重大突发事件中的科技咨询与政府决策:问题、利益博弈和优化路径

王 少

(同济大学 马克思主义学院, 上海 200092)

科技已渗透到政治生活和社会生活的方方面面,科技咨询渐渐成为现代政府转变职能,进行科学决策的重要倚赖。现代社会中的重大突发事件往往饱含科技因素,因而需要依靠科技手段来应对,科技咨询对于重大突发事件中的政府决策格外重要。然而,科技咨询—政府决策模式(以下简称“咨询—决策”)如果运用不当,反而会导致决策失效甚至失败,这在重大突发事件中更是难以承受。鉴于此,本文拟对“咨询—决策”进行经验性回顾,并分析“咨询—决策”在重大突发事件中的利益博弈问题,最后结合实际探讨重大突发事件中“咨询—决策”的优化路径。

在开始论述之前,有必要对科技咨询作一个简明的界定,并辨析其与相关概念的区别。科技咨询可以简单定义为科技专家为政府决策提供专业咨询的活动。科技专家参与政府公共决策可以分为两种类型:一是“为科技制定政策”,即参与关乎科技自身发展的政策制定,主要是科技管理和重要科技项目的遴选、评估;二是“科技在政策中的应用”,即参与含有重要科技因素的政策制定与实施,包括需要靠科技来开展的政治性或行政性事务[1]。重大突发事件中的政府决策事务富含科技因素,科技咨询在应对重大突发事件的“咨询—决策”中主要发挥“科技在政策中的应用”功能。科技咨询总是与政府决策紧密相连,政府需要对科技问题进行决策,或者政府的决策事务含有科技因素时,科技咨询就可能会成为政府决策的前置环节,因此,从某种意义上,可以认为科技咨询是为政府决策而生。

习近平总书记指出:“要加快建立科技咨询支撑行政决策的科技决策机制,加强科技决策咨询系统,建设高水平科技智库。”这里的科技咨询显然与本文上面所描述的科技咨询是相同的概念,但国内学界对于科技咨询有不同的理解。“科技咨询一般指围绕科学和技术的战略问题和科学技术引发的社会问题,组织相关领域的专家进行调查研究,从专业的角度形成咨询报告或政策报告,为决策者提供参考并影响公共政策。”[2]这一定义将科技咨询的范围限制为科技战略问题和由科技引发的社会问题,前者与“为科技制定政策”基本一致,而后者则比“科技在政策中的应用”要小得多。此外,还有研究人员将科技咨询看成是一种服务行业,属于特殊的咨询业,如认为“科技咨询业是指专业咨询机构依托信息和专业知识优势,运用现代分析方法,为解决各类社会、经济和科技的复杂问题,进行创造性思维劳动,向客户提供决策依据和优化方案的智力服务型行业”[3]。这种定义与本文的科技咨询概念相去甚远。

智库是与科技咨询相关的重要概念。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》在“构建中国特色新型智库发展新格局”中提出要“建设高水平科技创新智库和企业智库”,其中建设高水平科技创新智库的要求是“科研院所要围绕建设创新型国家和实施创新驱动发展战略,研究国内外科技发展趋势,提出咨询建议,开展科学评估,进行预测预判,促进科技创新与经济社会发展深度融合。发挥中国科学院、中国工程院、中国科协等在推动科技创新方面的优势,在国家科技战略、规划、布局、政策等方面发挥支撑作用,使其成为创新引领、国家倚重、社会信任、国际知名的高端科技智库”。可见,科技咨询和智库之间的关系是被包含与包含的关系,科技咨询是中国特色新型智库的重要组成部分,其咨询主体主要是中国科学院、中国工程院、中国科协等科研组织。然而,在该《意见》中,科技咨询作为智库组成的作用主要是“为科技制定政策”,离“科技在政策中的应用”还有距离。

一、 重大突发事件中“咨询—决策”的经验和问题

在一些发达国家,科技咨询通常被称为科学咨询(science advice),且已形成比较成熟的概念和机制。早在1951年,美国就在国防动员委员会中设置了科学顾问委员会,到了1957年,受苏联人造地球卫星发射事件的刺激,时任美国总统艾森豪威尔成立了总统科学顾问委员会(President’s Science Advisory Council,简称PSAC),并设立总统科学和技术特别助理(总统科学顾问)作为委员会负责人。“几十年来,科学咨询已成为美国总统体制的一个必要组成部分,对美国最高决策举足轻重。”[4]英国的科学顾问分布更为广泛,“英国在所有政府部门都设置部门首席科学顾问,部门首席科学顾问为部长提供科学咨询,政府首席科学顾问为首相和内阁提供科学咨询”[5]。英国不断改进其科学咨询制度,多次为政府的科学咨询制定相关指导规则[6]。澳大利亚的科学咨询主要由设在科学院的高级智库执行,高级智库的职责之一就是“思考现有科学(包括社会科学)和技术在国家重大问题上的新应用”,该智库在帮助政府制定政策方面广受好评,发挥了重要作用[7]。一些国际组织也非常重视科学咨询,比如2015年12月,联合国毒品与犯罪问题办事处(UNODC)与世界卫生组织(WHO)就联合举办了“药物滥用障碍的预防与治疗”科学咨询学术会议,力求以科学推动禁毒,实现以科学为基础的禁毒政策决策和制定相关行动计划[8]。

相较于国外的科学咨询,我国的科技咨询虽然起步不算早,但也已取得不少成绩。新中国成立初期最重要的国家科技规划《1956—1967年科学技术发展远景规划》就始于科学院院长顾问的建议,并且在制定过程中,曾有多达六七百名科技专家参与讨论[9]。又如1986年3月,王淦昌、王大珩、杨家墀、陈芳允四位科学家向中共中央提出《关于跟踪世界战略性高科技发展的建议》,由此直接催生了《“863计划”纲要》。我国的科技咨询长期以“为科技制定政策”为主,进入21世纪,特别是SARS事件后,“科技在政策中的应用”日渐成熟。以新冠肺炎重大疫情应对为例,各科技咨询主体均不同程度地发挥了“科技在政策中的应用”功能。中科院在疫情之初即成立了“应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”,发布了《中国科学院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作机制工作方案》,积极攻关新冠肺炎难题[10]。中国科协建立了“新冠肺炎知识与数据信息系统”,旨在通过运用大数据、人工智能等数字技术助力抗击疫情[11]。国家自然科学基金委为有效应对新型冠状病毒感染肺炎疫情,增强新发突发传染病的防控能力,减轻疫情不利影响,完善国家治理体系和提升社会管理能力提供决策支撑和对策建议,接连启动了“新型冠状病毒(2019-nCoV)溯源、致病及防治的基础研究”和“新冠肺炎疫情等公共卫生事件的应对、治理及影响”专项项目。中国疾控中心的专家在疫情发生后及时奔赴武汉展开调研,并提出相关建议。各大高校、科研院所和医院也纷纷开展新型冠状病毒肺炎科研攻关研究。这些科技咨询成果有相当一部分转化为政府应急管理的决策,比如需要极大政治魄力的“封城”决策背后就有很多科技专家的咨询建议,又比如国家卫健委发布的数版《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》采纳了疾控中心、科研院所和高校、医院的咨询建议。科技咨询得益于我国的制度优越性,在重大突发事件面前,各方智慧能够迅速集聚,群策群力,为我国打赢抗击疫情战役起到极大的促进作用。

然而,从新冠肺炎疫情事件中,也能发现我国“咨询—决策”在遇到重大突发事件时还存在不少问题。首先,我国的科技咨询机制未成体系化,一些机构在科技咨询之外有很多固有职责,突发事件发生后,多个咨询主体只是在原有职责之外调配人力予以应对,具有临时性;其次,缺少统一协调机构对各科技咨询主体和政府决策部门进行协调,正因如此,导致疫情中一些科技咨询建议没有考虑到政府的需求;第三,科技咨询与政府决策之间仍然存在不小的空隙,在这样富含科技因素的重大突发公共卫生事件中,少数地方政府决策因缺乏科技知识支撑而饱受诟病;第四,媒体在“咨询—决策”中的促进作用有限,有的科技咨询建议在媒体上曝出后,反而起到了影响政府决策、引发公众负面情绪的负作用;最后,没有使公众在“咨询—决策”中发挥积极作用,公众基本处于旁观者的位置,咨询建议对公众参与和公众接受情况考虑不足。

上述问题的产生除了因为科技咨询专家和政府决策部门之间存有信息交流偏差和互动障碍、媒体和公众没有发挥应有作用外,科学及其研究数据和结论的不确定性也是一个原因。一方面,科学具有不确定性。科学认识对象日益复杂,而人们的科学认识能力始终具有局限性,从而导致科学总是不确定的。这种不确定性在科学研究中是常规现象,在探索未知时,不确定性通常只会造成研究效率上的影响,但一旦这种不确定性遇到需要及时确定的政府决策时,它便会拖累和影响决策的效率与效果。另一方面,“科学研究数据和结论有其固有的不确定性,主要表现在:测量误差、计算误差和认知缺陷”[12]。数据和方法不可能是完美的,任何人为或者客观的误差都会反映到研究结论中,在“咨询—决策”中,这种可能带有缺陷的研究结论来不及经历科学界的重复性验证,就要转化为决策的建议,政府决策因此变得更加困难。当科学及其研究数据和结论的不确定性进入特别需要迅速决策的重大突发事件应对中时,不确定性就成了政府决策的阻碍,这种阻碍会直接影响科技咨询机构和政府决策部门的公信力。

二、 重大突发事件中“咨询—决策”的利益博弈

根据《中华人民共和国突发事件应对法》,新型冠状病毒感染的肺炎疫情是一次重大突发公共卫生事件,此类事件中的科技因素非常明显,科技咨询对于政府决策尤为重要。同时,重大突发事件中的政府决策和常规状态下的政府决策区别很大,“重大突发事件一旦发生,情景混乱无序,有价值的信息非常有限且不完整,决策者在时间非常紧迫的情况下面临着几乎不可能完成的任务”[13]。因此,“咨询—决策”中的博弈情况也相应发生变化。

“咨询—决策”中的博弈主要来自于咨询方(科技专家)和决策方(政府)。“科学咨询机构一方极力想维持自身的独立性和权威性,希望不被政治因素所左右,但事实上要做到这一点很难,甚至是不可能的;而从一个角度来看,科学建议最终若想被政府采纳,甚至进一步要作用于社会,如果完全不考虑政治、经济和社会等非科学领域的问题,实际上是达不到效果的,也谈不上树立权威。”[14]因此,双方的博弈从一开始就处于一种平衡和制约之中,在这一特殊的博弈关系中,各方的利益是左右博弈的主要因素。

应该说,在科技咨询从启动到形成建议再到达成决策目的的整个过程中,政府和科技咨询主体之间的博弈就以双方的利益为核心,并分别穿上了政治和科学的外衣,从而以政治和科学之争的面目出现。在我国,人民利益高于一切,特别是在重大突发事件中,不管是决策方还是咨询方都会把人民利益放在首要地位,但在实际博弈过程中,各方又不可避免地会受到自身利益的影响,因而,有必要对重大突发事件中“咨询—决策”各方博弈主体的利益予以仔细分析。

从科技咨询专家角度来说,他们确实会考虑自己的利益,这种利益通常包括名和利以及在咨询中的身份、地位和咨询后身份、地位的变化。在科技咨询中,科技专家“已经不是中立知识的代表,他们利用各种各样的甚至是自相矛盾的观点来解释他们的政治立场,更准确地说,他们是在为争取自己的利益而辩论”[15]3。此外,一些咨询专家还会与某些组织或个人结成“利益共同体”,并为共同的利益而行“科学”辩护,最终可能会导致“政策是由不负责任的修辞、而不是基于客观科学的事实所驱使而塑造”[16]。一句话,“专家不仅追求专业兴趣,还试图直接影响政治决策”[15]14,而他们影响政治决策的一个重要动机就是获取自己与利益共同体的利益。重大突发事件发生后,对于科技专家来说,这虽然是发挥其专长“救国于危难之中”的时机,但也是巩固自身地位、获得科研资助、提高业界知名度的好机会。虽然我国科技专家基本都有无私的奉献精神,但是在奉献过程中能够为自己的科研事业增添光彩也是“一件美事”。于是,科技专家的个人利益和公共利益之间产生了新的冲突。在新冠肺炎疫情期间,确实有部分科技专家抢发论文、为提高知名度四处发声、将尚处于体外试验阶段的结果随意公布的现象发生,而这些科技专家往往同时肩负着科技咨询的职责。

从政府角度来看,政府决策首要考虑的是公共利益。政府决策是“政府内部决策主体之间、政府内部决策主体与外部决策主体之间,以规范政府决策权力、提高政府决策质量与实现社会公共利益为目标,通过多种相互联系和相互作用,从而形成的关于政府决策权力的分配和关于政府决策运作的程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和”[17]。公共利益本身是很宽泛的概念,且具有难以预先确定的特点,所以政府必须要有自己的判断和考量。在“咨询—决策”中,政府希望科技咨询建议和政府对于公共利益的判断一致,同时,政府也需要咨询建议兼具决策效果和社会稳定两个要点,科技咨询如果不符合政府的这些要求,政府会通过不予采用或部分采用等方式予以调节。重大突发事件为政府决策增加了压力,政府对于公共利益的判断、效果和稳定的衡量会发生微妙的变化,对于科技咨询的要求也水涨船高。

“科学模式致力于系统的知识生产的延续,通过学习从而对现有的知识提出质疑;而政治的模式却致力于战略性地利用知识,通过妥协去平息公众冲突。”[15]11在“咨询—决策”中,政府在决策时必然要考虑到科技咨询结果是否具有平息公众冲突的功效,所以,科技专家要想其咨询建议得到政府采纳也不能不考虑公众的需求和感受。现代国家的伦理政治(ethopolitics)“通过价值观、信仰和情感化的思想,来加强负责任的自我管理和其个人对他人义务的管理”[18]。因此,“咨询—决策”还要同时考虑公众需求和价值观之间的一致性,符合价值观的公众需求就是公众的正当需求。由此,政府不仅要考虑科技咨询建议本身的专业知识正确与否、建议内容是否符合公共利益,建议所蕴含的价值观因素及其能否满足公众需求,也是政府是否会依此建议作出决策的基点,特别是在重大突发事件中,公众的心理在相当长一段时间内都处于不稳定状态中,政府对任一决策都会更加慎重,科技咨询建议必须要经得起价值观等意识形态因素的严格考验。

公众是“咨询—决策”中非常重要的一方主体,因为“决策阶段对公众参与的排斥往往会引发随后抵制性的公众参与,最终导致决策流产”[19]。在“咨询—决策”中,公众的参与显然与平常不同,在平常的决策中,公众通常是把决策可能导致的结果与自身利益和现实需求进行简单比较,然后据此得出自己的判断。但在“咨询—决策”中,公众面临着更高的门槛,科技知识的专业性会使公众不能简单理解咨询建议的真实含义,因而阻碍了公众作出理性和客观的判断。目前对于“咨询—决策”的公众参与,提出的一种可能方式是“公众将利用技术嵌入社会的方式来参与政治”[15]16。比如在转基因食品问题上,公众就成为了一个在“政治上和社会上代表自身利益的介入性参与者”[15]17,以至于全球不少国家关于转基因科技的决策都不那么明朗和确定。在重大突发事件中,技术嵌入社会的公众参与方式并不那么奏效,例如新冠肺炎的诊疗方案显然不可能嵌入社会,经由公众讨论再决定发布的内容和方式。

公众在“咨询—决策”中的作用类似于天平,但公众本身也有自己的利益考量。不过,公众的“私心”通常会在互相博弈的过程中被逐渐凝聚到公共利益上,因此,对于负责任的公众来说,公共利益才是一切问题的根本,比如由于公共利益高于某种科学技术的发展,一些科技项目才会在决策后又被迫下马。正因如此,公众参与“咨询—决策”不仅能够解决决策过程中的公众信任缺乏、公众参政参与度缺乏和涉及到公众的科技数据来源缺乏等问题,还能够有效避免“技术统治”。技术统治虽然在常规时期已基本不会发生,但在特殊情况下,比如重大突发事件中仍然存有可能,因为面对科技性质强烈的某种重大突发事件,政府不得不更加倚重科技专家,而科技专家的自身利益和其在突发事件中受到的特殊待遇会使科技的地位在短期内急剧提升。当科学证据、科学证明、技术评估等词汇成为政治话语中的主成分时,技术统治的风险就开始激增,此时,“咨询—决策”就可能变成技术统治的工具,而公众的参与会使科技让位于公众诉求,使技术统治的风险被民意所消解。所以,在重大突发事件中,无论如何不能使公众失去参与机会。

在现代社会,媒体的作用不容小视,大众传媒“将知识传播给公众,对其进行选择、强调,并在它自己的权力范围内对其进行修整”[15]11。在“咨询—决策”中,科技咨询建议向公众传播时一般要通过媒体,而媒体的选择、强调和修整会直接影响公众的判断。政府决策也要通过媒体渠道向公众传播,且媒体还能够帮助扩大政府决策所具有的“促成偏好效应”[20]——当媒体选择性地、大量地对某一问题进行传播时,原本对此问题不关心的公众也会变得关注,而大规模的正向关注会使决策实施变得顺畅。重大突发事件显然是具有极大新闻传播价值的事件,而新闻价值是媒体的首要利益。公众在重大突发事件中会更加依赖媒体的信息发布,但媒体过度追逐新闻价值、忽视舆论导向则会损害公共利益,新冠肺炎疫情中的“双黄连事件”就是一个警醒。因此,“咨询—决策”既要依靠媒体,也要充分考虑媒体的反作用力。

总之,在重大突发事件中,“咨询—决策”各方(咨询方、决策方、媒体和公众)的利益博弈比常规时期更加激烈和复杂:政府既要充分考虑公共利益,又要特别关注效率和稳定之间的平衡关系,且会更加重视咨询建议的价值观影响问题并因此向咨询方提出更高要求;科技专家的个人利益变得更多,且因为唾手可得而与公共利益产生新的矛盾;媒体会将绝大部分精力放到重大突发事件的报道中,为了追逐新闻价值而热衷于发布科技咨询建议和政府决策情况,媒体的宣传和引导成了咨询建议和决策能否被公众接受和公共利益是否会被损害的关键一环;公众会很快将注意力集中到公共利益上,尽管公众不能随意插手科技咨询的过程和结论,但却是防止技术统治的重要力量,更是整个“咨询—决策”的天平。重大突发事件中四方主体之间的利益博弈使“咨询—决策”难以达到理想状态,咨询方和决策方在保证咨询的质量和将咨询应用于决策时,不可避免受到重大突发事件的影响,从而使咨询建议的产生和决策的确定都发生一定变化。但无论如何,公共利益和公众正当需求都是“咨询—决策”的出发点和落脚点。“咨询—决策”各方的博弈关系如图1所示。

图1 “咨询—决策”各方博弈关系

三、 重大突发事件中“咨询—决策”的优化路径

如何优化“咨询—决策”、解决其中的博弈问题一直是各国关注的重点。国际组织可持续发展科学咨询调查分析委员会提出指派一名科学顾问来管理各个机构中的科学咨询程序以解决科学咨询程序和政治程序之间的矛盾[21]。科学顾问是一些发达国家的常设职位,对于优化“咨询—决策”确实发挥了重要作用,但科学顾问机制未必适合我国。我国的科技咨询制度采取分散式结构,科技咨询机构很多,且同时负有其他职责,科技咨询只是其众多职责中的一项,所以,用专门的科学顾问对接众多机构的非专门性职责,实际上难以实现科学顾问的设立目的。有学者借鉴美国的“旋转门”机制,提出可以构建和运行中国特色的“旋转门”机制,建立起政府决策子系统和新型智库之间的制度化联系,即让新型智库研究人员和政府公务员互相进入对方的机构中进行深入交流沟通[22]。然而,科技咨询和一般意义上的智库咨询有比较大的区别,其不是智库的日常职责,而且专业门槛更高。首先,科技咨询专家经常进入政府部门不合实际,如上文所述,科技咨询只是科技专家的职责之一,且在常规时期是不需要频繁行使的职责,经常到政府部门反而会耽误他们完成其他职责;其次,由于科技咨询的门槛很高,政府公务员进入科技咨询机构并不能开展实质性的交流和沟通,所能带去的无非是政府的要求和对社会现实的判断,而这些要求和判断完全不需要采取沉入式的交流方式,沉入式的交流反而会影响科学研究的独立性。

由于公众是“天平”,只有让公众真正参与到重大突发事件的“咨询—决策”中,才能解决各方博弈问题优化“咨询—决策”,但是公众参与重大突发事件的“咨询—决策”存在现实困难。因此,平衡各方的利益博弈,寻求“咨询—决策”的优化路径,要以引导和帮助公众参与“咨询—决策”为主线,通过恰当的手段,实现符合公共利益和满足公众正当需求的“咨询—决策”目的。在四方主体中,科技咨询专家、政府、媒体的工作都以公众福祉为目的,因此,关于优化路径,其实主要就是这三方应该做些什么来引导和帮助公众“不知不觉”地融入式参与进“咨询—决策”中。

首先,科技咨询机构要建立常态化咨询制度。常态化咨询制度的主要形式就是要在科技咨询机构中定期召开科技咨询会议,商讨经由多种途径确立的咨询议题,并在一定时间内形成结论,向特定的政府决策部门提交。常态化咨询制度要尽力吸纳公众代表参与。建立常态化咨询制度不仅有利于发挥科技咨询在常规时期的作用,还能在科技咨询机构中形成科技咨询长效机制。当发生重大突发事件时,科技咨询机构的科技咨询职能能够迅速而有条不紊地启动。另外,常态化咨询制度会使科技咨询专家更加熟悉政府决策的要求和流程,有助于平衡“咨询—决策”中的博弈关系。

其次,科技咨询机构要培养“政策型科技专家”。政策型科技专家不是研究政策科学的专家,而是具有政策素养的科学家和技术专家,他们不是政府部门的科学顾问,而是科技咨询机构中具有较高业务水平和管理能力的专家。政策型科技专家熟悉科学研究和技术研发的规律,同时又具有政策分析和应用能力,熟悉政府决策过程和决策中的平衡要求,并能够进行多方位的决策实施考量。这样的政策型科技专家更善于在经验、规范和价值领域寻求对科技咨询建议的接纳和认可,更善于与政府决策部门对接和沟通,有足够的交流和平衡能力。科技咨询机构应当大力培养一批政策型科技专家,特别应该从有威望的院士和其他知名科学家中挑选和培养。但是,政府决策部门种类繁多,性质各异,不能让政策型科技专家在各个政府决策部门之间“疲于奔命”,所以政府部门中还应有一个对应的协调交流机构。

第三,在各级应急管理部门设置“咨询—决策”协调机构。“国外发达国家常设的应急管理专门机构的首要任务是协调,而非独立地应对所有的紧急事件。”[23]在重大突发事件中,跨部门、跨区域的协作是有效应对突发事件的保证,应急管理部门要把协调作为自身重要职责,特别要设立单独的机构来协调“咨询—决策”中不同决策方之间、不同咨询方之间以及决策方与咨询方之间的关系。该机构既要通过与科技行政部门、教育行政部门、科研院所和高校进行沟通来合理地满足科技咨询专家的要求,又要与政府决策部门沟通决策需要和对公共利益的判断,特别是要与政策型科技专家直接对接,交流科技咨询建议可能导致的价值观影响及其应用与实施问题。比如,重大突发事件中的部分科技咨询建议需要尽可能量化[24],以对应科技的专业性、避免科学的不确定性和便于决策选择,应急管理部门的“咨询—决策”协调机构应当与政府决策部门和科技咨询机构的政策型科技专家就定量目标的大纲拟定进行协调,大纲必须符合价值观要求,要考虑到科学的不确定性问题,不能理想化也不能仅考虑政府决策需求。大纲拟定后,协调机构通过政策型科技专家将之传达到科技咨询专家中,并持续接受反馈。

第四,科技咨询专家要加强社会互动。“咨询专家的权威性与可信度是在其社会行动之中,通过与其他行动者的互动而‘生成’的。”[25]重大突发事件发生后,社会各个单元都会发生一定的与常规时期不同的变化,对科技咨询的认可和对咨询建议的采纳会更加倚重于科技咨询机构和专家的公信力,所以科技咨询专家必须加强和其他行动者(包括一线工作人员、媒体和社会公众)的互动,对于咨询建议必须及时进行科普,解疑释惑。尽管科学本身是不确定的,重大突发事件中的一些科技问题难以很快定性,但是研究方法和数据方面的误差还是可以控制的。因而,在科技咨询建议的产生过程中,科技咨询专家要以更严谨的态度开展咨询事项的研究工作,并积极与科技界同行进行互动,接受监督,尽力减少科学研究方法和数据的不确定性。社会互动最重要的价值在于平衡科技咨询专家的个人利益和公共利益。一方面,科技咨询专家通过社会互动能自然地获得某些正当的个人利益;另一方面,社会互动又能将科技咨询专家置身于社会监督中,从而迫使他们的行为和目的向公共利益靠近。

第五,媒体要发挥专业知识填补作用。科技咨询专家固然要加强和公众的互动,但公众最易接触到的信息源依然是媒体,包括主流媒体和各类自媒体。在重大突发事件中,漫天飞舞的专业知识类谣言和因媒体科普能力不足所导致的公众认知错误而引发的群体性事件并不少见,所以,媒体的科学素养是科技咨询建议及其转化成的政府决策能否被公众认知和接受的关键。因此,媒体需要担负起填补科技咨询专业知识和公众理解之间空白的责任,这一责任,是媒体平衡新闻价值和公共利益的关键。媒体应当培养或聘请一批既有新闻专业技能又有科普能力的媒体人,同时要和科技咨询机构的宣传部门建立合作关系,对于科技咨询建议等专业信息,媒体应经由科普媒体人和科技咨询机构宣传部门严格把关后,使用既通俗易懂又逻辑严密的科学语言进行发布。媒体还要建立科技咨询信息发布的纠错机制,对已发布的不实或存有误解的科技咨询信息及时进行二次科普。媒体发挥专业知识填补作用时要以正确引导舆论导向为原则,这是应对新闻传播反作用力的关键。

最后,所有上述机制和方法都以公众参与“咨询—决策”的主线连接起来。科技咨询机构要将参与常态化咨询的公众认知和需要情况记录在册,形成数据库,政策型科技专家要经常分析该数据库中的内容;在启动重大突发事件“咨询—决策”后,政策型科技专家要以自身积累的数据库分析经验来判断事件涉及到的公共利益和公众的可能需求;“咨询—决策”协调机构要和政府决策部门充分沟通,掌握政府对公共利益的判断和公众正当需求的理解;政策型科技专家和“咨询—决策”协调机构沟通时,共享双方关于公众需求的信息,经过反复讨论,得出在公共利益和符合价值观的公众正当需求下的咨询建议要求;科技咨询专家一方面开展咨询建议工作,另一方面在和公众互动过程中收集公众反馈,结合公众反馈和咨询建议要求完善咨询建议;媒体依靠自身在新闻传播中积累的受众反应等经验,在正确舆论导向原则指导下,把握信息发布的内容和方式。通过这一系列努力,公众能够实现“咨询—决策”的融入式参与,从而发挥自身的“天平”作用。

尽管博弈各方均有自己的利益,但我国的国家性质和制度特征决定了各方的利益最终都会汇聚到人民利益这一汪洋大海中,所以,平衡“咨询—决策”中的利益博弈问题最终还是要依靠公众。在重大突发事件中,不少公众会因为恐慌、紧张等情绪而出现暂时的非理性言行,在这种情况下,决策的科学性和有效性非常重要,决策一旦失偏很有可能会使特定的突发事件引发出另外的社会性突发事件,造成对公众的二次伤害。因此,最重要的就是要使“咨询—决策”中的科技咨询方和政府决策方保持公信力、提高咨询质量和决策能力,媒体则充当填补剂的作用,和科技专家、政府宣传部门一起努力弥合公众因重大突发事件而产生的理性裂隙。所有的这些措施和努力都以公共利益和公众正当需求为出发点和落脚点,咨询方、决策方和媒体三方的共同努力最终会使公众融入式地参与进“咨询—决策”中,以公众的“天平”保障重大突发事件中的“咨询—决策”顺利进行。