BOT模式城市隧道项目中期评估方法的研究

吴 涛,陈 勇,姜 娟

(1.上海市建筑科学研究院有限公司，上海 200032;2.上海沪杭路桥实业有限公司，上海 201600)

0 引言

BOT模式即公共事业特许经营模式，近年来已成为公共事业市场化改革的主要方式，大量城市基础设施采用BOT模式经营。BOT模式的主要思想在于，政府利用招标的方法与手段选择业绩和信誉相对较好的项目公司，针对建设内容双方达成一致，签订特许经营权协议；项目公司在特许时间范围内行使自己的职责，从最初的融资直至投入使用完成全过程的每一项相关活动。到规定期限后，项目公司必须将该项目全部交由政府[1]。BOT模式具有以下优势：1)吸引大量的民营资本和国外资金，解决政府在建设资金上的缺口问题；2)基础设施项目的建设运营周期长、规模大、风险高，在BOT模式中，政府将风险转移给了项目投资者[2]；3)投资公司为了降低项目建设和经营过程中所带来的风险，并获得较多的利润回报，必然采用先进的设计和管理方法，确保项目的建设质量和加快项目的建设进度，保证项目按时按质完成[3]。

建设部令第126号《市政公共事业设施特许经营管理办法》规定特许经营项目宜每2年进行1次中期评估。目前针对BOT项目仅燃气、污水处理等少数几个领域开展过中期评估。文献[4]分析了BOT模式污水处理厂项目的后评价内容，结合项目特征和具体条件，对某污水处理厂进行了全面评估。文献[5]从经济、环境和社会3个方面对某生活垃圾焚烧处理BOT项目的效益进行评估。但针对大型桥隧设施的中期评估大多以政府监管部门主观考核的方式进行，国内尚未形成一套成熟的BOT模式桥隧设施评估方法。

大量BOT模式的桥隧设施已运营多年，设施的运营管理、权责分配和监管体系容易出现问题，因此对这些BOT模式的桥隧设施进行中期评估是十分必要的。本文提出了一整套BOT模式城市隧道设施的中期评估方法，并以杭州市庆春路过江隧道为例，对BOT模式的城市隧道的中期评估方法进行研究。

1 工程概况

杭州市庆春路过江隧道分东西两线，东线隧道长3 078 m，西线隧道长3 042 m。过江段长约1 766 m，过江段采用盾构法施工，其余岸边段采用明挖法施工。每条线设有2条车道，整条隧道为双向4车道，设计车速为60 km/h。隧道断面结构形式复杂多样，如图1所示，江北覆土较浅处明挖暗埋段采用双孔管廊的矩形横断面形式，中间设置设备管廊及疏散通道；江北岸边覆土较深处明挖暗埋段以及江南主线和匝道均采用双层结构；江中盾构段采用圆形断面，车道板下方设置逃生通道和电缆廊道。

投资方为完成工程建设期的投资和建设管理，运营期的运营管理和维护，组建了专门的该隧道管理公司，即BOT企业。该BOT模式隧道项目的建设期为3年，运营期为20年。

2 BOT模式隧道项目评估方法

城市隧道项目一般由政府投资建设和运营，属于保本经营非赢利性城市基础设施项目，对其进行财务评价时重点是关注财务可持续性及贷款偿还能力[6]。该隧道采用BOT建设模式，不仅属于公共基础设施项目，还具有市场化运作的特征，这是区别于普通城市基础设施的关键点[7]。BOT模式隧道项目评估主要采用以下方法：1)采用现场检测评估与调研、资料查阅分析相结合的方法。以保证评估的客观公正，真实地反映该隧道特许经营的现状。2)采用自上而下的层次分析方法，逐级构建指标体系，在一级指标的基础上逐步细化建立二级指标。3)采用模糊综合评分方法对该BOT模式隧道进行综合评价。

(a)明挖段

2.1 BOT模式隧道项目评估指标体系

对BOT模式隧道进行评估，须对该项目从BOT协议的内容、BOT企业的管理、隧道设施本身的状况、政府监管状况4个方面进行综合分析和评价，由于各方面的实际情况很难单靠1个或几个指标来全面反映，因此需建立一系列能反映项目目标实现程度和实际影响的评价指标体系来进行综合评估。

将该BOT模式城市隧道项目评估体系分为4个类别指标(即一级指标)，如表1所示，分别为：BOT协议评估、BOT企业评估、隧道设施运营状况评估、政府监管评估；其中每个类别指标(一级指标)都由若干个要素指标(二级指标)构成。遵循实用性、可行性、科学性的原则，并采用定性与定量相结合的方法，建立该BOT模式隧道评估体系的层级结构。

表1 中期评估主要指标Table 1 Main indices of mid-term evaluation

2.2 评估的主要内容

2.2.1 BOT协议的评估

由于BOT项目以政府和企业双方签订的BOT协议为根本出发点[8]，在特许经营期间，协议关于双方权利和义务的合规合理性、责权及风险分配的合理性以及协议本身的完整性等条款，对于政企双方持续稳定地履行协议至关重要[9]。因此应对特许经营协议中重点条款的执行情况进行专项评估，并对需要调整的协议提出相关建议。评估内容主要包括：1)BOT协议内容的合法合规性；2)协议双方的权责分配和风险管理(BOT项目风险主要来自于政府信用、资本市场、运营方运营[10]3个方面)；3)协议的动态适应性状况，即在贷款利率和法律法规变动、税率调整等情况下，协议相关条款是否经过相应的修订。

2.2.2 BOT企业的评估

BOT企业在该隧道从前期建设直至后期运营全程参与重要决策和管理，因此BOT企业的评估是本次评估的重点，评估内容包括：

1)工程建设。主要在于调研建设前期的施工许可证的办理，竣工后验收程序以及竣工资料的移交工作是否完整。

2)企业财务。主要包括对财务制度和财务比率的分析。

3)交通功能。即依据前期规划文件以及设计文件，对该隧道从前期投入运营到目前的车流量进行统计分析，判断当前隧道交通流量是否达到设计规划预期，进而评估该隧道对周边辐射区域路网交通的疏导作用。

4)管养情况。包括①由于该隧道结构体系复杂，企业是否指定有针对性的养护手册，并经专家评审后施行；②企业是否严格依据相关规范要求进行日常巡查，定期对该隧道进行检查和结构检测；③根据检测结果是否及时进行维修，维修计划是否合理可行。

5)应急预案制定以及执行情况。主要在于调研企业和养护单位不同状况下的应急预案及相关设备是否齐全，是否定期进行应急预案的演习，并对运营期间隧道内发生几次交通事故之后应急预案的执行状况进行评估。

6)成本、价格控制和执行情况。主要在于对该隧道从前期规划、设计、施工直至竣工通车期间产生的成本，通车后正常运营期间的运营成本、营收状况进行调查、评估。

7)安全生产、管理制度、安全生产设施。

8)人员的配置。由于BOT企业委托了一家专业的养护单位对该隧道进行日常的养护维修，所以本次同时对两家企业的相应情况进行评估，主要在于不同职能的人员是否能全部覆盖运营管理、技术管理和财务等方面，是否能满足日常运营的管理需求，同时人员的流动性状况也是评估的一方面。

2.2.3 隧道设施运营状况评估

通过对该隧道的相关检测、养护及维修资料进行调查，并依据相关隧道养护规范，对该隧道的土建设施、机电设施和环境情况进行评估。

2.3 评估模型的建立

在该BOT模式城市隧道项目评估体系中，各指标的影响因素各不相同，除少数指标可以通过统计方法达到定量化，如财务评估和交通功能评估；其余大多数的指标均为定性指标，只能采用专家评分的方法[11]。对于该类评估问题，为了对该隧道项目评估指标的划分，运用模糊综合评估法可以得到较好地解决[12]。在模糊综合评估中，利用层次分析法把项目评价内容分解为多个要素指标，并按照各要素指标之间的关系建立多层次结构系统，通过层次中要素重要性的比较建立判断矩阵，然后计算得到指标权重[13]。

2.3.1 指标权重的确定

指标权重代表各指标相对重要程度，指标权重的合理性可直接影响到综合评价的准确性与科学性[14]。本文采用层次分析法确定指标权重，主要步骤如下：1)建立评估体系层次结构，如表1所示，指标分为一级指标和二级指标；2)组织专家通过评分方式，比较同一层次的指标重要性，进而得出相应的判断矩阵；3)采用方根法确定和检验各层次的权重向量。

2.3.2 模糊综合评价

模糊综合评价分为以下5个步骤：

1)建立项目评价标准等级。为实现评价指标的定量评价，可对定量指标和定性指标制定评价标准等级。将该隧道BOT 项目评价指标分为若干个等级，并为每个等级确定量化的标度分值。

2)评分及计算隶属度。根据调研结果邀请相关领域的专家对该隧道BOT项目评价指标体系的要素指标(二级指标)进行评级，并通过评级专家人数比例量化得到要素指标(二级指标)的隶属度[15]。

3)建立一级指标模糊关系矩阵。根据上面计算的二级评价指标隶属度，建立一级指标(类别指标)的模糊关系矩阵(隶属度矩阵)R1、R2、R3、R4。

4)计算一级指标的评价结果向量。按照公式Ci=ωi×Ri，计算一级指标(类别指标)的评价结果向量C1、C2、C3和C4。各评价结果向量中最大值对应的标准等级即为该指标的综合评价等级。

5)建立综合模糊关系矩阵，计算综合评价结果向量。由一级指标的评价结果向量C1、C2、C3和C4得到综合模糊关系矩阵(隶属度矩阵)；依据公式B=ω×R，计算得到项目综合评价结果向量B。结果向量B中最大值对应的标准等级即为项目总指标的综合评价等级。

3 评估结果分析

3.1 评估的主要结论

3.1.1 特许经营协议的评估

特许经营协议主要存在2个方面的问题：1)在政府信用风险方面，根据协议规定，政府单位每年以专营补贴的方式向项目公司支付费用；一旦政府违约会直接影响项目公司的正常盈利。2)协议的动态适应性方面，BOT合同养护维修部分依据HZCG 05—2006《杭州市城市隧道养护技术规程》制定，考虑到庆春路隧道主体为大型盾构隧道，而该规程对盾构隧道的针对性的养护维修基本很少涉及。

3.1.2 特许经营企业的评估

特许经营企业主要存在以下4个方面的问题：

1)隧道管养方面，养护公司并未针对该隧道的结构特点制定具体的、有针对性的养护管理手册。同时，项目公司针对该隧道每年的维修经费应根据隧道年限和病害状况作相应调整。

2)应急预案方面，通过调研发现隧道的管理中心和救援车均位于公园内，因公园交通管制，导致多次发生事故后救援车辆不能及时进出公园的情况。

3)安全生产管理方面，通过调研未查阅到安全例会的资料，建议管养公司配置专门的安全管理人员，开完会后形成书面材料存档；

4)企业人员配置方面，考虑到该隧道结构体系复杂，涉及到土建、机电等多个专业，该企业的技术人员配置相对较为薄弱。

3.1.3 隧道设施运营现状的评估

1)隧道土建设施方面的主要病害包括：①盾构管片接缝渗水、错台；②盾构段T形现浇结构存在大量纵、横向裂缝；③明挖段、盾构段路面开裂、破损；④工作井顶板与盾构段接缝处渗水析白。

2)隧道机电设施方面的主要病害包括：①中央监控室部分控制计算机系统故障；②隧道通信线路老化或损坏；③外场设备存在缺失、损坏及故障现象。

3)隧道环境方面，主线部分路段测试烟雾浓度不满足规范要求。

3.1.4 政府监管的评估

按照BOT合同规定，设施监管单位每季度和年度均对项目管理公司进行考核。

3.2 评估等级的确定

3.2.1 指标权重的确定

组织8名相关领域的专家对一级指标和二级指标的重要性标度进行打分，得到一级指标判断矩阵和4项二级指标判断矩阵，同时对判断矩阵各行向量进行几何平均和归一化计算，得出权重向量，并进行一致性检验。同时，考虑到普通人比较判断时加工信息的能力限制为7±2[16]，因此对指标的重要性的评判采用9级标度，详见表2。根据专家打分结果，得到一级指标判断矩阵B-C、二级指标判断矩阵C1-D、C2-D、C3-D如表3—6所示。

表2 指标重要性比较的标度Table 2 Scale of indices importance comparison

表3 判断矩阵B-CTable 3 Judgment matrix B-C

表4 判断矩阵C1-DTable 4 Judgment matrix C1-D

表5 判断矩阵C2-DTable 5 Judgment matrix C2-D

表6 判断矩阵C3-DTable 6 Judgment matrix C3-D

3.2.2 评估结论

根据专家组的讨论结果，结合工作实践经验和文献研究，确定采用5个等级对指标进行评价和定量，并为每个等级确定相应的标度分值，如表7所示。同时8名专家在充分了解该隧道项目的基础上，对二级指标进行评价，其中二级指标中的成本、价格控制和执行情况为定量指标，其余二级指标均为定性和定量结合的指标，具体专家的评分统计结果见表8。将表8专家评分结果进行量化，得到二级指标隶属度矩阵，同时根据各一级、二级指标权重值得出最终的各一级指标的评估结果向量C1、C2、C3、C4和总指标结果向量B。

表7 评估等级和分值Table 7 Evaluation level and score

表8 专家评分结果汇总Table 8 Summary of expert scoring results 人次

C1=ω1×R1(0.634,0.294,0.072,0,0)；

C2=ω2×R2(0.351,0.406,0.209,0.034,0)；

C3=ω3×R3(0，0.433,0.567,0,0)；

C4=ω4×R4(0.875,0.125,0,0,0)；

B=ω×R=(0.384,0.477,0.381,0.016,0)。

按照最大隶属度对应标准等级即为综合评价结果的原则[17]，一级指标“BOT协议评估”C1综合评估结果为甲级(优秀)，一级指标“BOT企业评估”C2综合评估结果为乙级(良好)，一级指标“隧道设施运营状况评估”C3综合评估结果为丙级(合格)，一级指标“政府监管状况评估”C4综合评估结果为甲级(优秀)。总指标评估结果为乙级(良好)，即该BOT模式隧道项目整体综合评价为乙级(良好)。

4 结论与建议

通过对该BOT模式城市隧道中期评估方法的研究，得出以下结论：

1)BOT协议的评估和政府监管等级均为甲级，但是在政府信用风险乙级协议的动态适应性方面仍然存在一定的问题。

2)BOT企业的评估为乙级，主要在于隧道的管养不到位导致隧道的病害逐年增多，同时企业人员配置薄弱，安全生产管理存在隐患。

3)隧道设施运营状况评估为丙级，在于隧道土建设施和机电设施均存在一定程度的损坏，隧道局部环境状况不符合规范要求。

4)针对定性指标的评价，后续可以根据行业惯例、项目经验或案例，将目标划分成不同的等级并确定等级边界条件，为定性评估提供科学的依据，降低主观因素对评价的影响。

5)本文BOT隧道项目评估中制定的4个一级指标仅是项目评估中必须考虑的框架性指标，而实际上一些具体的二级指标可能因为资料不足无法评估。因此为了增强评估方法的实用性，需不断从桥隧BOT项目中发现更多的评估指标进行补充；同时后续应加强项目过程管理，完善工程建设资料的整理和存档工作。