美国最高法院扩容能成功吗

张业亮

现年82岁的自由派大法官斯蒂芬·布雷耶认为，扩大最高法院将削弱公众对最高法院的信任。

近期，“填塞法院”（court packing），即扩大美国最高法院大法官的职位人数以改变其政治构成，成为美国政治的一个热门词汇。4月9日，美国总统拜登发布行政令，宣布成立一个由36人组成的委员会，对美国最高法院的成员和规模等进行研究。此举被美国朝野普遍视为拜登政府拟为“填塞法院”采取的第一步。紧接着，民主党控制的国会提出了把联邦最高法院大法官人数从现有的9人扩大到13人的法案。至此，美国最高法院被推上了舆论的风口浪尖，再次成为美国政治的“风暴眼”。

罗斯福与“填塞法院”计划

“填塞法院”一词来源于上世纪30年代时任总统富兰克林·罗斯福试图增加联邦最高法院大法官人数的一次不成功尝试。

美国宪法没有规定联邦最高法院大法官人数。美国宪法第三条第一款规定：“合众国的司法权属于最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。”据此，最高法院的大法官人数以及联邦法院的构成，由国会决定。在最高法院1789年建立时，只有六名大法官，后来根据政治需要，人数数次发生变动。在美国内战时期，国会把最高法院大法官人数扩大到十名，以确保支持联邦军的政策获得最高法院多数法官的支持。之后，在尤利塞斯·格兰特（Ulysses S. Grant）担任总统期间，国会于1869年通过《司法法》（the Judiciary Act of 1869），规定最高法院的大法官人数为九人，以使格兰特总统的财政政策得到最高法院多数法官的支持。此后，最高法院的大法官人数一直保持在九人。

在上世纪30年代美国大萧条期间，罗斯福实施的“新政”立法受到保守派占多数的最高法院阻挠。为了推动“新政”的实施，使美国经济尽早复苏，罗斯福于1937年提出《司法程序改革法案》（the Judicial Procedures Reform Bill），该法案授予总统拥有在最高法院每一名现任大法官超过70岁以上时增加任命一名大法官的权力。如果该法案当时能获得通过，联邦最高法院将能立刻增加六名大法官，使得最高法院的大法官人数达到15名。然而，这一法案遭到两党的抨击，國会也不支持，最终在参议院以70票反对、22票支持的投票结果被否决。后由于最高法院开始做出有利于“新政”的裁决后，罗斯福最终放弃了这一努力。从罗斯福总统“填塞法院”失败的例子说明，通过扩大最高法院大法官的职位人数以扭转最高法院的政治倾向的做法难以成功。

拜登政府为何要“填塞法院”

在美国实行的“三权分立”、制约平衡的政治架构中，联邦最高法院的地位之所以重要，主要在于它拥有对宪法的最终解释权，即有权决定各级政府（联邦、州和地方）的法律和行为是否合宪，从而在某种意义上起着制定政策的作用。“填塞法院”的目的是使最高法院多数法官由与总统政见相同的人担任，从而使总统的政策得以顺利实施，并发挥持久的影响。

塑造了一个保守的最高法院是特朗普政府留下的最重要的政治遗产之一。特朗普在执政的四年里，在共和党控制的参议院的帮助下，共任命了230多名联邦法官，包括3名最高法官大法官，54名上诉法院法官、173名联邦地区法院法官和3名国际贸易法院法官。特别是他成功提名三名保守派人士为最高法院大法官，使得最高法院保守派和自由派大法官之比达6比3，导致最高法院的意识形态平衡进一步向保守主义倾斜。最高法院意识形态的保守化，不仅确保了特朗普政府大多数具有高度争议性的政策能够得以实施，而且使得这些政策在他离任后仍可继续对美国法院和政治产生重大影响。

拜登政府上台后，在应对新冠疫情、经济复苏、非法移民、能源和气候变化、税收等政策领域提出了庞大的偏向激进的自由主义政策议程，而这些政策议程遭到共和党和保守派的激烈反对，其中不少政策被共和党主导的一些州和保守派团体起诉到联邦法院。此外，一些具有高度争议性的、容易引发美国社会分裂的案件，诸如涉及堕胎、枪支管控、宗教自由、同性恋权利、言论自由、对社交媒体和大科技公司的规则等议题，正在等待联邦最高法院审理。民主党担心，一个保守派占多数的最高法院将对这些案件作出保守的裁决。由于美国最高法院大法官实行终身制，一被任命就难以更换，因此，在目前最高法院保守派占大多数的格局下，民主党要想改变意识形态平衡，为拜登政府的政策议程保驾护航，只能依靠“填塞最高法院”，即通过增加任命自由派法官加以改变。“填塞法院”也由此成为拜登政府和民主党最优先处理的议题之一。

民主党改造最高法院的“蓝图”

在2020年大选期间，“填塞法院”成为民主党总统预选的一个议题，包括现任副总统卡玛拉·哈里斯在内的不少民主党总统竞选人，都支持扩大最高法院大法官人数。民主党内的极左派也公开宣称，如果民主党上台，将“扩大最高法院”。民主党还把督促国会立法、设立5个新的上诉法官职位和65个地区法官职位写入党纲。在民主党极左派的压力下，拜登承诺当选后将成立一个委员会，对扩大最高法院大法官人数问题进行研究。为了赢得选举，拜登表示，一旦最高法院大法官出缺，就提名首位非裔女性担任该职。拜登就任总统后，立即把提名大法官列入民主党议事日程。

为使拜登获得一个提名最高法院大法官的机会，趁着民主党目前掌控参议院，一些民主党人和主流媒体掀起了一场运动，要求现年82岁的自由派大法官斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）在2022年中期选举前退休。特朗普在任时用保守派大法官巴雷特取代去世的87岁自由派大法官金斯伯格，刺痛了民主党人。因此，民主党人希望布雷耶能在拜登执政时退休，以确保其职位由自由派人士接任。

民主党除了“填塞法院”和制造机会让自由派人士担任大法官外，还提出了一份改革联邦法院的蓝图。这份改革蓝图主要包括两个方面。

一是实现联邦法官人员构成的多元化。目前在美國联邦法院的人员构成中，非裔女性占比较小;而在联邦最高法院，还未曾有过非裔女性担任大法官。在民主党和进步主义团体看来，解决美国的制度性种族主义问题，除了改革司法警察制度外，还要在联邦法官提名任命上纠偏，即增加女性和少数族裔在联邦法官中的人数，以实现联邦法官的多元化。为此，拜登政府上台后，就提出了一份11人的联邦法官提名人名单，其中三名为美国非裔妇女，一名为穆斯林。

二是实行最高法院法官任期制和规定强制退休年龄。在过去的半个世纪里，美国最高法院大法官的平均任职年限由1970年的16年增加到目前的28年。民主党提出应该限制大法官的任期，以增加民主党总统任命自由派大法官的机会。此外，民主党还提出了改革联邦法院的建议，包括制定道德准则，扩大下级法院的权力等。

美国最高法院外景。

面临严峻挑战

“填塞法院”向来是美国政治中一个敏感和极易引发激烈争议的话题。在美国政治日趋极化的今天，拜登政府和民主党扩大最高法院大法官人数的努力将面临一系列挑战。

首先，由于法官职位的终身制以及法官司法裁决对公共政策制定和总统政策议程具有重要影响，最高法院大法官的任命历来是两党斗争的焦点，民主党“填塞法院”必然遭到共和党的阻挠和保守派团体的反对。共和党指责民主党此举是“出于政治动机”，是“对美国的司法独立的直接攻击”，“将摧毁美国最高法院的独立性和合法性”。共和党把扩大最高法院人数视为“一条不可逾越的红线”。共和党议员还提出谴责扩大最高法院和保持最高法院大法官人数为九名等两个修正案。

其次，民主党“填塞法院”遭到大多数最高法院大法官，包括自由派法官的反对。自由派大法官斯蒂芬·布雷耶认为，扩大最高法院将削弱公众对最高法院的信任，警告美国人对最高法院的机构改革要做“长期的和认真的思考”。已故自由派大法官金斯伯格生前也坚决反对扩大最高法院规模，她认为“九名大法官是最好的”，总统通过“填塞法院”来提名信奉相同政治哲学的人担任大法官，将不可避免地使最高法院政治化并削弱其独立性。

最后，也是最重要的，国会虽然有权决定最高法院法官的人数，但两党目前在参议院的席位是50比50，加上副总统哈里斯在投票出现平局时的一票，民主党仅占微弱的优势。目前已有两名民主党参议员（西弗吉尼亚州参议员乔·曼金和亚利桑那州参议员克里斯滕·西里马）明确表示反对扩大最高法院大法官人数，民主党扩大最高法院的法案通过的机率微乎其微。至于实行最高法院大法官任期制，由于涉及要通过宪法修正案的复杂程序，这在两党政治日趋极化的今天，更加不可能。

目前，在最高法院保守派大法官阵营中，年龄最大的不过72岁（克拉伦斯·托马斯），年龄最小的才49岁（艾米·科尼·巴雷特），他们都没有退休的打算。这说明，在民主党“填塞法院”的努力难以成功的情况下，即使自由派大法官布雷耶迫于民主党极左派的压力而退休，拜登能提名的大法官人数仍然有限。因此，从目前来看，民主党想改变最高法院保守派大法官占多数局面的愿望在可预见的未来难以实现。