、全方位参与国际合作提供了良好的外部环境。我国经济转向高质量发展阶段，城镇化发展格局迎来重大变革，中心城市和城市群将成为经济和人口主要承载空间，促进中部地区崛起、长江经济带发展战略的深入实施，长株潭国家自主创新示范区加快建设，为新时代加快长株潭城市群一体化高质量发展带来了新机遇，注入了新能量。但受国内外多种因素影响，经济全球化趋势放缓，特别是受COVID-19疫情等影响，我国经济下行压力持续加大，长株潭城市群一体化高质量发展也面临一些新情况和新问题。

(一)产业和创新融合不够，长沙“虹吸效应”过强

长株潭城市群一直是湖南省最重要的经济增长极，吸纳了全省优质的资源要素，但相较于北上广深等大城市，依然存在人才基数多但高端人才少，产业规模大但竞争力较弱的难题。一方面，由于创新投入不足，产业与创新没有深度融合。据统计，湖南省在创新投入方面低于全国平均水平，仅占财政支出的2.23%，细分到长株潭三市，创新投入则明显不足。并且，长株潭城市群目前拥有的自主知识产权不多，对引领未来的战略性产业开发不够，已有的科技优势还没有形成产业优势，极大制约了城市群内产业的转型升级发展。另一方面，长株潭城市群一体化发展在不断探索的同时，面临着城市群内部极大的竞争压力。长沙不断吸引包括株洲、湘潭在内的人才和资源，导致株洲、湘潭甚至全省的优质资源向长沙聚集，形成长株潭城市群内部之间的竞争关系大于合作关系的局面。

(二)资源分配不均，区域协调发展程度不高

从经济发展实力来看，目前长株潭城市群内空间分异明显，且呈现加大趋势。从《湖南省2019年国民经济和社会发展统计公报》中可知，湖南省2020年地区生产总值为41 781.49亿元，其中长株潭城市群2020年地区生产总值为17 591.5亿元，占湖南省地区生产总值的42.1%。就2020年长株潭城市群生产总值来说，长沙12 142.52亿元，株洲3 005.8亿元，湘潭2 343.1亿元，株洲和湘潭加起来尚不足长沙的一半。同时，高速铁路的修建犹如一把双刃剑，加快了生产要素向经济高地聚集的脚步，而经济发展的漏斗区将面临着生产要素流失的窘境。长期下去，长沙将积累越来越多的优质资源，形成先发优势，株洲和湘潭则形成后发劣势，城市群之间的差异难免拉大。长沙借助优质资源要素叠加优势，城市规模和范围不断扩大，将出现“一城独大”的城市群发展问题，而株洲、湘潭却只能在长沙这个核心城市最优化的限制下，寻求外围城市相对自身最优的发展路径[5]。

(三)支柱性产业趋同，绿色生产水平有待提高

从行业分布来看，长株潭城市群重点发展产业多为第二产业，如化工、冶金、电力、建材、食品等工业，这类工业的成长发展过程会不断地消耗自然资源，使生态受到侵袭和损害。在生态文明建设走向制度化、规范化、效能化的当下，支撑经济发展的要素发生了深刻变化，传统产业高消耗、高污染、低水平的生产方式难以为继，因此以牺牲环境为代价的产业必须被取缔。同时，长株潭城市群在电气机械、建材制造、纺织、交通运输等支柱性产业方面同质化现象严重。产业结构同质化分散了投资，难以形成有机结合的产业体系，既影响企业的规模效益，也影响三市工业的分工与合作，从而影响三市整体功能的发挥[6]。新发展理念更加强调发展的质量，这对长株潭产业的转型升级提出了迫切要求，不仅要注重三市产业之间的结构性协同，更要注重环境保护、资源节约与产业发展的有机结合。

(四) 对外开放空间有待提升，城市群发展动力不足

从中国改革开放的历程中可以发现，外商直接投资最密集的省市是经济体制改革的先行区。外商的直接投资为投资地带来先进的技术和管理经验，刺激了投资地的市场化进程，扩大了对外开放程度。目前，长株潭城市群对外交流频率和贸易规模快速增长，已成为中部地区吸引外商投资的热点地区[4]，但相较于沿海城市，长株潭城市群通过外资引进先进技术和资金程度明显不够，对外开放水平明显落后，而且仅通过长株潭城市群“内生式”发展，动力明显不足。要实现长株潭城市群一体化高质量发展，将城市群内的一体化规划和对外开放融合共生必不可少。

(五)行政壁垒存在，资源要素共享受阻

从国外看，政府加强规划协调是城市群发展的重要保障[7]。因此，推进长株潭城市群一体化高质量发展，加强三市的多方面协作，发挥三市的总体功能是必由之路。但受行政区划的影响，长株潭三市在人才、资金、技术、信息等要素的流动共享方面进展缓慢，生产要素的最优配置还不尽合理。尽管三市建立了一些合作机制, 但实质性的进展还比较缺乏，地方保护主义依旧存在[8]。行政壁垒已日益成为制约长株潭城市群一体化高质量发展的障碍。

三、长株潭城市群一体化高质量发展的新理念

新发展理念与城市群一体化高质量发展是密切耦合关联的，其内在机制在于：创新发展是城市群发展的动力源，协调发展是城市群发展的质量要求，绿色发展是促进城市群生态文明建设和提升城市群发展质量的基础条件，开放发展是提升城市群发展效率的重要保障和活力所在，共享发展是城市群发展的重要目标。城市群一体化高质量发展应以新发展理念为引领，着力构建以创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展为内涵的新发展模式。因此，实现长株潭城市群一体化高质量发展，就应当以创新发展为根本动力，协调发展为质量要求，绿色发展为基础条件，开放发展为多重活力，共享发展为重要目标。

(一)以创新作为推进长株潭城市群一体化高质量发展的根本动力

(二)以协调作为推进长株潭城市群一体化高质量发展的质量要求

改革开放以来，城市群发展日新月异，已成为承载发展要素的主要空间形式。在城市群迅猛发展的同时，我国城市群发展也出现了群内城市与城市之间的产业同质化，以及群内城市间差距较为明显等突出问题。推动城市群内部协调发展，应深入理解和把握城市群发展背后的逻辑和地缘经济关系，重视中心城市的引领作用，避免中心城市产生“虹吸效应”，促进城市群内中心城市朝着规模化、其他城市朝着专业化方向发展，形成具有合理地缘经济关系的城市群产业分工和合理布局的体系[10]。因此，推进长株潭城市群一体化高质量发展，应合理规划城市群布局，优化各城市结构，加快中心城市和其他城市的优势产业培育,促进大中小城市协调发展。

(三)以绿色作为推进长株潭城市群一体化高质量发展的基础条件

绿色发展是建设美丽城市群的基石。绿色发展关乎人们生活质量的改善，关乎国家可持续发展战略的实现。以前重温饱，现在重环保;以前重生存，现在重生态，传统的旧的“重经济轻生态”的发展思路使得资源环境受到一定程度的破坏。美丽城市群的打造需要践行习近平总书记的“绿色发展观”，才能行稳致远。“绿水青山就是金山银山”，城市群一体化高质量发展要走生态优先、绿色发展的道路。实现绿色发展，促进城市群经济社会发展全面绿色转型，关键在于生产生活方式的绿色转型。生产生活方式的绿色转型就是要实现劳动要素和生活要素的全面生态化。实现长株潭城市群一体化高质量发展，应遵循生态规律，依靠绿色科技，壮大生态经济，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

(四)以开放作为推进长株潭城市群一体化高质量发展的重要抓手

在纵深推进经济全球化发展的今天，开放是国家繁荣发展的必由之路，也是地域经济换挡升级的前行方向。把对外开放作为开拓内陆地区城市外交新高地的重要抓手，是提高城市发展水平的重要战略。一直以来，经济外向度不高是制约内陆城市高质量发展的主要短板。内陆城市想要打造高水平开放型城市，就要在区域竞争中寻找到能促进经济快速发展的抓手，即通过开放，推动城市经济发展不断壮大。开放带来竞争，竞争提高效率，效率催生繁荣，尤其是在城市群内部之间形成开放资源共享和合理利用的机制，可以推动城市群开放发展水平的整体提高，这样的内生循环，为城市群一体化高质量发展提供多重活力。主动开放，积极对接长三角、粤港澳大湾区，真正发挥长株潭城市群作为东部沿海地区和中西部地区结合部的区位优势，是推动长株潭城市群一体化高质量发展的重要途径。

(五)以共享作为推进长株潭城市群一体化高质量发展的重要目标

城市群作为我国推进城镇化的主体形态，其健康、科学、共享发展有助于实现资源在更大范围内的合理配置[11]。塑造要素有序自由流动、主体功能布局合理、基本公共服务共建共享的城市群一体化共享发展新格局，是城市群实现高质量发展的重要目标。在推进城市群一体化高质量发展的过程中，要始终注重维护整个城市群内地区间发展的公平性，保证各地区和全体劳动者能够享有平等的发展机会，获得均等的基本公共服务；共享是共同分享，不仅要求公平和平等地享用公共环境和服务，更要求共享发展机会，这是城市群一体化高质量发展的必然结果。着力破除长株潭城市群内部的体制限制，提升公共服务水平，实现基础设施和发展机会均等共享，是长株潭城市群一体化高质量发展的重要目标。

四、推进长株潭城市群一体化高质量发展的路径选择

新发展理念为推动长株潭城市群一体化高质量发展提供了新模式，并依此提出了发展路径(如图2所示)，这对加快提升长株潭城市群竞争力、保证湖南省走在中部崛起前列及打造全国城市群一体化发展示范区至关重要。

图2 新发展理念下推进长株潭城市群一体化高质量发展的路径

(一)创新驱动，推动城市“内生式”可持续发展

贯彻湖南省“三高四新”战略思维，发挥“抱团效应”，致力于将长株潭城市群打造成具有核心竞争力的科技创新高地和先进制造业高地。应对长株潭城市群存在的内部竞争，要优化一体化协同创新机制，强化长株潭三市分工合作，错位发展，形成分工明确的城市功能定位。着重发挥长株潭城市群重点高校科研创新资源优势，推动与国内外知名高校联合共建新型研究机构，打造人才集聚高地和原始创新高地。加强“校地、校企、校产”合作，采用“企业主导、院校协作、多元投资、成果分享”新模式，共建以技术研发和转化为主的新型创新研究院。深入实施创新驱动发展战略，加大创新投入，依托长株潭国家自主创新示范区、国家创新型城市建设，搭建协同创新平台，集聚创新要素，加大产业创新力度，突破行业关键核心“卡脖子”技术，建立产业协同机制，完善创新体制机制，从城市治理入手，推动营商环境“品质升级”，促进创新链、产业链融合及产业链、供应链稳定，构建特色鲜明、优势互补的一体化现代产业体系，促进长株潭城市群“内生式”可持续发展[12]。

(二)协调推进，促进城市群大中小城市整体发展

发挥长沙在长株潭城市群中的中心枢纽功能，提升株洲、湘潭比较优势，优化整体区域功能布局，加强政策协调和规划衔接，形成长株潭城市群内分工协作、优势互补、独具特色的协调融合发展格局[13-14]。一要进一步强化长沙中心地位、龙头作用和集聚功能，加快打造国家级智能制造、创新创意、交通物流中心及全国区域性金融中心，增强极化带动效应，引领长株潭城市群整体发展再上新台阶。二要充分发挥株洲、湘潭比较优势，协同打造湘江湾智能制造产业走廊和科创走廊，提升区域协同发展整体水平和效率，共建世界级产业集群和具有核心竞争力的现代产业体系。

(三)绿色引领，实现三市产业转型升级与科学分工协作

推进长株潭城市群一体化高质量发展，实施绿色发展战略、守护好绿水青山、守住湘江和绿心的生态底线是前提。首先，应践行“绿水青山就是金山银山”的理念，贯彻山水林田湖草是一个生命共同体的系统思想，推广绿色低碳生产生活方式，开创绿色发展新局面。其次，全面加强环境保护，严格遵循对长株潭生态绿心、自然保护区、风景名胜区、重要水源地、重要湿地线等的环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”生态保护管控要求，强化生态红线保护和生态修复，严控能耗总量和强度、提高环境准入标准，保护长株潭城市群可持续发展生命线。最后，制定长株潭城市群区域产业发展引导目录，着眼于构建产业互补错位发展的城市群，统筹三市产业定位和发展方向，引导产业合理分工布局，加快推动长沙先进制造业和现代服务业深度融合，提升株洲、湘潭制造业规模化、特色化、集群化水平，长株潭城市群合力打造电子信息、轨道交通、工程机械、新材料、汽车制造、航空航天装备等产业集群，形成各具特色、优势互补、协同发展的产业格局。

(四)开放开发，推进一体化规划与联盟式发展

实现长株潭城市群一体化高质量发展，应按照长株潭区域一体化发展的相关规划，全面拓展对内对外开放空间，营造市场统一、规则互认、要素自由的发展环境，构筑互惠互利、合作共赢的开放发展新机制。因此，长株潭城市群要在固有优势产业健康稳定发展的基础上，着力推进产业升级蜕变。以中非经贸博览会为平台助推长株潭城市群打造高水平内陆开放平台，培育国际合作和竞争新优势；充分发挥长株潭城市群连南接北、承东启西的地理优势，健全完善区域快速交通路网体系，更好地提升开放开发水平，更好融入“双循环”新发展格局。

(五)共享发展，促进城市间政策协同和信息互通

城市群的整体发展是具有阶段性的，适时推动城市群的发展，才能更加有效地带动城市群的整体发展[15]。实现长株潭城市群整体性的高质量发展，离不开政府强有力的战略规划和政策引导。因此，未来推进长株潭城市群一体化高质量发展，必须消除“市属”观念，坚决破除阻碍三市一体化融合发展的政策和制度束缚，突破现有行政区划壁垒，完善统一的一体化机制。坚持优化提升、适度超前的原则，统筹长株潭城市群一体化基础服务建设。首先，应当实行长株潭城市群一体化的行政管理模式，在目前形成的高规格协调领导机构基础上，着力谋划推进长株潭一体化高质量发展，定期解决重大问题，督导调度三市工作，促进政策协同，形成长株潭城市群内顺畅的资源要素流动体系，提升资源配置效率[16]。其次，整合长株潭城市群信息资源，构建三市共享大数据、公共服务支撑和人工智能等平台，提高城市群信息化基础服务能力，全面提升信息化协同和精细化管理水平，满足人民对高品质智慧生活的需求，夯实长株潭城市群智慧城市发展基础。最后，要在投资、教育、医疗、交通、养老、住房等领域实行同城同策[17]。