生态环境行政执法与刑事司法协调联动机制初探

2021-07-25闫灵惠

环境与发展 2021年1期

摘要：生态环境行政执法与刑事司法协调联动机制是解决我国生态环境问题创新举措和有效途径。生态环境“两法”协调联动机制在探索建立过程中制定了大量法律文件，初步建立起了包括案件移送机制、联动执法联席会议制度、重大案件会商和督办制度、案件信息共享机制等在内的“两法”协调联动制度框架，生态环境行政执法机关和司法机关也据此在实践中形成了双向互动关系。但是，生态环境“两法”协调联动的制度设计和运行都存在着问题，需要通过完善相关立法、强化各项保障措施等途径加以解决。

关键词：生态环境，;行政执法;刑事司法;协调联动

中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2021）01-0155-07

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.026

A preliminary study on the coordinative and joint mechanism of eco-environmental administrative law enforcement and criminal justice

Yan Linghui

（Research Institute of Environmental Law ， Wuhan University ， Wuhan Hubei 430072，China）

Abstract：The coordinative and joint mechanism of eco-environmental administrative law enforcement and criminal justice is an innovative measure and an effective way to solve the ecological environment problems of my country. A large number of legal documents have been formulated during the exploration and establishment of the eco-environmental coordinative and joint mechanism of "two laws"， and framework of the coordinative and joint mechanism of "two laws" has been established initially， which includes a case transfer mechanism， a joint law enforcement and joint conference system， a major case consultation and supervision system and a case information sharing mechanism. The eco-environmental administrative law enforcement agencies and judicial agencies have also formed a interactive relationship in practice basing on the framework. However， there are problems in the system design and operation of the eco-environmental coordinative and joint mechanism of "two laws"， which need to be resolved by improving relevant legislation and strengthening various safeguard measures.

Key words：Ecological environment ; Administrative law enforcement ; Criminal justice ; Coordination and joint

黨的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，在生态环境保护层面要坚持和完善生态文明制度体系，实行最严格的生态环境保护制度，尤其是要完善生态环境保护法律体系和执法司法制度。生态环境行政执法与刑事司法协调联动（以下简称“两法”协调联动）机制从本质上来看打破了生态环境行政执法机关与司法机关原本在职能分工上完全互相牵制的管理权与判断权，是推进我国环境治理体系和治理能力现代化的创新举措;同时这一机制能够有效克服生态环境行政执法机关在执法过程中普遍存在的有案不移、有案难移、以罚代刑现象，是有效打击生态环境违法犯罪行为、解决当前我国生态环境不断恶化问题的重要途径。但是生态环境“两法”协调联动机制目前尚处理探索建立阶段，行政执法在环境问题的预防与处理上仍缺乏与刑事司法的协调联动，刑事司法也尚未很好地扮演环境保护最后一道看门人的角色，本文将在分析二者互动过程中存在的问题的基础上，尝试提出合理有效的解决方案。

1 从“两法”协调联动到生态环境“两

法”协调联动

2001年4月，国务院出台的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》首次提出了“两法”协调联动的制度构想，要求加强行政执法与刑事司法的衔接，尤其是针对破坏市场经济秩序的犯罪行为建立起高效便捷、打击有力的协作机制。此后，国务院及有关部门相继出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》《关于加强环境行政执法与刑事司法衔接工作的通知》等政策文件，进一步细化和完善了“两法”协调联动的制度内容。

从表1中可以看出，这些政策文件从仅由国务院或者最高人民检察院等单个部门独立发出，到由国务院下辖的多个部门或者由生态环境行政执法机关与司法机关联合发出，发文机关从独立走向联合，充分表明有关职能机关在职权行使的理念上已经发生了转变，意识到单打独斗、各自为政并不能顺利解决问题，而是应该与其他机关积极寻求合作，实现优势互补、协调联动。尤其是在生态环境保护领域，由于生态环境问题的复杂性、隐蔽性和不确定性，单单依靠行政执法机关或者司法机关往往难以有效打击生态环境违法犯罪行为，难以妥善解决环境污染和生态破坏问题。此外，这些政策文件并非从制度设计之初就开始关注生态环境问题，而是从打击破坏社会主义市场经济秩序的经济犯罪领域逐渐转向生态环境保护领域，并且近年来专门针对生态环境“两法”协调联动的法律法规、部门规章、司法解释等的数量明显增多，内容呈现出专门化、全面化发展的趋势，涵盖了线索通报、案件移送、信息共享、司法认定、监督管理等多个环节，已经基本形成了较为完善的生态环境“两法”协调联动制度框架。

2 生态环境“两法”协调联动关系的基

本表现

实践中，生态环境行政执法机关与司法机关之间的协调联动关系主要体现在刑事司法领域，即在刑事诉讼中的“两法”协调联动，本文将主要围绕刑事司法领域对二者的关系展开探讨。

生态环境“两法”的协调联动关系主要涉及生态环境行政执法机关与司法机关两大主体，前者作为生态环境行政执法的主体，后者作为刑事司法的主体，其相互关系是双向互动的，二者能够凭借自身的职能优势为对方提供业务支持。一方面，生态环境行政执法机关具有专业的环境技术人员和技术设备，由于环境污染和生态破坏行为通常具有较为隐蔽或者潜伏期较长的特征，普通人在短期内往往难以感知，而生态环境行政执法机关通常依靠专业的技术设备进行长期的监测，能够更加敏锐地捕捉到环境污染和生态破坏行为，及时进行相应地处理，因而生态环境行政执法活动是环境犯罪案件的主要发现来源;基于此，生态环境行政执法机关还与公安机关形成了案件移送关系，对于涉嫌环境犯罪的案件，应当及时移送公安机关，由公安机关决定是否立案侦查;而在案件移送之后的立案、侦查、起诉、审判阶段，生态环境行政执法机关能够凭借其专业能力在必要时为司法机关提供技术指导。

另一方面，司法机关凭借其在法律问题上的专业性以及自身职能分工的要求，对生态环境行政执法机关移送的案件进行相应的处理，决定是否立案、是否提起公诉或者是否构成犯罪，对于不符合刑事犯罪标准的案件，移交生态环境行政执法机关作出处理;此外，司法机关还根据各自职权特征对生态环境行政执法机关形成相应的影响，例如，公安机关具有更为全面的采取强制措施的权限，其执法手段和执法能力也更具有威慑力，必要时能够帮助生态环境行政执法机关提高执法效率;检察机关作为我国法律的监督机关，对生态环境行政执法机关的执法活动、案件移送以及公安机关的立案进行监督。

3 生态环境“两法”协调联动机制存在

的主要问题

我国生态环境保护领域已经初步建立起了包括案件移送机制、联动执法联席会议制度、重大案件会商和督办制度、案件信息共享机制等在内的“两法”协调联动制度框架，但是由于相关法律文件的层级较低、内容不够完善、协调性较低等原因，实践中生态环境“两法”协调联动机制落实情况不够理想，笔者拟从《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》（以下简称《意见》）和《环境保护行政执法和刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）两部文件（表2）的主要规定入手，分析当前我国生态环境“两法”协调联动机制设计和运行中存在的主要问题。

3.1 案件移送制度

案件移送制度是生态环境“两法”协调联动机制的核心，决定着涉嫌环境犯罪的案件能否顺利移送到公安机关、能否及时有效地从行政执法阶段转入司法阶段。《办法》针对案件移送标准、移送材料、移送程序、证据衔接等问题作出了具体规定，但其在法律衔接适用、实务操作中仍存在一些不足。

一方面，案件移送标准规定不清，生态环境行政执法机关存在认定困难。《办法》第五条规定生态环境行政执法机关向公安机关移送的涉嫌环境犯罪案件应当符合“有合法证据证明有涉嫌环境犯罪的事实发生”，但是环境行政违法行为和环境犯罪行为在客观上都表现为对生态环境这一法益造成严重侵害，而区别在于对法益侵害的程度存在从量变到质变的差异，也即是二者的区分界限因存在客观行为表现的交叉重合而变得模糊，那么在立法对于环境污染和生态破坏行为达到何种程度时应当移送公安机关缺乏明确规定的情况下，由法律专业能力相对较弱的生态环境行政执法机关根据所掌握的证据自行判断是否符合上述移送标准，容易出现法律理解判断上的偏差或是行政执法人员怠于判断、一律移送或不移送，进而导致行为情节较轻、仅属于环境行政违法的行为全部被移送公安机关或者涉嫌环境犯罪的案件未及時移送、由生态环境行政执法机关按照环境行政违法行为做出处理的结果发生，这样既不利于提高办案机关的工作效率，也不利于及时有效地打击环境犯罪行为、实现保护生态环境的目的。

另一方面，移送证据材料相关规定存在法律冲突，案件证据衔接存在困难。《办法》第二十条对行政执法和刑事诉讼中的证据材料衔接问题作出了规定，列举了物证、书证、视听资料、电子数据等十类由生态环境行政执法机关在办案执法过程中依法收集制作的证据，明确其可以作为刑事诉讼中的证据来使用，但是《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第五十条在对刑事诉讼的证据种类做出规定时只列举了物证、书证、证人证言、被害人陈述等八类证据，二者相较之，《办法》中所列举的监测报告、检验报告、认定意见并未被《刑事诉讼法》所涵盖。根据法律法规的效力优先级规定，不属于《刑事诉讼法》规定的八类证据不得在刑事司法中予以运用，尽管《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》明确了生态环境行政执法机关及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据或者检测数据能够在刑事诉讼中作为证据使用，但《办法》中所列举的认定意见如何与《刑事诉讼法》的规定相衔接，是应当予以摒弃还是将其按性质归入书证或者鉴定意见，仍然需要出台相关的法律文件做出进一步解释。

3.2 联席会议制度

联席会议制度是确保生态环境“两法”协调联动关系稳固的组织保障，起着统一协调、沟通联络生态环境行政执法机关和司法机关的作用。《意见》和《办法》都提出生态环境行政执法机关和司法机关应当建立健全联席会议制度，但均未明确规定应当由谁来作为联席会议的牵头部门，而专司不同职能的生态环境行政执法机关和司法机关在缺乏明确的牵头部门引导双方开展沟通协调工作时，双方很有可能均不会主动与对方产生互动合作，从而使得联席会议制度陷入实质上的虚无境地。

另外，《意见》和《办法》对参加联席会议主体的规定存在区别，《意见》中提到“各级环境保护、公安部门应建立联席会议制度，必要时可邀请人民检察院、政府法制机构等相关部门共同参加联席会议”，而《办法》中提到“环保部门、公安机关和人民检察院应当建立健全环境行政执法与刑事司法衔接的长效工作机制”;生态环境“两法”协调联动关系中的不同机关在生态环境保护中所负责的任务、所处的地位皆有不同，而联席会议参与部门数量通常会对沟通成本、协调效率产生影响，并非所有相关部门都参与联席会议就能最大程度地进行沟通协调、解决问题，那么究竟选取哪些部门参与联席会议、哪些部门只需要在必要时参与联席会议，则需要相关法律做出进一步规定。

3.3 重大案件联合督办制度

《意见》和《办法》均提出建立重大案件会商和督办制度，对于案情重大、复杂、社会影响大的案件，由生态环境行政执法机关和公安机关联合挂牌督办。生态环境行政执法机关和司法机关各自的职能分工不同，各自的专长也有所不同，在处理重大生态环境案件时，由二者共同协作、联合督办，有利于及时有效办结案件，最大程度降低生态环境问题产生的负面影响，但是《意见》和《办法》中均未提及重大案件中“重大”的标准，显然给生态环境行政执法机关和司法机关在实务中适用时造成了一定的困扰，不利于这一制度的功能发挥。

3.4 信息共享制度

有学者分析指出，生态环境行政执法机关和司法机关之间协调联动的主要障碍之一是信息不对称，即生态环境行政执法机关在环境污染、生态破坏的监测信息以及环境执法信息的掌握上处于优势地位，而司法机关则在对法律规定的理解和掌握上远胜于生态环境行政执法机关，由此对二者的协调联动关系产生了阻碍。基于此，《意见》和《办法》均提出了相似的解决方案，即建立案件信息共享机制，具体包括倡导利用电子信息技术搭建“两法”协调联动信息共享平台，实现涉嫌环境犯罪案件的相关信息及时上网、互联互通，以及根据各自的专业特长和执法特点组织学习交流活动，实现优势互补。截至2018年初，我国大部分地区就已经建立起了“两法”协调联动信息共享平台，其中江苏、安徽、河南等省份已经初步实现了“全省一张网”的信息应用格局，但是目前信息共享平台在实践运行中还存在着录入信息不及时、录入内容不全面、录入内容不规范等问题，需要进一步完善信息平台的搭建以及加强对相关人员的培训。

4 生态环境“两法”协调联动机制之完善

生态环境“两法”协调机制的完备与否不仅关乎生态环境保护相关职能部门的工作运转效率，更关系到我国生态环境治理的成效，建立健全生态环境“两法”协调联动机制是打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国的重要途径。针对上文指出的生态环境“两法”协调联动机制存在的主要问题，笔者试图逐一提出解决方案，希望能够帮助完善生态环境“两法”协调联动机制。

完善生态环境“两法”协调联动机制，首先需要健全生态环境“两法”协调联动的相关立法，尤其是要提高立法层级、增强立法的协调性、完善各项制度内容。从表1中可以看出，目前我国生态环境“两法”协调联动相关法律文件主要以行政法规、司法解释和一般性法律文件为主，法律层级较低，对生态环境行政执法机关和司法机关的约束力相对较弱，需要将生态环境“两法”协调联动机制写入法律，如在《环境保护法》中做出制度性安排，再由各部门出台相关法律文件予以细化规定。针对案件证据衔接不畅等法律冲突问题，需要厘清不同法律文件之间的效力关系，优先适用效力层级较高的法律，必要时可以做出补充性规定。而针对案件移送标准、联席会议牵头部门的确定、重大案件的认定等问题，则需要在相关的法律文件中进一步完善细化，填补相关规定的空白，增强相关规定的可操作性，让法律专业能力相对较弱的生态环境行政执法机关也能够理解掌握并合理运用生态环境“两法”协调联动的相关法律。例如，在案件移送标准的问题上，生态环境行政执法机关的案件移送标准应当适当低于公安机关的立案标准，可以不要求生态环境行政执法机关所掌握的涉嫌环境犯罪行为的证据达到充分的程度，只需要存在证据线索证明违法事实涉嫌构成环境犯罪即可;在联席会议牵头部门的确定问题上，为了提高协商讨论的工作效率，可以规定联席会议主要由生态环境行政执法机关和公安机关派员参加，检察机关、政府法制机关等相关部门仅在必要时参加即可，同时成立联席会议专门机构，如生态环境“两法”协调联动工作领导小组，由生态环境行政执法机关和公安机关主要负责人共同担任组长，负责召开联席会议的相关事项;在重大案件的认定问题上，可以规定在县级区域以上范围内具有较大社会影响力的案件、地级市以上公安机关管辖的案件、涉外或涉港澳台案件、存在群体性、敏感性等因素对社会稳定有较大影响的案件等属于“重大”情形。

其次需要强化生态环境“两法”协调联动的各项保障措施，为生态行政执法机关和司法机关的协调联动工作奠定基础。如前所述，信息共享平台在搭建过程中存在着信息录入不及时、录入内容不全面、录入内容不规范等问题，而导致这些问题的原因主要包括生态环境行政执法机关工作人员数量少、任务重，对相关人员缺乏统一的培训学习，对相关人员缺乏必要的监督管理和追责机制等。因此，加强各项保障措施可以重点从以下几个方面着手：一是落实必要的组织、人员、经费保障。例如建立起专门的生态环境行政执法队伍以及环境犯罪侦查队伍，这是确保生态环境“两法”协调联动机制在实践中得以顺利运行的前提条件。二是加强生态环境行政执法机关和司法机关工作人员的培训学习。不仅包括本机关业务知识的学习以及各机关之间业务知识的交叉学习，还包括生态环境“两法”协调联动理念的宣传教育，努力破除植根于部分生态环境行政执法工作人员心中“重行政处罚而轻刑事追究”的陈旧执法理念。三是加强生态环境“两法”协调联动工作的监督管理。不仅需要明确检察机关的监督管理职责，确保其监督管理渗透到生态环境“两法”协调联动工作的每一个环节，而且需要建立严格的责任追究和考核制度，通过奖惩机制对生态环境行政执法机关和司法机关工作人员的失职、渎职以及滥用职权等行为予以监督，对其良好工作表现予以肯定，充分调动相关人员的工作积极性和主动性。

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收稿日期：2020-10-26