两办严打证券违法

杨秀红

《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的出台，有可能在未来的3年至5年内给中国证券执法系统带来非常重大的变化。图/视觉中国

7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》），对加快健全证券执法司法体制机制，加大重大违法案件查处惩治力度，加强跨境监管执法协作，夯实资本市场法治和诚信基础，推动形成崇法守信的良好市场生态作出重要部署。

中国证监会主席易会满在随后接受新华社采访时称：“《意见》是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。”

“这是一个让人振奋的政策走向。”清华大学法学院教授、清华大学商法研究中心主任汤欣对《财经》记者表示，“此次发布的《意见》意味着，国家高层已充分肯定了资本市场对于国家发展尤其是国民经济发展战略性的重要作用。”

银河证券首席经济学家刘锋对《财经》记者表示：“整个文件的影响将非常重大。目前部分证券市场问题涉及的层面较广，证监会在很多问题上的权限有限，因此，需要更高层面的顶层设计。”

《意见》全文共30条，包括总体要求和七个方面的具体要求。

在總体要求方面，《意见》提出资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标：到2025年，要让崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

《意见》还提出了七个方面的具体要求，重点包括完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系;建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制;强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法等。

其中令市场关注的重点内容包括：推进退市制度改革、成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加强跨境监管合作及中概股监管等。

“这一《意见》的出台，有可能在未来的3年-5年内给中国证券执法系统带来非常重大的变化，不排除会出现比较大的行政执法系统整合的可能性。”中国人民大学教授、民商法教研室主任叶林对《财经》记者表示，“长期以来，中国的资本市场是分头监管的，其弊端正在逐渐显现。中办和国办联合发布的高规格文件，有望在未来解决相关问题。”

高规格文件释放重磅信号

7月6日，中办、国办发布的《意见》明确提出了资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标：到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善。到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

易会满认为，《意见》不仅为全面深化资本市场改革、更好推动资本市场高质量发展提供了重要保障，还为进一步落实“建制度、不干预、零容忍”九字方针提供了遵循，同时完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计。

易会满进一步表示，《意见》明确将“建制度、不干预、零容忍”九字方针作为资本市场执法司法的指导思想，对于加快构建更加成熟更加定型的资本市场基础制度体系，切实提高违法成本，坚决维护资本市场秩序和保护投资者合法权益具有重要指导意义。

《财经》记者采访的多位专家认为，《意见》中很多举措，背后都指向了投资者保护，这是一个值得肯定和非常重要的方向。

“这一文件的另一大重要出发点是花大力气去落实投资者保护。”叶林告诉《财经》记者，“投资者利益如果无法得到有效保护，最终会让投资者被迫离场，只有投资者的利益得到有效保护，才有利于市场长远的发展。”

“从整个文件来看，目前研究学者们重点关注的一点是《意见》的第七条提到的健全民事赔偿制度。”汤欣亦对《财经》记者表示，“这一制度强调了民事赔偿责任，它具备刑法上的责任所不能替代的独特的价值，能够让投资者得到应有的保护，并获得直接的获得感。”

《意见》中指出，健全民事赔偿制度，要抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。开展证券行业仲裁制度试点。

易会满表示，总体来看，《意见》突出体现了四个方面的导向：

一是坚持零容忍要求。依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，加强诚信约束惩戒，强化震慑效应。

二是坚持法治原则。遵循公开、公平、公正原则，坚持严格执法、公正司法，统一标准、规范程序，提高专业化水平，提升透明度，不断增强公信力。

三是坚持统筹协调。加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力。

四是坚持底线思维。将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合，加强重点领域风险排查，强化源头风险防控，严防风险叠加共振、放大升级。

汤欣对《财经》记者表示：“资本市场是国家层面战略性的宝贵资源，维持资本市场公正、法治和高效，是我们现在政策当中非常重要的内容，也正因为如此，要加大对违法行为的打击力度并切实提高违法成本。”

业内人士表示，这是中国资本市场成立30多年来，党中央第一次印发有关资本市场的专门文件。

该文件一经发布，即引起资本市场高度关注。而上述《意见》的发布，其实早有前奏。2020年7月11日，国务院金融委第三十六次会议专门研究全面落实“零容忍”要求，多措并举加强和改进证券执法工作。此后，在有关部门的大力支持下，起草形成了《意见》草案，于2020年11月2日经中央深改委第十六次会议审议通过。

七大方面从严打击证券违法

从具体细则看，《意见》全文共30条，包括总体要求和七个方面的具体要求。总体要求包括指导思想、工作原则、总体目标等三条，而为了达成总体目标，《意见》规定了七个方面的27条具体举措。

《意见》中明确提出，要依法严厉查处大案要案、依法严厉打击非法证券活动。

在依法严厉查处大案要案方面，坚持分类监管、精准打击，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。

在依法严厉打击非法证券活动方面，加强市场监管、公安等部门与中国证监会的协同配合，完善跨部门协作机制，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动。加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动。严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。

易会满称，《意见》印发后，已有一批重点任务取得了积极进展。一是有关法律法规的制定工作加快推进，期货法草案已经全国人大常委会一读审议;私募基金条例即将提交审议。二是成立打击资本市场违法活动协调工作小组，配合最高人民检察院建立派驻检察的工作机制。北京金融法院正式成立。三是从重从快查办了一批重点类型、重要领域的典型案件。如乐视网财务造假等案件已作出行政处罚，康得新已完成退市摘牌等。

他同时表示，近期，市场各方对以市值管理之名行操纵市场之实等违法行为比较关注。事实上，市值管理与操纵市场有着清晰的边界。证监会将会同公安机关坚决打击“伪市值管理”等违法行为，切实净化市场生态。

这一高规格文件的发布，对于资本市场的影响意义深远。业内人士普遍认为，从中长期看，《意见》将对资本市场构成利好。

汤欣对《财经》记者称：“《意见》相关举措的落地，从长期来看，将有利于投资者保护和整个资本市场的发展。从国际到国内的学术研究来看，无论是定性的还是定量的研究都已经证实了规范市场秩序的重要性，背后有大量的研究文献支持，这是科学的、理性的論点。”

平安证券非银金融团队分析认为，《意见》的27条具体举措中，主要包含八大重点：推进退市制度改革，强化退市监管，严格执行强制退市制度;成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度;研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队;加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚;加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动;严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率;强化私募违法行为的法律责任;加强跨境监管合作及中概股监管。

时下，中概股上市问题频出，《意见》中提到的加强跨境监管合作及中概股监管因此备受关注。

《意见》指出，在加强跨境监管合作方面，要完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

在加强中概股监管方面，《意见》明确要切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。

在《意见》发布后，易会满表示，证监会将不断强化与立法司法、宏观管理、市场监管等部门以及有关地方的工作协同，切实提高打击资本市场违法犯罪的整体效能。

易会满指出，《意见》的出台是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的一个新起点。证券监管系统将力争通过三年到五年的努力，全面落实好《意见》提出的各项目标任务，为建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供更加坚实的法治保障，努力为实现经济社会高质量发展作出更大贡献。