重大突发事件下我国政府公信力思考*

华南农业大学 孙睿

我国目前已经进入社会主义改革的深水区，受新旧体制多元化的价值取向以及外来文化冲击等诸多因素的影响，各种矛盾突出并难以调和，各类危机事件频发且规模大、影响广。在这种复杂的社会背景下，政府公信力被推到了舆论的风口浪尖，政府公信力作为政府影响力与号召力的基础，是衡量政府的一个重要指标。政府公信力作用于政府，不仅是政府行政能力在一定程度上的客观体现，也是考量政府工作权威性、服务程度、民主程度和法治建设程度的重要标尺。同时它也反映了人民群众对政府满意度和信任度的主观评价。一个政府如具有较高公信力，不仅可树立政府形象，提高政府执政能力，也能为构建稳定的社会环境、稳定社会主义市场经济秩序、全面实现小康社会提供有力保障。

一、政府公信力界定

政府的公信力主要指社会公众及组织机构从主观角度对政府信赖程度的判断，现实生活中表现为政府信用程度的高低。政府公信力涉及两个主体，一个是政府，另一个则是公众。当政府有信用、同时公众也信任政府时，在这种情况下，政府的公信力才会达到最大。但是政府所做并不总是代表公众利益，并且在我国公众对政府的信任度呈现一个差序状况，所以政府公信力并不可以维持一个理想状态。

二、政府公信力研究综述

自2004年开始，关于政府公信力建设的研究成果逐渐丰富。但是这种成果多以文章的形式呈现，常见于各种报刊杂志，在当时尚未形成专门、系统的文集。学者陈洪生、龚培兴全面定义了政府公信力这一概念。龚培兴认为，政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度。政府公信力的概念事实上包括了政府信用与政府信任这两者的全部内容。王向文认为，政府公信力是社会对于政府行为和制定准则的高度认同，代表着绝大多数公众的意见和态度。公信力具有促进民主稳定的功能，是改善政治参与以及政府行为绩效的关键因素。公信力具有三个维度：广度，即政府及相关利益者的价值关联的范围；强度，即政府对自身和其他利益团体之间利益架构的影响力量；满意度，即公众对政府行政结果的感知以及主观判断。国家行政学院教授薄贵利认为，现代社会的政府公信力主要受十个因素影响：人道、民主、文明、法治、效能、改革、创新、廉洁、科学、服务。人道是指政府将“以人为本”作为执政理念，爱惜生命，执政为民，尊重人格，关心幸福，保障人权。民主是指政府应始终坚持为广大群众谋利益，按照民主法制的原则和程序组建，自觉接受群众监督。文明是指政府要在现代文明精神和规范的指导下行驶权利管理事务。法治是指政府的行政过程应严格遵循宪法、法律法规。效能是指政府能有效促进经济发展，推动社会进步。改革是指政府在引导经济社会发展过程中敢于实施改革，扫除障碍。创新是指政府不仅应当积极推进管理创新，还应该为社会各方面的创新活动创造有利条件，营造宽松环境。廉洁是指政府应保持队伍清正廉洁，坚决打击、惩处各种贪污腐败现象。科学是指政府的管理活动应当一切从实际出发，符合客观规律。服务是指政府提供公共服务的高质量和高效率。

三、关于政府公众信任的博弈论分析

在关于政府信任的博弈矩阵中,对局双方分别为政府与公众，二者都拥有两种策略选择,即信任与不信任。公众的“信任”策略指的是公众相信政府的行政行为是为公众利益着想，公众也会支持政府的公共政策，履行相应的责任与义务。反之,则是公众的“不信任”策略。对于政府来说,其“信任”策略是指此时的行政行为是从公众出发、为公共利益服务。而“不信任”策略指的是政府的行政行为是从自身角度出发,为了维护社会稳定、压制矛盾。最后,在公众与政府进行相应的策略选择后会获得假定的报酬。由表1可以看出，当双方都采取“信任”策略时，二者获得的报酬均为3，但当政府“信任”、公众“不信任”的时候，公众获得的报酬为4，政府获得的报酬为-2。为什么在公众采取不合作策略时会比双赢策略获得更多的报酬？因为当政府采取“信任”策略时，公众若是持有“不信任”策略，那此时致力于公共利益提升的公共政策的执行必然会遭到抵制，其执行成本会大大增加，政策效果也远不如预期，因而政府此时获得的报酬为-2。而此时的公众在政府选择“信任”策略时采取相反的态度，其会在心理上形成一种认识,即在未对公共政策或是政府有一个全面评估的情况下，采取否定的态度可以保持现有利益不减少并抵制变坏的可能，因而对其此时的报酬假定为4。因而，此时的报酬只是为了便于说明为何公众某些情况下会选择不信任政府。因此，当政府选择“信任”策略时，即此时的政府行为是为了公共利益的增加，但对于公众来说，进行“不信任”的策略会更好，因为获得的报酬会比“信任”策略更多。当政府选择“不信任”的策略时，即此时的政府行为是为了自身利益的维护与社会矛盾的压制，该情况下，公众的选择还是“不信任”，因为这样的损失更小。博弈结果显示，无论哪种状况，公众更倾向于选择“不信任”策略，即降低对于政府的信任，对公共政策采取抵制态度。

表1 政府与公众博弈矩阵

四、重大突发事件发生后暴露出的消极问题

（1）地方基层治理防控失责。近年来，部分地区疾控中心职能定位开始模糊，传统的疾控中心五大卫生职能弱化，慢性病防治任务不断增加，已经逐渐代替传染病防治，成为主流业务。疾控中心的监督管理制度落后、人才队伍保障制度缺失等原因，导致基层包括公共卫生应急在内的多项工作被动、滞后。因此，在面对突如其来的重大公共卫生事件时，我国各级疾控中心无法给出及时有效的举措。（2）政府权利约束机制失责。有效的服务型政府应该是能够代表公民意愿的政府，政府决策必须体现公民利益,政府官员的权利必须受到约束和限制。然而，在重大突发事件发生后，部分官员的行为严重危害了公民权利,反映出了部分政府官员长官意识浓厚、民主法治意识缺乏,同时也反映出了缺乏对政府权力必要的规范化、制度化的权利约束机制,从而导致部分官员滥用权利，违法成本较低,责任意识、民主法治意识淡薄,从而阻碍政府公信力的提升。（3）缺乏正确积极的信息引导。突发事件发生，部分地方缺乏有效信息引导，导致群众应对失当，有的对突发公共安全事件的舆论场研判不足，对群众心理缺乏了解预判，导致群众产生恐慌情绪。与此同时，公众缺乏良好的互动平台发表自己的看法，只能在微博、微信公众号等网络渠道以公民个体及自媒体参与为主的方式发表观点。但网络上信息繁杂,鱼龙混杂,加之社会公众文化素质水平、辨别能力参差不齐,通过网络渠道的民意表达容易受某些别有用心的个人或组织利用,扭曲原本真实的意愿表达,从而造成舆论“一边倒”现象。这些原因都加大公众对政府防控行为的不信任，从而削弱政府公信力。

五、提升政府公信力的途径

由图1可知，当政府行为失误时，公众可以选择采取沉默或是抗争的方式来应对，如果公众选择抗争的方式，就有可能造成不理智人的传谣、不清楚的人信谣这种情况，政府就面临着积极沟通和敷衍了事这两种选择，这时如果政府选择敷衍了事，那公众又将再次面临沉默和抗争这两种方式。因此我们可以想到，如果政府一直不肯主动沟通并且没有做出真正有益于公众的事情，那公众将在这个过程中不断消耗对政府的信任，从而造成政府公信力不断下降。（1）政府应牢牢树立公共利益至上的理念。现代公共管理理论认为。政府组织是公共权力的行使者，但并非所有者，公共权力本质上属于人民所有，政府只不过是人民在公共事务管理中的代理人。因此，追求公共利益而非私人利益，是政府进行公共事务管理时区别于私人部门管理最主要的特征。社会公众对政府进行评价，也往往是以其能否真正站在公共利益的角度进行行为和决策作为基本的判断标准。在公共事务管理中，政府是否能做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，是其能不能赢得公众信任的基本前提。政府只有始终牢固地树立公共利益至上的观念，以人为本、执政为民，才能使人民群众一如既往地团结在其周围，从而在危机频发的时代，同心协力化解危难，推动社会不断进步。（2）加强公众政治参与的同时积极友好沟通。公众作为政治生活的参与者，主要是指公众表达自己的意愿，与政府博弈，最大限度地实现自己的愿望和目的。但是，如果一个国家的政治制度没有提供一个让公众参与政治生活的良好渠道，那么，公众就会以其他的非常规的形式来表达自己的愿望和利益诉求，进而对政治体系的稳定造成威胁。因此，政府要正确引导和支持公众参与公共事务，推动公民社会的发育。这有利于减少公民与政府之间的摩擦和矛盾，从而提高政府公信力。在解决突发性的重大的公共卫生事件时，努力做好与公众之间的沟通是非常重要的，可以帮助群众舒缓恐慌情绪，保证社会的稳定和谐发展。公众的参与首先可以使他们及时了解到事件的真相，可以帮助加快稳定社会秩序，其次他们可以与政府通过和平的沟通来表达自己的疑惑，从而减少不必要的误会，也让公众有一个正常的表达自己意见的渠道、避免公众使用不正当的方式。（3）加强社会中介组织参与。政府引导公民社会的发展最重要的是着力政府与社会公众通力合作，政府与不同层面的社会中介组织进行深入的交流与合作，使政府决策能够尽可能涵盖更多公众的利益，让社会各界都可以参与到所有的环节中，这对于政府和公民建立信任、维护社会稳定与和谐有着重要作用。社会中介组织介于政府和公众之间，一方面，社会中介组织或多或少的以各种不同的方式参加社会管理，与政府有合作，具有互相信任的基础；另一方面，因为其是社会组织、因此具有社会性、代表性的特征，因此与公众、社会之间保持着密切的联系，容易获得公众的信赖。在公共事件应对期间，政府处于统筹全局的地位，因为一些细节方面无法顾及到，这就需要社会中介组织做桥梁。

图1 政府和公众的博弈